元朗丁屋發展特征及其問題

顧濤濤 孟鑫鑫 顧曉艷

(1.香港城市大學建筑與土木學院，中國香港 999077;2.浙江農林大學風景園林與建筑、旅游與健康學院，浙江 杭州 311300)

0 引言

英國租借新界后，為了穩定香港新界的局面，決定繼續延續新界居民的傳統權益，從而頒布了“新界小型屋宇政策(New Territories Small House Policy)”,俗稱“丁屋政策”。我國香港目前的丁屋數量超過了43 000棟，其中過去五年(2014年—2018年)所批準建設的丁屋中，元朗區占比超過了45%。我國學者對丁屋的研究較少且只是對丁屋政策內容進行了剖析[1,2],對丁屋的發展特征和政策影響的研究還比較缺乏。本文選取了元朗的部分村莊進行研究，分析了丁屋在村莊中的發展規律以及研究了該政策所帶來的一系列問題，為進一步完善“丁屋政策”提供了研究方向。

1 “丁屋政策”背景及限制

1.1 政策背景

我國香港的“丁屋政策”有著悠久的歷史，可追溯到19世紀末期。1898年英國政府和中國政府簽訂條約，約定租用新界99年。當時為了防止村民反抗和暴動，港英政府作出承諾：新界的土地利益受到保護，并且可保持原有的傳統習俗。1967年香港暴亂(Hong Kong 1967 Leftist Riots)成為香港歷史的轉折點。在暴亂發生后，港英政府開始了新市鎮的發展計劃，即為了得到新界居民的支持，利用新界的土地用做新市鎮的發展用地，于1972年正式實施了“丁屋政策”。

1.2 政策限制

“丁屋政策”是新界原居民所獨享的“特權”。政策中規定：年滿十八周歲新界原居民(指1898年或以前已經在新界生活的居民)的男性后代，有權利向地政署申請在自己所屬認可的鄉村范圍內的土地上建造一棟不超過3層，每層面積不超過700平方尺(約65 m2)，總面積不超過2 100平方尺(約195 m2)，總高度不超過27尺高(約8.2 m)的房屋。如果申請人僅有農地，則可以向地政署申請在農地或將農地置后的土地上申請建屋許可證(Building License)。除了可能因為申請交換土地的差價過大，申請人需要補交部分差價外，所有手續皆為免費。但房屋建成五年內不可轉讓，如果轉讓則需要補交全部的土地差價。如果申請人沒有土地建造房屋，則可以向地政署申請土地用作建造房屋，但是建成后僅能在補足地價的情況下才可轉讓。

2 元朗丁屋發展特征

元朗(Yuen Long)位于香港西北部，具有廣闊的平原，是香港歷史最悠久的地區之一，同時也是香港丁屋最多的區。

2.1 研究方法

由于丁屋有嚴格的尺寸規定及政策頒布的年份，在對元朗村莊房屋類型進行統計時，采用了條件甄別和實地訪問的方式進行判斷。高于3層或每層面積明顯大于700平方尺的房屋皆排除為丁屋。同時，因“丁屋政策”出現在1972年，所以1972年之前出現的房屋皆可排除為丁屋。除此以外，根據斜角衛星圖和平面衛星圖進行對比判斷后進行實地考察和訪談來確定其房屋的具體類型。最終根據實際情況和查找的資料，對元朗的唐人新村、欖口村、山下村、田寮村和白沙村進行了詳細的研究。在研究中將住宅分為三種類型：丁屋、村屋、新屋苑。村屋是類似于丁屋的低密度形式，但其房屋申請條件和限制不同：村屋僅能在傳統鄉村范圍內，且地契上注明土地性質為“屋地”，并需要向政府申請“重建批準書”后建的房屋。新屋苑是指高密度成規模發展的屋苑，類似于內地的小區(在圖中未標出的其他房屋均為工廠和棕地)。

2.2 現狀統計分析

對村莊的住宅進行分析后發現，不同村莊之間的住宅是相對分離且距離較遠，不利于基礎服務設施的布置，這也是目前需要解決的問題之一。對住宅類型研判后發現，各個村莊內的丁屋皆以村屋為中心點進行擴散式發展。這是因為其政策規定所導致的：“丁屋政策”中有著明確的規定，申請的土地需要距離最后一棟房屋邊沿的300尺(100 m)范圍內。在這種情況下，最早建屋的村民以村屋的300尺范圍內為邊界，后續建屋的村民則能選擇的范圍不斷擴大，導致村莊的房屋用地范圍在快速的擴大。

將每個村莊的房屋類型進行詳細的計數后整理成表格(見表1)。顯而易見，除唐人新村外，其余村莊皆為低密度發展模式。其中，欖口村以村屋為主，其余三個村莊的丁屋數量遠遠超過村屋。這是因為唐人新村處于交通路口，有著較好的區位優勢，且環境要好于其他村莊，所以在此為高密度發展模式。欖口村內更多的為工業用地以及廢棄的棕地，生活環境較差，所以人們更愿意將申請丁屋的土地置換到別處。同時由于歷史原因，村內存有大量的“屋地”，所以欖口村有著更多的村屋。

表1 房屋類型數量統計 棟

2.3 發展變化

為了更加清晰的展現不同類型的住宅隨著時間的發展，根據現有的特定年份的航空斜角照片和衛星圖，確定了1989年，2001年以及2018年三個時間段內，唐人新村(見圖1)、欖口村(見圖2)、山下村(見圖3)、田寮村(見圖4)、白沙村(見圖5)的住宅增減情況。

除唐人新村外，其余村莊內的房屋大都出現于1989年之前，且多為村屋和丁屋。在2001年—2018年之間，部分的村屋已被拆除，取而代之的是新建的丁屋，這是因為其村莊內都有充足的私人“屋地”。其次，地價較低，人們在此有著充足的土地以及申請建設丁屋不需要補地價，這對經濟水平相對落后的村民來說是建造丁屋的最佳選擇。對比之下，唐人新村更多的是出現于2001年之后的更為高檔的新屋苑，且在1989年—2001年之間村屋已逐步消失且開發為新屋苑。一方面說明了唐人新村的“屋地”數量遠低于其他地方，另一方面也從側面反映了唐人新村的土地價值和經濟發展要高于其他村莊，以及居民在此有著高密度發展的需求。總的來說，村屋的數量處于下降的趨勢而丁屋的數量在不斷的增加，且以村屋為中心擴散式發展。

3 “丁屋政策”弊端

“丁屋政策”得到了新界居民的支持，同時也在一定程度上提高了新界居民的房屋自有率。但是，政策同時也有一些弊端。

3.1 公平性的質疑

政策中規定，僅有新界的原居民及男丁才有權利申請。在政策中主要的限制條件是新界原居民和男丁。其中新界的原居民這一條件將九龍和港島的居民排除在外，這就導致香港不同地區的居民享受的權利不一樣，存在“地區差異”，讓其他區的居民處于“被歧視”的政策地位。第二個限制是男丁，這就將所有的女性排除在外，不免讓“女權”組織經常發聲來表達抗議，同樣存在“性別歧視”的嫌疑。而目前香港的土地儲備量極其有限，已經不能夠滿足現有的“丁權”所需要的土地，同時也意味著將“丁權”范圍擴大的可能性極小，這也就進一步導致了不能享受此政策的人對此的極大的不滿和質疑。

3.2 浪費土地的質疑

丁屋的高度和面積的限制，致使其只能采用低密度的發展模式。眾所周知，香港人多地少，該政策中規定了房屋不能超過3層以及每層的面積不能超過65 m2，這與香港的高密度發展策略相悖，浪費了大量的土地。香港人均住宅面積不足15 m2，在不改變每層面積的情況下，將丁屋的高度增加到30層，則最低能多容納117人居住。如果將香港4萬棟丁屋都進行高密度發展至30層，在平均居住水平下可多容納超過500萬人，不僅能緩解目前的“地荒”還能提高居民的居住環境的質量。這對人多地少的香港來說是值得重視的發展方向。

3.3 “套丁”行為

“套丁”是指有“丁權”的男丁與開發商“合作”進行牟利。一般的操作流程是：開發商將購買的大片土地進行分割并“出售”給有“丁權”的男丁，男丁將在“購買”的土地上申請建屋許可，建屋后將房屋出售給開發商。在這個過程中，男丁不需要任何花費，反而可以盈利數十萬元。開發商將建成房屋轉手出售即可獲利上百萬乃至千萬元。“套丁”行為不僅觸犯了法律涉及詐騙，也與當初政策想要給原居民提供住所的初心相違背。據香港套丁研究團隊預測：目前香港有將近一萬棟“套丁”房屋，其中元朗區占比超過46%，凸顯其嚴重性，這也是目前“丁屋政策”所面臨的最大的問題。

4 結語

“丁屋政策”是在特定的歷史背景下提出的，目標是為了提高新界居民的居住水平和生活質量。經歷了近50年發展的“丁屋”不斷的引起人們的質疑以及淪為了地產商們“牟利”的工具，如何解決質疑及進一步阻止“套丁”行為，則需對該政策進行進一步的完善。