機關事業單位編制改革問題探究

王建強 蘇寶寶

【摘 ?要】隨著經濟社會的不斷發展，機關事業單位編制供需在總量和結構上的矛盾凸顯，由此出現了大量的“超編”、無編制財政支付和編外人員增多的現象，編制改革的緊迫性增加，必須對機關事業單位分類施策，機關主要在總量控制范圍內，通過統籌協調使用和調整編制結構，事業單位可通過統籌協調、實行編制周轉池、編制備案制等來解決。

【Abstract】With the continuous development of economic society， the contradiction between the total quantity and the structure of the staffing supply and demand of government offices and institutions is prominent， therefore， it appeared the phenomenon of "overstrength"， no compile fiscal payment and non-staffing increases， which increases the urgency of the reform. It is necessary to give classified policies to government offices and public institutions. Government offices mainly use and adjust the staffing structure through overall planning and coordination within the scope of total volume control. Public institutions can solve this problem through overall planning and coordination， the implementation of staffing turnover pool， and the establishment of record keeping system.

【關鍵詞】機關;事業單位;編制;改革

【Keywords】government offices; public institutions; staffing; reform

【中圖分類號】F272.92 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文獻標志碼】A ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文章編號】1673-1069（2020）01-0093-03

1 引言

機關事業單位編制改革是當前對機關事業單位管理的一項重要內容，編制主要是對機關事業單位的人員總數、內設機構數、內設機構人員總數、主要領導職數做出規定，是對機關事業單位等機構進行人力資源管理的重要基礎。根據機關和事業單位的性質不同，編制一般分為行政編制和事業編制，兩者在諸多方面存在差異，但都具有以公共財政支付為基礎的特征。當前，隨著事業單位分類改革的深入，事業單位編制改革更加迫切。根據國家要求，行政編制和事業編制兩者必須嚴格劃分界限，不能相互滲透摻雜，且行政編制實行總量控制“只減不增”。鑒于此種情況，機關事業單位編制改革究竟向哪里去，應該如何適應新的要求，其改革方向和途徑如何就成為各地應該積極探索的重要課題。

2 不斷增長的發展需要與編制之間的矛盾凸顯

2.1 編制結構上的矛盾

隨著“放管服”改革的進一步深化以及科技進步而生的大數據、智能化、移動互聯網、云計算的廣泛應用以及數字經濟的不斷崛起，機關和事業單位人員管理發生了巨大變化，一般性公共服務人員所需大量減少，權限下放后的監管部門所需人員增多，事業單位中教育、衛生部門以及民生領域的人員需求增多[1]。如監管部門中的安全監管和生態環境監管部門，這些部門原來人員不多，但隨著監管力度的加大，許多人員都要奔赴一線，人手需求明顯增多。例如，要想實現城鄉基本公共服務均等化、一體化，鄉村振興戰略的實施等都需要基層增加人手。再如，醫療衛生部門、公共衛生領域由于2020年新冠病毒疫情的影響，這類人員需求大幅增長。特別是隨著產業結構的調整變化，各產業需求人員也會發生變化，這些都會影響管理部門人員的變化，如新冠病毒疫情使得與之相關的大健康產業、科研事業、服務業逐步崛起，必然帶動與醫療、衛生事業人員及與產業相關的人員需求大幅增長。而一些水庫、公路養護中心、冶金、機械、化工、電子等職能弱化部門人員需求減少。經濟社會的發展所形成的人員需求結構“此消彼長”的態勢，是發展中的正常現象，是一個動態需求狀況，如果原來的人員結構編制不能跟上現實需求，則必然形成矛盾。再如，區域結構上，中央在1993年對省一級編制作了核算后，20多年沒有再進行調整，但隨著江浙等東南沿海城市的飛速發展和東北三省區的人員減少，區域間的城市規模、人口規模和經濟規模發生了巨大變化，人口爆漲城市和區域的經濟發展和社會治理需求人員也大漲，江浙與東三省的編制結構性矛盾就突出來了。另外，在部門、層級間也存在著相當大的結構矛盾，如基層編制外人員使用數量較多，也是基層編制短缺的一個重要證明。

2.2 編制數量上的矛盾

經濟社會發展不僅不斷催生出新的產業、事業，而且在某些原有事業產業內部有擴大的趨勢，盡管有的事業隨著發展出現萎縮甚至消亡，但從總體上說，“長”仍然大于“消”，人員總需求數量仍呈不斷增長趨勢，限于編制政策的總體“0”增長限制，使得人員需求與編制數量不足的矛盾突出，其現實表現是單位有大量的編制外人員被使用。特別是公益二類的事業單位，如高等院校和醫院最為突出。以醫院為例，改革開放以來，我國對于編制的規定主要是按照根據各醫院的規模及醫院病床數來確定人員編制數，社區衛生服務中心是按照社區服務人員數來確定編制，其具體規定標準如表1所示。

這些標準在一定程度上使得編制體系較為健全，但隨著經濟社會的發展，人員需求數量上的增長使得供需矛盾比較突出。從改革開放到現在已經40多年了，醫療需求增長迅速，醫院的床位、城市社區人員數都大量增加，但按當時編制固定的總數沒有及時調整和相應增加，特別是一些大型醫院的出現，使得原來的300、500張床位兩檔的標準顯得相當落后，醫院的編制人數需求與編制實際限制矛盾更加突出，這也是導致醫院大量使用編外人員的主要原因，據了解，一些規模較大的醫院編外人員已與編內人員持平。

3 現行機關事業單位編制管理所產生的主要問題

現行編制管理導致行政機關和事業單位人員總體數量上的不足和結構上的失衡，其最主要的結果是編外人員的大量使用，特別是在事業單位，這些編外人員使用產生的問題遠遠大于編制本身管理。

3.1 人員“超編”現象嚴重

由于經濟社會發展需要和各機關、事業單位部門和自身利益所在，許多單位出現“超編”現象，2004年就有某省超出財政供養人員22.9萬人的報道，許多事業單位如醫院甚至能超過現有編制的100%。改革開放后的東南沿海省份的人員編制基本不能維持基本運轉，有的單位的行政編制光領導崗位基本上就占滿了。在這些超編現象中，最主要的是領導職數超標嚴重。十八大后，黨的巡視工作加強后，在通報的巡視結果中“超職數配備干部”幾乎成了巡視中發現的常態問題，2015年1月，中組部通報中指出全國超職數配備副處級以上領導職數超過4萬人。另外，由于編制的限制，使得許多單位為了自身利益，將行政和事業編制混用，出現混編現象。為了遏制這種現象，2007年中央提出“不得把事業編制用于黨政機關，不得把事業編制與行政編制混合使用。”同年，國務院下發文件要求“地方各級人民政府行政機構應當使用行政編制，事業單位應當使用事業編制，不得混用、擠占、挪用或者自行設定其他類別的編制。”

3.2 財政支出“靈活”“寬松”現象的出現

編制的設制一個主要目的是收緊國家財政支出，盡管有的事業單位編制財政補助不是全額撥款而是差額補貼或經費自理（自收自支），但收縮財政支出仍是重點，“機構編制最終還是要落實到財政上才有意義”。編制制度涉及組織、財政、人力資源和社會保障等多個部門，業務流程較多，程序復雜，最終財政部門才能將編制內人員納入政府預算并核撥經費。由于編制人數的限制，現實中有些部門不能爭取到編制，就去爭取“靈活性的財政用于支出人員經費”，這種現象實際上變相或間歇地增加了編制的實際人員“消耗”，雖比不上爭取到編制的好處多，但也“沖擊”了現行的編制制度。例如，政府倡導的購買服務和“服務外包”形式的“軟財政支出”，就是一種常出現的現象，這些財政支出使得這些部門能夠維持或擴張編外人員的數量。這一“緊”一“松”現象的出現也正是編制限制過緊出現的“反差”。

3.3 事業單位過多聘用大量編外人員形成積弊

①定崗招聘棘手。編制內人員都有“崗位”，定崗是編辦的一個重要職責，編外人員一般也有固定的崗位，但卻無法定崗。由于單位受編制制度限制，人員“招聘”必須在編制限額內，其所需要的人員招聘受到限制，導致編外人員數量增加，但不能保證編外人員的整體質量[2]。②同工不能同酬。勞動報酬一直是編內外人員關心的重要事項。一般而言，相同的工種編內人員待遇都高于編外人員，有時可達數倍之多。編內外人員除了工資待遇不同外，在社保、帶薪休假、福利等各方面仍有很大區別，這就是典型的同工不同酬問題，這一問題是編制內外人員矛盾的集中之處，也是大部分編外人員想擠進“編內”的主要原因。③考核獎懲各異。編內人員參加事業單位統一終考核，編外人員參加合同制考核。“臨時用工”人員大多無考核體系。考核后的獎懲標準也不同，必然導致工作主動性和擔當責任不同。④晉升渠道不通。事業單位人員的職稱評聘制度和行政崗位聘用制度在編內外人員有著不同，編外人員晉升渠道不暢通，缺乏職務和職稱上的晉升機會，導致其職業發展空間受限。

4 機關事業單位編制改革的實現路徑

機關事業單位編制管理改革既要面對現實，同時又要嚴格執行中央政策規定，不能突破“天花板”的底線，要區分行政機關和事業單位、公益一類和公益二類事業單位，實行分類改革，不能突破總量的要通過統籌使用各類編制資源，主要通過調整結構解決，公益二類事業單位可考慮實行編制備案制度解決。

4.1 行政機關改革要以調整編制結構為主進行

行政機關編制中央有嚴格規定，不能突破總量約束，因此，改革的途徑只有兩個，在現有編制中挖潛和統籌使用各類編制資源進行結構性調整。①內部挖潛。根據經濟社會發展需要，對那些職能減弱、機器代人的機關、部門、單位可以核減現有編制，減少編制的數量多少可根據部門職能進行量化后核算，逐步建立起科學合理的參考標準[3]。同時對所有機關內部進行徹底清查，將那些長期離崗、脫崗人員以及去世未停發工資或已離退休仍按在職人員核算的人員進行核實后核減，騰出一部分編制指標。國家通過大部制改革后部門的減少，使得編制相應減少，主要是領導職數的減少。②跨部門統籌。主要是黨政間統籌，通過機構改革即可通過黨政合署改革減少黨政機構總數來釋放和減少編制數量資源。其次是從行政審批部門向監管執法部門調整，優先保障關系國計民生的重點領域和關鍵環節急需，優先補充加強事關群眾基本需求和社會穩定等重點公益服務領域，以滿足當前社會發展需求。③縱橫網格間統籌。縱向統籌主要是在省市縣鄉（鎮）街道層面自上而下進行編制結構調整，其主要方向應是從偏重機關（上）向基層（下）一線下沉，增加基層編制數量，適應當前基層需要。橫向統籌，即各個地區之間橫向的編制結構調整，主要根據各地區的經濟、人口、社會規模進行調整。④探索建立機構編制量化管理新模式。機關核算編制人數的難點主要是職能難以量化，沒有建立起科學合理的編制配備標準。這一方面可以參考成都市金堂縣的編制管理做法，通過建立模型、設置平臺、量化評估后進行整體調控和動態管理。

4.2 事業單位編制改革要靈活可控

事業單位編制改革比較復雜。目前，事業單位改革首先進行的是分類改革，主要是將事業單位都改成公益性質的事業單位[4]。公益一類事業單位是由財政全額撥款，公益二類事業單位由財政差額補貼。目前對于公益一類事業單位可參考上述行政機關編制改革思路進行，這里主要是針對公益二類事業單位。由于公益二類事業單位有一部分資金來源不用財政支付，因此，編制設置的最主要的財政支付負擔減輕，可以考慮突破編制總數和采取多種方式進行改革。

①創新編制核定標準。由編制管理部門根據經濟社會發展需要，重新對編制標準進行核定，主要是核定的編制要符合公益二類事業單位實際需求，應該增的增加，應該減少的要減少。目前的矛盾主要是編制數量不足，要求增加的多。②按原來的標準進行核算后定編。許多事業單位都是按原來的標準進行核算后的編制數量一直沒變。如某醫院原來有床位500張，其編制按1∶1.6算應該是800人，經過發展現在醫院有1000張床位，但編制仍是800人，這個數沒有變。這800人編制按當前需求就顯得少了，那么怎么辦？還按原來的標準1∶1.6算，現在應該為1600人，那么就給醫院核增800個編制。③實行編制周轉池制度。編制周轉池制度是一個動態編制調整機制，是將編制的“所有權”與“使用權”分離，各單位原來的編制數不變，通過行業調整或將長期閑置的空余編制集中起來作為一個臨時周轉池，哪些行業急需就臨時給哪個行業，或者是那些階段性工作崗位需要臨時使用編制的，就用這些編制補充，設定周轉期限，期滿進行考核評估，根據考核情況進行重新調整或者回收編制。這也是統籌使用閑置編制的一種，只不過編制的所有權和使用權是分離的。④探索實行編制備案制。編制備案制度目前主要是在保留原來編制數量的基礎上，增加一部分備案編制，這部分備案編制只在編辦備案不需要審批[5]。列入備案編制的人員在職稱評審、社會保險、職務調整等方面是否完全與審批制的編制人員享受同等待遇，是否同工同酬要根據單位財力狀況決定，備案人員費用由單位自已支付，財政不負擔。編制備案制度會增加編制人員總數量和崗位設置數量，給備案編制人員以審批編制人員相應待遇，解決編外人員急需的職稱評審、外出進修等問題，但是否在職務升遷、享受事業單位社會保險等方面可自主決定。這項制度要考慮到與機構編制統計、實名制管理、崗位設置、社會保障等政策的銜接。

【參考文獻】

【1】楊志云.新時代的機構編制管理：戰略定位、辯證關系與改革路徑[J].天津行政學院學報，2020，22（01）：3-9.

【2】劉嘉.機關事業單位編制管理創新思路探究[J].現代交際，2016（08）：115.

【3】郭麗.事業單位多種用人形式并存問題初探[J].中共珠海市委黨校珠海市行政學院學報，2014（03）：63-69.

【4】李強.快推進統籌使用各類編制資源 努力做到標準化精細化協同化[EB/OL].http：//www.shbb.gov.cn/bzglyj201901/5775.jhtml， 2019-04-28.

【5】公立醫院編制會消失嗎？[EB/OL].https：//new.qq.com/omn/20191207/20191207A0OJ7I00.html， 2019-12-07.