我國老年長期護理保險的發展現狀及改善措施

顧雨微 陳玥 侯小麗

摘要：基于我國嚴重老齡化現狀，結合黨的十八屆五中全會所提出的“探索建立長期護理保險制度”以及國內外長期護理保險發展的狀況，了解發達國家和我國在老齡化進程中所面臨問題的相似之處和區別，為進一步探索建立長期護理保險的完善體制提出具體的解決措施。

關鍵詞：長期護理保險? ?老年保險? ?醫養結合? 老年保險市場稀缺

據統計，預計到2020年，老年人口達到2.48億，老齡化水平達到17.17%，其中80歲以上老年人口將達到3067萬人;2025年，六十歲以上人口將達到3億，成為超老年型國家。為滿足不斷增長的老年長期護理需求，長期護理保險（以下簡稱“長護險”）應景而生。本研究將通過對國外和國內的長期護理保險不同形式進行討論和研究，針對目前國內老年長期護理發展所存在的問題，根據國內的發展情況，探求發展老年長期護理保險的道路。

一、國內外老年長護險發展現狀

（一）國內發展現狀

在我國，長護險還處于萌芽階段。雖然一些保險公司已經在我國的保險市場上推出長護險產品，但無論是條件還是保險的各個方面都不能滿足消費者的需求。2016 年人力資源和社會保障部頒布《關于開展長期護理保險制度試點的指導意見》明確指出，目前我國經濟發展進入體制轉換、社會改革和結構調整的時期，同時也是面對老齡化非常關鍵的時期，而長護險是適應老齡社會發展趨勢的保險產品，致力于解決我國老年人長期護理問題，緩解家庭個人經濟壓力和國家金融壓力，完善與產業發展高度相關的社會保障制度。在新修訂的《老年法》中，國家還明確提出要逐步為老年人提供完善的長期護理保障，同時也在很多城市進行試點。如江蘇省也在發展規劃中明確，探索建立個人、政府等多方分擔籌資的長護險制度。據了解，南通市作為江蘇省首個試點城市于2016年1月建立并實施基本長護險制度，2017年徐州、蘇州兩市也陸續出臺了具體的實施政策，現階段南通、徐州已經陸續組織實施。在覆蓋范圍方面，三個試點城市均將全體居民納入長護險輻射范圍。在保障對象方面，三個試點城市均將通過估測篩選后符合一定標準，將生活無法自理、需要專人長期照顧的參保人員納入保障范圍。在籌資機制方面，三個試點城市均建立了政府補助、醫療保險以及個人繳費相結合的多渠道籌資機制。在其他試點城市中，青島市的長護服務供給內容與形式較其他城市更豐富：除了為失能人員提供生活中的照顧和專業的醫療護理服務外，還為失智人員設立了失智專區，為其提供長期、日間和短期護理。然而，從試點城市頒布的政策內容來看，大多數試點城市的政策中缺少針對性，這容易導致護理人員不能根據不同需求提供具有針對性的服務。造成這個問題的原因在于服務方案評估工具的缺失，服務方案評估工具是被服務對象對服務者服務專業程度及對服務滿意度的評估工具，有助于尋找長護服務提供者和被服務者身體狀態及具體需求的最優供求匹配。

國內的長護險發展存在一定的缺陷，主要體現在以下兩個方面：首先，由于我國長護險制度建立并不完善，大多數研究集中在理論制度的初始階段，很少有研究集中在融資機制上;第二，嚴重缺乏基本的數據，現有數據也不準確。商業長護險不能在全國推廣的主要原因是缺乏實時數據。從產品設計的角度來看，由于缺乏風險評估、護理服務等方面具體的數據，使得保險公司難以為產品制定準確的價格。同時，政策和法規的不完善也不利于保險公司發展長護險，并且公民的總體保險意識仍然相對較低。在長護險領域，商業保險仍在不斷尋求改進。

（二）國外發展現狀

德國強制實施長護險，目的是為生活不能自理者和長護服務提供者提供經濟援助，減輕家庭財政負擔。德國的長護險是義務保險，有“跟隨醫療保險”的特點。戴衛東（2015）也表明在“十四五”初，在長護險成型的情況下，應繼續沿著“跟從醫療保險”的原則，推進大面積覆蓋，與我國社會保障制度“全覆蓋、保基本、多層次、可持續”的方針保持一致。日本的長護險于2000年開始實施，和德國一樣，日本的長護險屬于強制性社會保險，由政府主導并由法律加以規定。日本的社會養老保險較為全面，除了養老保險和醫療保險之外，還有專門的護理保險。日本不但設立了比較完整的公共養老保險制度，還加長了養老金交付的年限，以應對人口老齡化的現狀和養老金發放不匹配之間的矛盾。美國是補缺型社會福利的典型國家之一，長護險由商業護理保險和社會護理保險兩部分組成，其中社會護理保險包括醫療保險和醫療救助險。設立商業性長護險的主要目的是滿足中高收入者對長護險的需求，保險種類多、條款靈活。

二、我國老年長護險現存問題

（一）老年長護社會保險沒被納入社會保障法

我國要想解決老齡化問題，必須先從立法上解決。很多發達國家雖也面臨老齡化問題，但其已建立老齡長護保險制度，有法律支撐，能為老年長護保險制度提供強有力的保障。我國現有法律中并沒有對老年長護保險有明確的規定，所以無法為老人提供強力保障。其次，稅收政策可為長護保險起到促進作用，但目前并無相關稅收優惠。護理行業發展落后，護理機構的質量和護理人員的數量不能滿足如今強大的需求。護理行業發展落后影響了長護險的供給，造成供不應求的狀況。從護理機構方面而言，國內護理機構通常都是養老機構，這種機構普遍缺乏專業人員的管理和運作，社會化程度較低，且設施老化、服務不到位。從護理人員方面而言，護理人員需要持有相關證件才能上崗，而我國長護保險發展相對緩慢，目前的服務人員專業程度普遍偏低，而實際情況是護理人員需求不斷上升，具有專業技術的護理人員供不應求。因此，護理保險的供給與需求之間的平衡有待完善。

（二）我國社保經驗不足

社會保險涉及問題有：養老保險只提供基本社會保障，醫保也缺乏長護的內容，也沒有涉及長期康復護理與老年人的重疾險等商業險種。其次，商業保險已發展成形，長護保險雖然已推出，但是存在門檻高、保障低、保障人群有限、不能滿足多樣化的問題。由此可見，我國社會及商業保險有待進一步細化和全面化。

（三）居民投保意識不高

1.居民的收入水平不高。影響人們購買保險的最大因素便是收入水平，高額的保費使他們無法承擔。在我國，許多地區的居民衣食住行都無法滿足，保險更無從談起。

2.對保險公司缺乏信任，傳統觀念根深蒂固。人們身邊有許多保險公司拒賠的案例和新聞，使得人們對保險公司可以分散風險的能力信任程度降低，以至于減少了對保險的購買力。國人最不愿意提及的就是家破人亡，而保險公司承擔的風險恰恰是人們最不愿發生的事情。保險承保的大多是小概率事件，很多人會心存僥幸將其忽視，花大筆的保費而不一定得到回報，所以很多人不愿意購買保險。

3.對保險的認知度不高，缺乏理性思考。保險是一種長期性的投資，后期的收益是不可估量的。這對于熱衷于即使效應的中國人眼里，投資保險顯然不劃算。一旦風險發生，便有一木支危樓的效果。Rivlin和 Wiener（1998）發現老年人在年齡増加的同時身體機能也在下降，老年人需要同時承擔急性疾病的醫療費用和慢性疾病的長期護理費用的背景下，長期護理保險能夠減少老年人需要支付相關費用的負擔。由此看來購買長護險不僅能減少未來風險發生時要支付的費用，而且還能得到專業的護理保障。

三、關于我國老年長護保險發展的建議

（一）構建多層次的長護保險體系

財務模式決定了長護保險制度的規模和資金來源，是長護保險制度能否長期運營的重要因素。國際來看，實施長護保險制度的國家為了促進財務模式的長期運營，都加入了其他籌資方式作為補充。中國可借鑒西方發展經驗，構建多層次長護保險體系。盛和泰（2012）對常見的長護保險運營方式，政府主辦型、市場主導型以及由政府委托商業機構運作型進行比較，由政府主導交付專業機構運作的方式，可以最大程度的顯現出各自的優勢，降低規劃成本，減輕公共財政負擔，提高制度效率，滿足居民長護保障需求。蔣虹（2007）表明，隨著國力增強，我國應建立全民的長護保險，但從國情看，應設計以商業性為主，社會性為輔的發展模式。同時，社會強制養老保險虧損情況日益突出，商業保險作為社會保障保險體系的補充要抓住這個商機，研究開發更多新興的老年護理保險。傳統形式上的養老保險僅支付金錢，并不能滿足老年人需要陪伴以及專業照顧的需求。因而，保險公司可以把傳統形式的養老保險與社區養老服務或家政公司相結合，研發出以具體的照顧護理為給付形式的互利性養老保險。除此之外，保險公司也可以開發出“以房養老”的保險產品，老年人不僅能得到專業的照護，也可以解決護理型保險保費較高的問題。

（二）構建正式護理與非正式護理相結合的長期照護服務體系

構建正式護理與非正式護理結合的長護服務體系，是實現多元主體共同承擔長護服務供給責任的有效方式。Lakdawalla（2002）將長護險分為專業護理和非專業護理兩種，專業護理由專業護理服務提供者或養老機構提供，非專業護理由子女或親屬提供，非專業護理一定程度上可以減少對專業護理的需求，但不能完全取代專業護理。因此應當建立正式護理與非正式護理相結合的長期照護服務體系，老年人不僅能得到專業的照護，也能得到家人的陪伴。

1.建立非正式護理支持政策使其成為長護服務福利供給的職能主體。一向非正式家庭護理人提供不限制用途、不需要納稅的現金支持; 二為滿足條件的家庭護理人繳納養老保險金; 三頒布多項彈性工作的請假制度，方便服務。

2.支持市場與社會力量參與正式護理服務并同時發展居家護理。政府對正式服務者的資質、數量、服務價格、服務質量等方面實施規制，加強培養專業護理服務人員，健全相關保障制度，鼓勵年輕人加入護理行業。老年人可以為護理人員提供住所，這樣不僅能降低所需護理費，也能使老年人得到全天候的專業護理。

3.政府與商業保險公司合作降低保費成本。政府可以委托商業保險公司開發長護險，由于長護險的特殊性，需要政府資金和相關政策上的扶持。因而政府可以和商業保險公司構成合作關系，這樣不僅能為國家解決老齡化嚴重問題，也能為商業保險公司帶來不可小覷的利益。Sheila Rafferty Zedlewski和Timothy D.Mcbride（1992）發現老年人口遞增會使人們對長護險的需求成倍的增加，但老年人對長護險支付能力有限，因而降低長護險保單成本是擴大長護險購買量最有效的措施。

4.加大對長期護理保險的宣傳力度。加強對長期護理保險的宣傳，使人們改變對傳統保險概念的偏見。保險公司可以添加真實的案例，提高民眾對長護險的認可度。使他們認識到長期護理保險不僅能使失能老人得到更專業的護理，也能減輕子女養老的負擔，為老年人提供更好、更專業的機構安享晚年。

四、展望

我國正在老齡化快速發展過程中，養老服務的根基還不穩定，不論是家庭還是社會都要面臨老年護理需求涌現的發展現狀，開展長期護理保險在我國具有重要的社會和經濟意義。隨著老齡化趨勢的發展，潛在的巨大的老年市場給長期護理保險提供了良機。我們要積極參考國內外各種養老模式優秀案例，發展多元化多層次的養老服務模式，為不同需求的老年人提供更適合他們的多種選擇，構建既有養老供養，又有養老支撐的和諧社會。

參考文獻：

[1]人力資源和社會保障部辦公廳.人力資源社會保障部辦公廳關于開展長期護理保險制度試點的指導意見.2016（6）.

[2]《關于開展長期護理保險制度試點的指導意見》（人社廳發【2016】80號）中公布的試點城市有：承德市、長春市、齊齊哈爾市、上海市、南通市、蘇州市、寧波市、安慶市、上饒市、青島市、荊門市、廣州市、重慶市、成都市、石河子市.

[3]戴衛東.長期護理保險的基本屬性[J].社會保障研究（北京），2015，21（01）：180-189.

[4]Rivlin Alice M，Joshua M Winener.（1998）Who Should Pay for Long-Term Care for the Elderly.The BrookingsReview，Summer，1998，p.1.

[5]盛和泰（2012）.我國長期護理保險體系建設的運營模式選擇[J]保險研究，2012（9）46-47.

[6]蔣虹.我國長期護理保險的發展模式選擇[J]保險天地，2007（1）：61-62.

[7]Darius Lakdawalla and Tomas Philipson .The Rise in Old-Age Longevity and the Market for Long-TermCare[J].American Economic Review，2002，Vol.92，No.1，Mar.pp.605-618.

[8]Sheila Rafferty Zedlewski and Timothy D.Mcbride（1992）.The Changing Profile of the Elderly：Effects on Future Long -Term Care Needs and Financing[J].The Milbank Quarterly Vol.70，pp.247-275.

基金項目：本論文得到2019年大學生創新訓練計劃項目《我國老年保險的稀缺及對策的研究》的支持，項目編號：19CXY044。

顧雨微系三江學院法商院學生;陳玥系三江學院法商學院學生;侯小麗系三江學院法商學院講師