城市改革背景下街道辦事處職能重構研究

李瑞良 李燕

[摘 要]作為區（不設區的市）政府的派出機關，街道辦事處在城市建設、管理、運行中發揮著重要作用。然而，當前城市街道辦事處存在法律依據不足、職能超載、職能定位不明確等問題。如何厘清街道辦事處職責、提升管理效能、推動城市基層治理體系和治理能力現代化是當前急需解決的重要問題。本文在梳理街道辦事處歷史沿革和時代要求的基礎上，分析其存在的問題，重點探討街道辦事處職能重構與改革。

[關鍵詞]街道辦事處;職能改革;基層治理

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2020.06.086

[中圖分類號]D669.3[文獻標識碼]A[文章編號]1673-0194（2020）06-0-03

0? ? ?引 言

黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“推進國家治理體系和治理能力現代化”奮斗目標;2019年10月，十九屆四中全會專題研究“堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化”問題并做出決定。目前，我國推進國家治理體系和治理能力現代化，深化城市基層改革，街道辦事處理應大膽創新，堅決破除一切不合時宜的思想觀念和體制機制弊端，構建“系統完備、科學規范、職責對稱、運行有效”的體制機制。如何將城市管理的權限下放到基層，重新配置街道辦事處的職能，發揮其“神經末梢”作用，已然成為研究的重點。

1? ? ?城市街道辦事處的歷史沿革與時代要求

1.1? ?街道辦事處的演變歷程

1.1.1? ?初創與法定化階段（1949-1958年）

新中國成立之初，為了維護新生政權、打破舊的國家體制機制，逐漸在基層社會建立了“以單位制為主、街居制為輔”的管理體制。單位制和街居體系的結合使單位職工和社會閑散人員等城市全體成員均得到有效管理，達到了社會穩定和鞏固政權的目的。1954年，第一屆全國人大常委會第四次會議通過了《城市街道辦事處組織條例》，對街道辦事處的組織性質、機構設置、人員配置、職責任務等做出具體規定，自此我國街道辦事處走向了法制化發展軌道。街道辦事處的創立與法定化標志著我國以市、市轄區、街道辦事處、居民委員會為主體的、國家行政力量與居民自治力量相結合的城市管理體制架構初步形成。

1.1.2? ?曲折發展階段（1958-1976年）

1958年，城市街道辦事處的正常運行遭到強烈沖擊，城市人民公社也逐漸取代了街道辦事處。直到1962年，陸續恢復街道辦事處。1966年，各地街道辦事處被更名為“街道革命委員會”，其職能權限、機構設置等再次遭受沖擊。“街道革命委員會”以階級斗爭為綱，完全背離了《城市街道辦事處組織條例》的規定。

1.1.3? ?恢復與正常發展階段（1976-2009年）

1978年，我國通過新《憲法》，撤銷“街道革命委員會”，恢復街道辦事處。1979年頒布的《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》，重新確立了街道辦事處的派出機構性質。1980年，全國人大常委會重新公布《城市街道辦事處組織條例》和《城市居民委員會組織法》，再次明確街道辦事處作為市（區）政府的派出機構，并確立街道辦事處的工作由民政部管理。改革開放以來，隨著“單位制”的終結和企業社會職能的剝離，城市街道辦事處在推動經濟發展、城市管理、公共服務等方面發揮了重要作用。

1.1.4? ?改革常態化發展階段（2009年以來）

伴隨著城市進程的加快，街道辦事處承擔職能遠遠超出1954年頒布的《城市街道辦事處組織條例》所規定的“三項職能”，職能超載加之配套不足，導致街道辦事處在基層治理中出現“失靈”現象。因此，2009年，十一屆全國人大常委會九次會議廢止《城市街道辦事處組織條例》。此后，全國各地出現撤銷街道辦事處和將街道辦設置為一級政府的改革實踐與理論探討，但是全國層面并未出臺相關規定，沒有清晰的回應與決策。

1.2? ?城市街道辦事處的時代要求

1.2.1? ?國家對現代化的追尋

20世紀五六十年代，黨和國家提出了建設“四個現代化”的戰略目標。現階段，黨的十八屆三中全會提出了“推進國家治理體系和治理能力現代化”的奮斗目標。而國家治理現代化是國家治理制度現代化和各類主體運用制度管理社會事務的能力現代化的總和，更重視制度體系和國家能力建設，貫穿于建設“四個現代化”的全領域和全過程，是“四個現代化”的魂魄和保障。正是國家對現代化的追尋，促進了我國政治、經濟、社會、文化、生態全方位的發展與進步。

1.2.2? ?城市基層治理現代化能力提升的必然要求

城市基層治理是國家治理的重要方面。而街道辦事處又是城市基層治理體制的核心，職能的健全、合理與否關系著城市基層治理的水平。在城市變遷與改革背景下，作為城市基層行政組織的街道辦事處也需深化體制改革和職能體系變革，以適應現代化發展的需要。

1.2.3? ?社區居民自治的現實需求

隨著城市居民文化水平的提升和公民社會的建立，城市社區居民自治意識不斷增強，對居民自治的現實需求也漸趨強烈。而城市街道辦事處改革就是理順其職責體系與職能范圍，在優化體制、機制的同時厘清與派出政府、職能部門、社區居民委員會等關系，“歸位”原本屬于居委會的自治職能，從而實現“簡政放權、放管結合、優化服務”的行政體制改革目標。

2? ? ?城市街道辦事處存在的問題

2.1? ?法律依據不足

1954年，我國通過的《城市街道辦事處組織條例》，對街道辦事處的組織性質、機構設置、人員配置、職責任務等做出具體規定。然而，該《條例》在2009年被全國人大廢止后再也沒有出臺相關法律。目前，對街道辦事處設立的法律依據僅有《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》規定：“市轄區、不設區的市的人民政府，經上一級人民政府批準，可以設立若干街道辦事處，作為其派出機關。”但本規定過于簡略、缺乏實施細則。因此，街道辦事處處于缺乏法律依據的狀態，這也是部分學者主張撤銷街道辦事處的原因所在。

2.2? ?街道辦事處職能超載，出現職能越位、錯位

隨著“單位制”的終結、市場經濟的發展和城市社會流動的加劇，街道辦事處的職能大大拓展，導致其承擔了眾多職能。從實際運作來看，街道辦事處的職能已涵蓋了一個區域性政府的全部職能，除了沒有人大機關外，在職能方面儼然成為一級“準政府”。有人形象地說：“街道辦事處是個筐，什么工作都能裝”。街道辦事處日常管理與服務中，也出現職能越位、錯位等現象。

2.3? ?社區與街道辦事處職能定位不明確

指導與被指導、協調的關系是街道辦事處與居民委員會的合理關系回歸。但在實際工作中，隨著街道辦事處職能的拓展，將一部分工作交給社區居民委員會落實，居民委員會也因此變為街道辦事處的“腿”。原本的指導與被指導關系異化為實際的領導與被領導關系，束縛街道辦事處的自治功能，最終導致居委會行政化程度加深，出現二者之間職能定位不明確等問題。

3? ? ?城市街道辦事處職能重構要點

城市街道辦事處職能重構就是街道辦事處行為方向和基本任務的重新設置，是一個綜合性、連續性、動態性的過程，旨在理順職責關系的基礎上化解“條塊”矛盾，推進基層管理體制的精簡高效化與基層治理體系和治理能力的現代化。

3.1? ?以需求為導向

城市街道辦事處職能改革必須堅持“實事求是、因地制宜”總原則。在城市化進程中，部分“鎮改街道”尚且承擔著經濟建設職能;而區域經濟發展程度較高的部分街道辦事處則取消招商引資職能、聚焦社會管理與公共服務，為市民和企業提供良好的公共環境。作為基層行政組織，各地街道辦事處轄區范圍內的社會經濟發展水平、居民文化素質、社區自治能力等差異性較強。因此，新一輪街道辦事處職能改革理應以城市居民需求、街道實情為導向，推動城市街道辦事處職能改革，重新塑造滿足基層治理要求、符合街道改革需求、回應居民訴求的職能體系，構建簡約高效的基層管理體制和健全完備的基層治理體系。

3.2? ?以“漸進主義”為方式

“漸進主義”強調改革的持續性與步驟性，遵循漸進調適與穩步推進理念。城市街道辦事處職能重構是一個系統工程，涉及“上下左右”多重關系，即街道辦事處不僅要處理好與派出政府的關系，也要理清與政府職能部門的關系，同時需要協調與居民委員會的協調、指導關系，在城市街道辦事處職能重構中必須“有計劃、分步驟、重原則”持續推進，切忌操之過急、破壞改革的穩定性與持續性。

3.3? ?以“職權責對等”為原則

長期以來，街道辦事處肩負眾多職能，忙于政府分派的各項具體任務，所謂“上面千條線、下面一根針”。然而，城市街道辦事處存在“職大權小”“職權不對稱”等問題。在新一輪行政機構改革和城市變革的背景下，街道辦事處職能重構必須堅持“職、權、責對等”原則，即街道辦事處職能配置需以權力下放為前提，賦予職責必須有相應的與實施該項職能任務相匹配的人、財、物的調動權力，從而確保職責任務落實。

3.4? ?以“智慧化、便利化、精簡化”為目標

城市街道辦事處職能重構需要結合智慧城市、智慧社區建設，在職能配置中將部分簡單重復性工作交予智能設備去完成，比如設置智能化便民服務設備，方便群眾的同時也節省行政成本。同時，在智慧化街道塑造下，實現街道辦事處服務市民便利化，切實提高為市民提供便利化服務的能力與水平。此外，城市街道辦事處職能重構需以職能精簡化為原則，剔除不必要的職能，并優化服務、協調職能，全面推進街道辦事處“只跑一次”改革實施。

4? ? ?城市街道辦事處職能重構路徑選擇

從某種程度來講，城市街道辦事處的職能直接影響著社會的發展。因此，街道辦事處職能改革需以強化公共服務與管理職能、協調職能、弱化經濟職能為導向，推動職能重構與優化。

4.1? ?強化公共服務與管理職能

在塑造服務型政府的背景下，街道辦事處也需強化服務職能，包括宣傳黨和國家政策、路線，區（市）級政府安排部署和為市民提供咨詢、指導社區自治、困難群眾的民政救濟等方面的服務職能，切實提升為市民服務的能力與水平。同時，街道辦事處也要加強轄區范圍內企業、單位、居民的日常管理工作，營造良好的街道環境與風貌。

4.2? ?強化協調職能

作為最基層的行政機構，街道辦事處一方面需要接受區（市）政府的領導，同時也需要聯系群眾、反映群眾意見，發揮“上傳下達”的重要作用。因此，城市街道辦事處必須強化協調能力，不僅包括協調與區政府、各職能部門派駐機構之間的關系，也包括協調街道企業與市民之間的關系。

4.3? ?弱化經濟職能

改革開放以來，在以“經濟建設為中心”這一方針政策的指導下，街道辦事處承擔了大量經濟建設職能，為區域經濟發展做出重要貢獻。然而，其經濟職能也是學者們討論最多的，對于是否承擔招商引資等經濟職能，學者們也未達成共識。在我國經濟發展從追求速度轉向質量提升階段轉變之際，作為派出機構的街道辦事處理應強化公共管理與服務、協調職能，逐漸弱化經濟職能，塑造服務型街道辦事處。

5? ? ?結 語

隨著城鎮化進程的加速和現代化水平的提升，作為基層政府派出機構的城市街道辦事處，其職能重構是歷史必然、大勢所趨。只有以市民需求為導向、以職權責對等為原則、以漸進主義為方式，以實現精簡化、智慧化為目標，不斷強化街道辦事處綜合管理、公共服務、協調職能，不斷深化改革與發展，才能發揮其在新時代的應有作用，促進我國基層治理水平的提升，實現社會的長治久安。

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