權力清單、責任清單、負面清單研究

孫蘇琪

【摘要】“三張清單”制度（權力清單、負面清單、責任清單）是深化行政體制改革、轉變政府職能，落實簡政放權任務和推進國家治理現代化的制度性回應。清單制度具有深厚的學理基礎和理論邏輯，三者之間既相互聯系、相互促進，又因地位不同而相互區別。權力清單是核心，責任清單是關鍵，負面清單是目標。清單制度試行以來，面臨缺乏法律文件支撐、思想認識誤區、各地推行進度不同步、缺乏人大認可和民眾參與等現實困境。為使“三張清單”落到實處，應該從制定統一規范法律文件、發揮人大決定確認機制、鼓勵社會力量參與、注重事中事后監管、織密監督之網等方面尋求突破路徑，從而切實發揮清單制度的功效。

【關鍵詞】“三張清單” ?理論邏輯 ?現實困境 ?突破路徑

一、概述

（一）清單

“指詳細登記有關項目的單子”，作為一種政府管理手段， 其邏輯起點在于用清單方式明列政府的權力、責任等事項， 以明晰政府權責邊界， 規范公共行政權行使。肩負為公共行政權編籠定軌重任的清單管理制度目前主要包括權責清單和負面清單。

（二）權責清單

指對政府及其部門或其他主體所行使的公共行政權和承擔的責任進行全面梳理的基礎上， 按照職權法定、權責匹配等原則， 依法審核確認， 將權力事項、實施主體、實施依據、運行流程、責任事項、責任主體、追責情形等以清單形式列舉， 并公之于眾的制度安排。

（三）負面清單

是政府規定哪些經濟領域不開放，除了清單上的禁區，其他行業、領域和經濟活動都許可。凡是與外資的國民待遇、最惠國待遇不符的管理措施，或業績要求、高管要求等方面的管理措施均以清單方式列明。

二、“三張清單”制度運行的現實困境

（一）缺乏法律規范文件，“三張清單”制度劃分依據和標準界限不清晰

雖然國務院出臺了關于權力清單和負面清單的實施意見，但都僅限于通知要求，并沒有上升到法律法規層面的文件規定，權威性略顯不足，對清單的主體和權限規定不明確，劃分依據和標準界限不清晰。

在負面清單方面，各地也出現不同的劃分依據，公布了不同的清單事項。在“三張清單”之外，多地還公布了政府投資目錄、基金目錄、行政收費目錄等清單。

（二）地方領導干部思想認識存在誤區，熱情不高、動力不足

自國務院提出要公布“三張清單”后，地方一些中低層干部思想認識存在誤區，認為這是一次“自我設權”、增加自身權力的難得機會，一些原先不受法律支持的權力，在此次清單中得到體現和確認。沒有認清“三張清單”必須是在法律框架內推行，只能對已獲得的權力進行梳理和確認。中央和地方高級領導干部對“三張清單”熱情很高，思想認識到位。

（三）地方政府“三張清單”推行主次有別、時間進度不同步

按照李克強總理提出的在 2015 年底基本實現省級權力清單，并相應公布其他清單的要求，“三張清單”推行整體滯后，沒有完全達到預期目標。“三張清單”公布的時間進度不同、先后有別，相對而言，權力清單推行力度明顯要大一些，而負面清單和責任清單推行力度相對較小。“三張清單”中，權力清單是重點，截至目前，只有近一半的省市區公布了權力清單，而且主要集中在行政審批事項的清單。

三、“三張清單”制度推行的突破路徑

（一）發揮人大決定機制和鼓勵社會力量參與，提高“三張清單”制度的合法性和認同感

根據我國憲法規定，各級人民代表大會是權力機關，代表人民行使最高決定權、否定權，具有頒布法律法規和重大事項的最終決定權。政府出臺的任何文件、政策，只有在法律框架內才是有效的，只有得到各級人大的確認才具有合法性和最高權威。黨的十八屆四中全會也明確提出：“健全依法決策機制，把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序。”

（二）制定統一的法律法規條例，為“三張清單”提供根本保障

國家要設定統一的法律條例，建議國務院出臺《“三張清單”實施條例》，作為指導性的政策文件，統一規范“三張清單”的編制、公布和實施，把清單的內涵、外延、權力、責任等作出明確要求，對清單適應的范圍和責任主體等作出宏觀的規定，對于哪些方面需要統一、不容地方更改的內容作為強制性條款予以明確，增強合法性，樹立中央權威。國務院要給予地方一定程度的自由裁量空間，允許地方結合實際進行創造性的發揮。

（三）改進政府治理方式，注重事前審批轉向事中事后監管

為強化事中事后監管，地方政府還要改進治理方式和監管手段。一是要建立健全監管制度。制度具有長期性、根本性和全局性，地方政府努力完善制度建設，積極構建安全審查制度、反壟斷審查制度、企業年度報告和經營異常名錄制度、綜合執法制度等。二是搭建市場監管信息平臺。利用大數據技術，“建立質量誠信記錄、失信黑名單披露等信息平臺，編制資產負債表，建立全社會信用等基礎數據統一平臺”。

四、結語

制度具有長期性和穩定性，“三張清單”制度是轉變政府職能、落實簡政放權任務和推進國家治理現代化的制度性回應。清單制度雖具有深厚的學理基礎和理論邏輯，但在具體運行中也面臨不少問題和困境，清單制度運行的重點就是要尋求人大機構的確認和民眾參與，提高合法性和認同感，而關鍵是要發揮監督作用，尤其是要充分引入異體監督?！叭藗兺晳T了自上而下的行政責任，而對自下而上的‘民主問責缺乏經驗，‘同體問責比較普遍，但往往流于形式，‘異體問責日趨興起，但阻力重重。”如何發揮大眾媒體、網絡輿論等異體監督的作用，是有效監督政府行為，保證“三張清單”落到實處的關鍵性因素。作為深化行政體制改革的重要手段，“三張清單”制度目前還處于探索階段，不能因為試行階段遇到一些困難而求全責備，而是要以包容的心態，在實踐中不斷地調試和完善，切實發揮制度的功效。

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