政府治理視角下共享單車發展的解決之道

【摘要】共享單車通過無縫對接公交、地鐵，成功解決了“最后一公里”短距離出行難題。但也因為單車平臺之間的野蠻競爭、投放失控、停放無序等問題，使原本“接地氣”的出行神器，面臨一系列的治理“痛點”。本文主要從政府治理層面，通過分析政府在觀望期、介入期實施的政策措施，為走出當下的共享單車治理僵局提供可行的路徑思考。

【關鍵詞】共享單車 ?政府規制 ?治理失靈 ?負外部效應

在中國，共享單車經歷了“過山車式”的發展軌跡。2015年，是共享單車元年，鼎盛時期，市面上同時有近70家單車企業上演“廝殺”大戰。然而，自2017年下半年以來，單車狂歡并沒有續寫一路高歌猛進的神話。特別是當兩大單車“獨角獸”——ofo與摩拜也深陷“資金問題”的泥潭時，共享單車發展基本走入死胡同。

共享單車作為“國民網紅”，從炙手可熱的潮流寵兒，到投資人避之不及的“市場棄兒”，除了市場的非理性繁榮，同時應從政府角度思考破解單車治理困境的路徑。

一、政策觀望：治理不足留有后患

第一，引導缺位。共享單車的治理問題，是擺在各國政府面前的新課題。作為信息化時代的科技產物，共享單車的問世脫胎于一個并不成熟的市場環境之中。它沒有可借鑒的發展模式，沒有合理、有效的政府監管和行業規制。盈利模式不清、同質競爭嚴重、制度保障缺位等問題一直成為共享單車發展之路上繞不開的難題。

政府作為調節資源分配的“有形手”，理應起到鼓勵、引導、規范、約束的作用。但現實情況是，共享單車作為一個新生事物，不僅國內沒有現成的制度框架可對其進行有效規制，國外政府同樣也是“摸著石頭過河”的策略。單車市場從此開啟了“叢林法則”的生存模式。特別是在投融資、生產、消費環節，由于缺乏必要的規制措施，放任其野蠻競爭，最終導致“公地悲劇”。

第二，政策滯后。2017年8月，交通部聯合十部委發布《關于鼓勵和規范互聯網租賃自行車發展的指導意見》，標志著國家層面的政策規范正式出臺。雖然在此之前，成都、南京、上海等地已先后就共享單車治理規范或正式實施，或公開征求意見。但從2016年4月，第一輛摩拜單車出現在上海街頭標志著共享單車在社會范圍的全面運營，到2017年8月國家正式出臺文件規范單車發展，中間長達一年多的時間里，共享單車幾乎在“政策真空”狀態下野蠻發展。各地的政策多數也是迫于現實需要，緊急出臺的應急方案。在制度合法性、政策可行性等方面還需要多方論證。相對于市場迅猛發展而言，政策規范遲滯。

第三，城市治理缺乏前瞻性。共享單車在全面市場化運營前，政府應該針對單車企業的資質、準入門檻、投放數量、基礎配套等具體內容做綜合規劃。將由市場負外部性導致的惡性競爭、惡意投放、缺乏維護等負面影響降至最低。同時，注重公眾規則、秩序意識的培養，做好輿論宣傳工作。但很顯然，從悟空單車、3Vbike的先后破產可知，市場非理性繁榮，公民意識缺失導致的單車破壞、偷盜等違法違規行為也是加速企業倒閉的“幫兇”。作為一項提升公共福祉、符合生態環保理念的準公共物品從“神壇”跌落至“谷底”，政府在各環節的監管缺位也是導致“公地悲劇”的重要原因。

二、政策介入：“有形手”的宏觀調控

各地規制政策相繼出臺：2017年8月，交通部聯合十部委發布《關于鼓勵和規范互聯網租賃自行車發展的指導意見》，從國家層面對鼓勵和規范共享單車治理做出政策性指導。早在國家層面出臺指導意見之前，成都、南京等城市已針對共享單車治理問題向社會公開征求意見。國家層面規范性政策出臺后，北京、上海、杭州等地結合本地實際情況，陸續出臺相應的管理制度，規范共享單車治理。

三、政策落實：多維度監管

關于單車停放問題，交通部出臺《指導意見》之后，各地對車輛停放提出了明確要求。制定單車停放區域負面清單。比如盲道、封閉小區、消防通道、地鐵疏散區域、低于2.5米寬度的人行道等禁停。對指定的停放區域設立電子圍欄。電子圍欄技術可以規范單車停放。通過與信用機制掛鉤，引導單車停放進入指定區域，保障公共秩序。同時，開展多部門合作。共享單車停放區域設置離不開城市規劃部門的統籌，也需要公安機關制定停放施化與停車標識，更需要城管部門對單車日常秩序管理加強指導與監督。

關于單車總量控制問題，一是嚴把入口關。共享單車經營者須在提供租賃服務的前30日內，將平臺數據接入各地網絡租賃自行車監管平臺，由政府進行“摸底”。同時，向交通主管部門提交材料，以備審核。政府從平臺準入層面入手，對提供租賃服務的平臺企業資質進行審核。并通過給共享單車上牌，有效掌握市面單車數量，便于管控。二是嚴控存量，防止增量。出于對市場風險的預判與預警，2017年7月，杭州率先宣布暫停共享單車暫停投放。8月開始，上海、北京、廣州、杭州、南京等眾多一二線城市宣布“禁投令”，共享單車市場開始進入規范管理時期。三是問題單車退出問題。由于一代共享單車為節約成本，大多采用電子鎖，存在安全隱患。《指導意見》發出后，各地紛紛落實，要求安裝智能鎖，并具有定位功能。對已出現在市場中，不符合單車服務條件的車輛、故障車輛、報廢車輛進行統計、清理。

關于押金監管問題，《指導意見》明確提出，鼓勵互聯網租賃自行車運營企業采用免押方式提供服務。對收取押金的企業要建立預付資金專用賬戶，同時完善押金退還制度，推行“即租即押、即還即退”模式，保障用戶合法權益和資金安全。從制度層面保護用戶資金安全和防范金融風險。

四、政策優化：共享單車的可持續發展

經歷了投資狂歡到市場融合，政策觀望到政策介入，共享單車治理在“摸著石頭過河”的策略中，逐步探索可持續的發展路徑。從政府角度而言，完善公共服務職能，為市場有序競爭“把好關”，為社會有序發展“守好門”。

第一，設置準入門檻，把好入門關。市場的自發性、盲目性、逐利性會暴露其負外部性，導致公共資源的浪費。從共享單車早期軌跡可見，失控的單車必然會導致“公地悲劇”。必要的準入門檻，是在保護市場有序發展，避免同質競爭嚴重，也是保護公共利益。政府應該對單車平臺的企業資質、技術保障、服務標準、運維管理等內容做規范性要求。特別是單車的技術保障要有行業標準，保障用戶的使用安全。

第二，鼓勵創新。包括技術創新和管理創新兩個方面。技術層面看，增強共享單車的耐用性與智能化是單車發展的技術創新方向。比如，武漢地區因單車被惡意掩埋，太陽能板因未及時充電，收不到信號，影響后續運維和正常退出機制。“電子圍欄”的定位設置與實際存在偏差，影響停放效率。故障車無法通過定位系統實現合理處置等。政府應該鼓勵單車平臺依靠大數據技術，加強技術創新，解決運維難題。

同時鼓勵平臺管理創新。主要解決兩大難題：一是運維難題，二是激勵公眾參與。運維難題，歸根結底還需要技術支撐，依靠大數據復雜的算法結構，合理調配有限的人力、物力資源。激勵公眾參與需要政府與企業共同發力。政府的責任是需要履行宣傳與規范意識的培養作用。企業需要適當的激勵機制，引導公眾參與。比如，針對故障車的管理，摩拜單車在車輛歸還后會自動彈出對話框，詢問車輛狀況。用戶可以選擇參與或不參與。如何通過合理的激勵機制，影響用戶選擇，需要企業創新管理設計。主動參與可以累積用戶騎行分。當騎行分達到相應標準后，直接折抵現金。又或者與政府的綠色減排指標掛鉤。以南京為例，用戶可通過綁定我的南京APP，上傳相應的騎行數據，累積綠色積分。當綠色積分累積到一定數值時，可以直接抵扣車資，以此激勵公眾參與積極性。

第三，加強信用體系建設。共享單車作為一種高頻、剛需使用的公共物品，理應納入公民征信體系。共享單車管理的一大難度就是政府信用體系建設滯后。“電子圍欄”技術解決亂停放問題需要與公民信用體系掛鉤。激勵公眾參與單車管理同樣需要信用保障。但是，共享單車所有權與使用權相分離的管理制度，即使用戶存在違規、違法使用的情況，事后追責也非常復雜，也可能加劇企業經營風險。因此，加強政府的信用體系建設，將單車用戶的違法、違規使用納入誠信體系，僅僅依靠宣傳教育的“軟約束”未必起到約束效果，只有結合信用規范的“硬約束”才能雙管齊下，真正起到規范公民行為的社會效應。

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基金項目：項目名稱：2017年度江蘇高校哲學社會科學基金項目;課題名稱：“網絡圍觀型政治參與下我國政府公共政策過程的邏輯考察”;課題編號：2017SJB0589。

作者簡介：王君君（1985-），女，漢族，江蘇啟東人，南京森林警察學院講師，管理學博士，研究方向：涉警輿情、公共政策。