基于平衡計分卡的污水處理PPP項目績效考核體系構建研究

周藝璇

[摘 要]PPP項目指公共部門與私營部門為提供公共產品或服務建立的長期合作關系。自誕生之日發展至今，PPP項目績效考核已經建立了足夠成熟的體系。我國在2014年引進PPP項目模式。經過5年的發展，有許多項目進入了運營階段，但是PPP項目績效評價缺失、績效設計方案不完善，不合理問題日益凸顯，給PPP項目運營埋下了隱患。因此，本文針對我國PPP項目績效評價體系構建進行研究。以池州市某污水處理PPP項目為例，將平衡計分卡引入PPP項目績效評價中，構建基于平衡計分卡的PPP項目績效評價體系，以彌補現存項目績效評價體系的不足。

[關鍵詞]平衡計分卡;PPP項目;績效評價

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2020.06.045

[中圖分類號]F283[文獻標識碼]A[文章編號]1673-0194（2020）06-0-03

1? ? ?PPP模式相關概念

PPP（Public，Private，Partnership），即公共-私人合作關系模式。我國將其翻譯為政府和社會資本合作模式。PPP強調政府通過商業而非行政的方法，如對項目持有股份來控制該項目，與企業合作實現優勢互補，風險共擔和利益共享公共部門成為項目制定者、合作者、購買者和監管者。私營部門承擔項目融資、建設、運用、維護等工作。

2? ? ?PPP績效評價的必要性

PPP模式時間長，很多項目長達幾十年，資金投入大，風險高。因此，對其可能存在的問題很難預測，所以有必要根據項目的實際情況建立相關績效評價體系。對PPP項目進行績效評價，能夠客觀地判斷一些現實情況，為政府付費和價格調整提供依據，促進社會資本方承擔相關職責和義務，提高項目實施效率和效果，調動企業積極性，為民眾創造一個更加有質量的社會服務體系。相應的，政府方面也能有效地通過績效考核對項目進行有效監督，減少了監督成本，降低了政府風險，減少了后期可能存在的不必要糾紛。

3? ? ?平衡計分卡在PPP績效評價中的優勢

將平衡計分卡引入PPP項目的績效評價，是因為兩者有能夠契合的地方，并且能夠彌補傳統PPP績效考核的不足。平衡計分卡的優勢性體現在以下幾個方面。

3.1? ?強調公共物品理論的社會性

PPP項目最大的一個特點就是既要評估經濟效益，更要評估公共物品和政府的公平性等社會效益，理論基礎便是公共物品理論。平衡計分卡重視財務指標與非財務指標之間的平衡，這正好滿足了PPP項目中社會性和生態性的非財務績效考核。同時，平衡計分卡中的顧客維度也體現了項目的社會效益，能夠考核這個項目是否滿足了大眾需求。

3.2? ?考慮相關利益方的多元化

PPP項目涉及許多參與方，例如政府、社會資本方、項目實施方等，平衡計分卡關注組織內部和外部的平衡，體現了顧客、供應商、股東、員工等各方利益的需求，能夠將PPP項目設計內外部緊密結合，考慮不同的價值需求，從一個全面的視角做出績效評價。

3.3? ?解決了委托代理關系的復雜性

PPP項目存在許多復雜的委托代理關系，那么就必須解決信息不對稱問題，穩固多元化需求關系。平衡計分卡的戰略一致性解決了這個問題，在組織成立時就確定了這些關系的共同目標。

4? ? ? 案例分析

4.1? ?項目介紹

池州市主城區污水處理及市政排水購買服務項目主要是處理區的污水處理、排水管網建設和維護，全部交由國有獨資池州市水業投資公司與深圳市水務（集團）有限公司新成立的池州市排水有限公司運作。在此后26年中，市政府將委托第三方機構根據考核標準定期檢測，按照考核結果，按季度支付、結算購買服務費。期滿后，項目投資公司應將池州市污水處理及排水設施的所有權及使用權無償、完好、無債務地移交給市政府。同時，市政府每年以支付污水處理服務費和排水設施服務費的方式購買市政公用設施，以維護管理服務。

4.2? ?績效考核辦法制定

第一，水質考核標準。出水水質均應符合《城鎮污水處理廠排放標準》一級B標準。同時就污水廠出水水質超標、污水廠處理量不足、暫停服務等情況設計了違約金體系。第二，排水設施運營質量考核標準。池州市根據《特許經營協議》規定運營質量標準以及附件中的考核表對項目公司的運營情況進行考核，養護管理考核采取季度考核與日常考核相結合的方式，表1是季度考核相關內容。

日常考核，分為資料考核（20分）、現場考核（60分）、問題整改情況（20分）。每一季度結束后，將日常考核表進行匯總，計算平均得分。綜合得分為“季度考核得分×50%+日常考核平均分×50%”。若總分低于設置的及格分數，按每低于1分處以5 000元的罰款。總體來看，池州市污水處理的績效設計主要針對運營階段的績效考核，考核指標設計算比較完善，考核指標設置比較細致，各個指標的權重也具有可行性。內容上分為水質考核與設施運營質量考核。針對設施運營質量既有季度考核又有日常考核，并綜合了兩部分的結果，使考核評價更具綜合性、完整性。同時根據考核不達標的結果制定了相應懲罰機制，有效激勵了社會資本運營行為，發揮了社會資本方的能動性，讓項目實施既有效率又有效果。但該績效考核也存在一些缺陷，其中比較大的問題是，從績效考核的披露內容來看，該項目只對運營階段設計了績效考核，而像項目設立、建設、移交等階段都沒有相應的考核指標，沒有從項目總體來構建考核體系，其他階段的項目監管與控制無法保證，加大了整個項目的風險。另一個問題是，當總體績效考核分數低于合格分數，按每低于1分處以5 000元的罰款。社會資本方很有可能會調整項目分數，使其總是高于合格分，避免承擔相應的現金賠償，那相應的績效機制就失去了真實性和有效性。

4.3? ?基于平衡計分卡的污水處理PPP項目績效考核體系構建

針對污水處理項目的特征，以完成合同績效目標為導向，從項目環境、項目內部控制、財務能力、利益相關方滿意度、創新與可持續發展5個維度構建績效體系。比起傳統平衡計分卡的4個維度，針對PPP項目增加了項目環境維度，如此能夠更全面地評價整個項目情況。

從表2可以看出，針對污水處理的PPP項目做了一個全生命周期的績效考核構建，該考核體系指標比原有的考核體系更完整，貫穿了整個項目過程，并對財務與非財務、內部與外部、現在與未來綜合進行考量。根據該考核體系能夠對污水處理PPP項目進行更完善和科學的績效評價，提升項目控制、管理水平。

5? ? ?結 語

我國許多PPP項目都存在績效制定不完善的問題，相關法律法規要不斷完善。經過研究發現，平衡計分卡可以引入PPP項目績效評價。不僅僅是污水處理項目，還有交通設施、場館建設、生態建設等多類PPP項目也都同樣適用。當然，相關部門也可以借鑒更多的績效考核方法，促進PPP績效完善與發展。只有建立完善的績效考核指標，才能使我國的PPP項目質量水平得以提高，減少各種問題導致的項目暫停甚至撤銷帶來的糾紛和損失。

主要參考文獻

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