公益二類事業單位預算管理問題研究
——以Z單位為例

■張 淼

（中辦機關服務中心）

1 緒 論

1.1 選題背景

2011年，中共中央、國務院發布《關于分類推進事業單位改革的指導意見》（中發〔2011〕5號），明確按照社會功能將現有事業單位劃分為承擔行政職能、從事生產經營活動和從事公益服務三類。對于從事公益服務的事業單位，根據職責任務、服務對象和資源配置方式，再細分為兩類：即公益一類和公益二類。對公益一類，財政給予經費保障；對公益二類，財政給予經費補助，并通過政府購買服務等方式予以支持。

與行政單位、公益一類事業單位、企業不同，公益二類事業單位預算管理具備獨特的性質和管理要求。一方面，公益二類事業單位有部分財政撥款，要充分合理運用好財政資金，最大限度地發揮財政資金的使用效益；另一方面，財政資金不足部分要通過向政府部門提供服務取得收入來補充，這就要求單位必須引入企業化管理模式，加強成本核算，既算 “服務賬”、又算 “經濟賬”。近年來，隨著預算管理框架日臻完善，事業單位預算管理水平有了一定提升，但在預算管理過程中也存在一定問題，這些問題使有限的財政資金未能得到合理配置，資金管理粗放等問題也在一定程度上制約了單位的發展。本文通過分析Z單位預算管理的做法，總結其預算管理的經驗，深入剖析和歸納公益二類事業單位存在的普遍問題和原因，提出改進建議，旨在進一步提升單位的預算管理水平，推動公益二類事業單位的長遠發展。

1.2 研究目的和意義

目前，國內學者關于預算管理的文章多以研究企業或政府為主，對于兼有財政補助、事業收入和經營收入的事業單位研究較少。此外，公益二類事業單位是國家推行改革后出現的新型組織機構，包括高等教育、非營利醫療機構等，體量非常龐大。本文的研究意義在于將研究主題聚焦于典型的一類組織，探索公益二類事業單位如何結合自身特點，創建新型的預算管理模式。

2 Z單位預算管理基本情況

2.1 Z單位基本情況介紹

Z單位為正局級公益二類事業單位，中央部門三級預算單位，負責接受行政單位委托從事后勤保障等工作，為某部委所屬的幾十余家單位提供物業、餐飲、會議、車輛保障、房屋修繕、理發洗衣等服務。內設9個處室，下屬7家從事賓館飯店、會議培訓、汽車服務的經營性事業單位和1家實驗幼兒園。作為某部委后勤服務的歸口管理單位，Z單位具有以下特點：

（1）財政差額補助。Z單位收入構成有：財政撥款收入，約25%；事業收入，約75%；另有少量其他收入。財政撥款收入中，一般公共預算約70%；中央基建投資約30%。事業收入中，物業費收入約50%，餐飲費收入約32%，車輛租賃收入約10%，幼兒園托兒費等收入約8%，另有少量職工宿舍費收入。

（2）財務管理復雜。Z單位除核算本級預算外，還代管1家附屬預算單位，對下屬財務獨立核算的企業進行監管，構建了集預算管理、財務會計、成本核算、財務監督和資產管理為一體的模式。相比行政單位，多了分項目成本管理和稅務管理工作；相比企業，多了國庫集中支付、零余額賬戶管理和財政預決算管理。

（3）國庫集中支付和中央部門預算管理。Z單位開設財政零余額賬戶和基本賬戶，嚴格執行收支兩條線，日常工資支付及報銷業務全部通過網銀轉賬或公務卡結算，自2016年以來無現金支付。全面取消預算外資金，除經費自理的事業單位外，預算單位的所有收支均納入一般預算管理，按規定報送中央預算決算。

2.2 Z單位預算管理流程

Z單位預算管理流程分為前一年編制，第二年執行，第三年考核，以三年為一個周期。

2.2.1 預算編報

Z單位按照財政部布置的“二上二下”預算工作開展本單位的預算工作，同時，根據內部管理的需要，對各預算進行細化，分解到各個部門，形成內部預算報告。

圖1 預算編報流程圖

2.2.2 預算的執行與調整

在預算執行過程中，遵循先有預算、后有支出的原則，超預算或無預算一般不予安排，同時，嚴格按照批準的預算金額和范圍執行預算，各部門不得擅自擴大開支范圍或提高標準。

部門預算一經批復，原則上不得調整。如有特殊情況確需調整預算的，應及時提出調整預算或調整用途的處理方案，經主任辦公會議審議后按規定程序上報。

2.2.3 預算的考核與評價

預算執行中，Z單位需要定期上報預算執行情況和自查報告，上級主管部門以每年年中、年底作為兩個重要考核節點，對預算執行情況進行通報，并對執行進度較慢的預算單位采取壓減下年預算規模的懲罰性措施。

預算執行結束，項目申報部門應對照確定的績效目標開展績效自評，形成相應的自評結果。財務部門在填報部門決算的基礎上，由財政部決算系統生成量化評價表，評分作為以后年度預算申請、安排預算的重要基礎。

2.3 Z單位預算管理的經驗做法

2.3.1 構建了多層級的預算管理組織體系

Z單位按照工作職能將部門劃分為行政部門和業務部門，分別設計了不同的預算表進行填報。行政部門主要是報送支出預算；業務部門以物業站、食堂、工程項目為單位，除報送支出預算外，還要報送收入預算和結余預算。

2.3.2 實現了財務預算與業務預算的高度融合

Z單位餐飲、物業、房管等部門結合工作計劃和要點制定業務預算，如用餐人數、物業服務面積、工作人員配備、日常管理活動計劃等，再根據業務活動報送預算，通過編制兩套預算，實現了業務活動與財務活動的有效連接，使財務預算與業務預算高度融合。

2.3.3 建立了一套行之有效的標準成本體系

Z單位在加強成本核算的基礎上建立了餐飲、物業兩大業務的標準成本體系，如食材標準成本為每人每日30元，人工費標準成本按人均工資標準乘以標準配備人數，管理費按人工費用10%，日耗品按每人每年300元；物業業務可細分為18項，每項由標準成本乘以平方米數計算。

圖2 餐飲、物業標準成本體系

3 Z單位預算管理存在的問題

3.1 預算編制缺乏科學性

（1）預算管理缺乏長期規劃。預算未真正體現事業發展規劃，計劃性不足。三年支出規劃編制不實，后兩年支出規劃照搬上一年。預算思維模式較為保守，在編制方法上多采用增量預算，對新情況、新變化預計不充分。基本支出預算基數和定額標準多年不變，未根據實際情況進行動態調整，導致與實際情況脫節。項目預算只能結轉兩年，長期規劃的動力不足，會產生短視行為。

（2）預算編制質量有待提高。收支預算編制不實，預決算差異較大，三年平均預決算差異率約40%。項目庫儲備流于形式，部門往往習慣要錢，對研究謀劃、評審論證和入庫儲備不實不細。部門新增項目編制不合理，可行性論證不充分，項目審減率較高。以2019年為例，5個項目平均審減率26%。部分項目支出預算與基本支出預算存在混編混用現象，制約了預算編制的效果。

（3）預算管理信息化程度低。預算管理信息系統使用財政部統一的中央部門預算管理系統，個性化不強，無法滿足內部管理的需要。單位基礎信息更新不及時，共享程度較低，各部門間溝通協調不順暢。部分信息系統不兼容，如中央預算管理系統、行政事業單位資產管理信息系統、財務月報系統，導致重復填報數據的情況較為突出。

3.2 預算執行與調整不盡規范

（1）預算執行進度較慢，存在年底突擊花錢現象。部分項目前期立項、審批、招標等手續較為煩瑣，年底才取得實質性進展。部分預算在年中追加，導致年底資金結余量大，必須加快支出進度。資金使用計劃不合理，預算申報富余量較大，再加上前期工作抓得不實，普遍存在資金支付前緊后松現象，各季度序時執行進度均低于平均水平。

（2）預算執行不夠嚴格，存在超預算報銷行為。預算缺乏剛性約束，部分項目仍有調劑空間，超預算情況時有發生。報銷流程較長，前置預審到實際入賬有時間差，可能因入賬不夠及時而造成預算超支。個別采購項目存在化整為零現象，超出了分散采購或公開招標限額，可能造成違反政府采購規定的情況。非財政資金把關不夠嚴格，一些本應由財政資金支付的項目轉至實有資金支付，不僅改變了資金性質，還掩蓋了該項目的實際支出情況。

（3）預算撥付不夠及時，存在資金相互擠占問題。部分項目到年底才撥付到位，前期只能由其他項目資金墊支，客觀上造成了調劑、擠占，沒有真正做到專款專用。對下屬預算單位，存在以撥代支現象，對過程中資金使用情況缺乏管控。基本支出與項目支出界限不明確，混支現象時有發生。部分項目執行進度緩慢，結余資金長期沉淀，為避免上繳國庫，財務部門往往通過更改用途或者其他方式進行調劑，導致預算執行存在一定的隨意性。

3.3 預算評價和考核流于形式

（1）績效評價指標設置不合理。部分項目指標設置較為單一，原則上可以從數量、質量、時效、成本、經濟效益、社會效益、環境效益、可持續影響9方面來設置，但實際工作中可能出現某一類指標設置過多、重復，而其他類指標沒有涉及，不能涵蓋項目整體情況。部分項目指標指向不明確，比如簡單將目標值設置為“運行平穩”“與上年基本持平”“達到幼兒發展綱要”等，缺乏定量的描述。目標值設置過低，可能影響項目執行效果。

（2）評價與考核不及時。側重于事后考核，缺乏事前、事中控制，全過程動態管理不足。考核評價內容缺乏針對性，目前，主要是通過財政部通用的《部門決算量化評價表》打分，對本單位預算的指導性不強。單位更多關注預算執行率，對預算執行的質量和效果關注不夠。考核評價結果在第二年形成，且晚于第二年預算申報時間，造成了考核與評價結果不能及時運用到預算申報中。

（3）績效自評存在走過場的現象。沒有引入第三方評價機制，績效自評由項目申報單位自行組織，客觀性難以保證，可能存在人為打高分的情況。預算指標權重是由上級部門指定，如2019年績效自評權重設置為產出指標50分、效益指標30分、滿意度指標10分、預算執行率10分，統一權重會導致針對性不強，評價結果不盡合理。

4 預算管理存在問題的原因分析

4.1 預算管理理念落后

（1）各級人員對預算管理工作不夠重視。事業單位以履行行政職能和公益服務為主要宗旨，單位更注重對各項行政事務的組織和管理，而忽視了對預算管理的應有重視，將預算理解為配合財務部門完成工作，缺乏主觀能動性，造成預算管理與單位目標脫節。

（2）全面預算管理專業知識有所欠缺。全面預算管理具有一定的專業性，目前各級人員對預算管理和財務管理的知識還比較欠缺，對于國庫集中支付、政府采購制度、國有資產管理制度以及國家財經法律法規的了解不夠及時深入，對于政府收支分類科目不了解，難以保證預算編制的準確性。

4.2 預算體制機制不完善

（1）預算管理組織機構不健全。單位未建立專門的預算管理機構或成立專門的預算委員會，而是直接由財務部門組織實施。財務部門話語權相對較弱，同時也不了解具體業務工作，無法對預算真正審核把關，僅由財務代行預算管理的職能，會大大影響預算管理的效率和效果。

（2）缺乏全面預算管理制度。目前，Z單位未建立預算管理配套制度，缺乏工作的一貫性和連續性。各部門在開展預算管理時沒有參考依據，只能憑經驗辦事。單位對預算管理缺乏宏觀把控，對于預算組織分工、預算管理各環節具體要求、預算審批程序、指標分解、考核評價等都缺乏明確的規定。

4.3 預算執行缺乏有效監控

（1）對預算執行的嚴肅性認識不夠。新修訂的《預算法》規定，預算一經人大審批就具有法律效力，必須嚴格執行。目前，單位對于預算執行的剛性約束認識還不夠，沒有能夠嚴格按照預算下達的指標和項目支出用途執行，存在一定的隨意性。

（2）預算執行不公開，參與度有限。沒有建立預算公開制度，各部門對單位及其他部門的預算執行情況不了解，對于預算管理中好的做法和經驗宣傳不夠，對于預算執行中出現問題的通報和懲罰力度也不夠，無法形成相互監督的良性預算氛圍。

4.4 預算監督考核不到位，機制不健全

（1）缺乏獨立的監督考核機構。未設立專業的預算監督考核機構，考核評價工作由項目申報部門和財務部門共同完成，事實上形成了既編預算又評預算，既當運動員又當裁判員，獨立性不強，監督效果有限。此外，由于項目涉及領域較多，專業性較強，如果不引入第三方評價機制，很難對實施效果進行評價。

（2）未形成監督考核長效機制。未建立有效的內部控制監督考核和評價機制，目前尚未形成監督考核辦法，缺乏完善的考核框架和詳細的獎懲機制，對預算執行的質量缺乏追蹤問效，導致預算管理閉環難以形成。

5 改進預算管理工作的對策建議

5.1 更新預算管理工作的理念

黨的十九大報告指出，要建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理。中共中央、國務院發布《關于全面實施預算績效管理的意見》，財政部陸續出臺相關文件，明確提出要加快建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系，切實做到“花錢要問效、有效多安排、低效多壓減、無效要問責”。各單位應當深刻領會預算管理最新精神，牢固樹立目標理念、績效理念、責任理念，切實端正當家理財政績觀， 扎實推進單位預算績效管理。

5.2 完善預算管理體系

財政部《行政事業單位內部控制規范》規定，單位應當合理設置崗位，明確相關崗位的職責權限，確保預算編制、審批、執行、評價等不相容崗位相互分離。單位應根據有關精神進一步完善預算管理體系，成立預算管理機構，明確各部門在預算編制、審批、執行、評價過程中的責任，并確保上述環節相互獨立。如可以按財務負責預算編制、主任辦公會負責審批、各處室負責執行、審計負責評價進行設置。

5.3 嚴格預算執行管理和動態監控

財務部門要加強對預算執行的管理，嚴格落實國庫集中支付、政府采購、國有資產管理等制度文件，對于超預算范圍和金額的事項不予安排。要定期通報預算執行情況，對于預算執行不規范的情況要及時上報預算管理領導小組。業務部門要根據自身業務職責和預算指標，加強對本部門預算資金的管理，對預算執行情況進行動態跟蹤，定期向預算管理領導小組匯報預算執行情況，確保預算得以規范執行。

5.4 建立預算考核評價機制

要設立預算考核評價機制，設置合理可行的預算評價指標，不僅評價預算執行進度、預算與決算偏差率等定量財務指標，更要關注預算執行的效率、預計目標的完成程度、服務對象的滿意度、預算執行的規范性等等定性指標。可以借助外力外腦，引入專業的預算績效評審機構，對部門預算進行科學研判。要加強預算評價結果的運用，將預算評價結果與部門考核、人事獎懲掛鉤，對預算的編制、執行和完成情況實施全面的追蹤問效，不斷提高預算的管理水平。

6 結 論

本文梳理了事業單位分類改革中出現的公益二類事業單位的主要特點，結合自身工作實踐經驗，以Z單位為例，按照現代預算管理理論中預算管理的流程，詳細介紹了Z單位預算管理的具體做法，總結了好的經驗，著重分析了當前預算管理中存在的問題，深入剖析問題產生的原因，提出了相關意見建議。從目前對其他單位的了解來看，目前預算管理中存在的問題是共性的。要加強單位預算管理，需要不斷提高預算管理的理念、建立完善的預算管理體系同時抓好預算執行和監督評價。

總之，預算管理工作的提高并非一朝一夕，需要久久為功、扎實推進，要不斷在理論學習和工作實踐中總結經驗，不斷改進預算管理工作，充分發揮預算對單位管理的現實作用，最終使單位更好地服務于機關后勤事務。