場地污染修復任重道遠

鄭秀亮

由于缺乏必要的城市規劃，國內早期的很多工業企業建于城市中心區內。20世紀90年代以來，中國社會經濟發展迅速，城市化進程加快，產業結構調整深化，導致土地資源緊缺，許多城市開始將主城區的工業企業遷移出城，產生大量存在環境風險的場地（國外又稱為“棕地”）。這些污染場地的存在，不僅帶來了環境和健康風險，而且也阻礙了城市建設和經濟發展。

然而由于起步較晚、經驗不足，同時還受到各方面的制約與影響，我國污染場地修復工作開展難度大、修復效果欠佳。因此，全面了解污染場地修復面臨的問題及相應的科學管理措施和方法，對于我國開展污染場地的修復與管理工作具有重要意義。

污染地塊修復問題多

在國內，曾經從事過有色金屬冶煉、石油加工、化工、焦化、電鍍、制革等行業生產經營活動，以及從事過危險廢物貯存、利用、處置活動的用地，都為疑似污染地塊。其中，超過國家土壤環境標準的，為污染地塊。

上世紀90年代以來，中國進入經濟結構戰略性調整時期，國家鼓勵中心城市“退二進三”，即為調整城市市區用地結構，逐步遷出或關閉市區污染大、占地多的工業企業，為服務業等行業的發展騰出空間。據原環境保護部發布的《污染場地修復技術應用指南》編制說明介紹，城市中心區污染企業搬遷在2014年左右達到高峰，數萬家企業甚至更多將在幾年內陸續搬遷，涉及的污染土地面積十分龐大。

2019年，南京大學與環保組織聯合發布的《中國城市污染地塊開發利用中的問題與對策》報告稱，截至2018年10月，中國31個省會城市中有27個城市公布了本區域的污染地塊風險管控名錄，共174個地塊。其中，化工行業是潛在土壤污染最大的風險源，約41%的污染地塊原址為廢棄化工廠;其次為鋼鐵（12.1%）和機械制造（9.5%）、制藥行業（7%）。而從污染物的構成來看，重金屬在所有污染物中出現頻率最高，約為54%;其次為揮發性有機物（23%）和半揮發性有機物（17%）。

在公布的污染地塊中，已明確地塊規劃用途的有109塊，其中，47%的污染地塊將用于商住用地的開發，上海、廣州、天津和重慶將污染地塊開發為商住用地的數量最多，上海有12塊污染地塊被規劃用于商住用地開發。已公布地塊中，僅1%的污染地塊將再次用作工業用地。

報告分析顯示，這些污染地塊在開發利用過程中，存在諸多問題。例如，這些地塊的出讓金額達1049.6億元，而投入到污染場地修復的金額約77.5億元，約占污染地塊土地轉讓金額的7%。而且很多污染地塊出讓時，尚沒有完成修復，一般是地方政府先出讓污染地塊，再修復該地塊。這種“先出讓，后修復”的方式，土地使用權人出于盡快回收資金的考慮或地塊開發工期的壓力，可能壓縮污染地塊必要的修復時間。

土壤修復具有一定的難度和復雜性，同時需要相對長的時間做修復效果的反饋和追蹤，保障土壤修復的效果。2018年生態環境部出臺的《污染地塊風險管控與修復效果評估技術導則》要求，實施風險管控的地塊應進行修復后的長期環境監測，保障土壤修復的效果和管控潛在的風險。

在趕工的壓力下，很多城市不得不選擇了異位修復。異位修復就地移動現有的土壤，在原場址范圍內或經過運輸后再進行治理。這種方式最大的缺陷在于二次污染，無論是翻動土壤還是遷移有毒土壤都有可能對污染場地的周圍、或者污染土壤的接收地造成污染。加上監管部門人手不足等客觀因素，對修復工作缺乏強有力的監督，導致二次污染事件時有發生。

當然，報告中的數據采集于2018年10月之前。2019年1月1日《土壤污染防治法》開始實行，該法明確規定，在未達到土壤風險控制目標之前，相關地塊不能開工建設任何項目。尤其是用于住宅、公共管理與公共服務用地用途的地塊，需要按規定進行污染情況調查。隨著法律的逐步推行，上述部分問題將有望得到解決。

修復市場有待規范

“污染場地修復本身是一個高端的行業，對技術跟施工等都有較高的要求，修復過程也必須做好各種防治措施。”廣東省環境科學研究院生態環境與土壤修復研究所所長鄧一榮表示。

記者了解到，污染場地修復的重要基礎是場地調查，核心內容是各種修復技術的篩選，場地調查質量的好壞以及修復技術選擇正確與否直接決定了修復實施過程的成與敗。場地修復技術的篩選，首先要組織場地污染情況調查，進行場地的取樣探測，并對測量結果進行分析。根據場地污染狀況的調查結果，結合各種技術本身的技術可行性、經濟可行性等進行分析，在技術可行的情況下，選擇最合適的修復技術。

在污染場地調查和技術篩選基礎上，通過分析污染場地內物質對未來受體等的潛在風險，針對具體的情況制定相應的場地修復方案，然后再根據既定的修復方案進行針對性的工程實施。在制定具體的污染場地修復方案之前，都必須進行污染場地的調查評估，包括污染識別、現場采樣和風險評估等。

總而言之，污染場地修復是一個嚴謹、科學的過程。但是實際操作中，很多修復單位并沒有嚴格按照要求執行。“由于沒有資質要求，相當于沒有市場準入門檻，導致從業單位水平參差不齊。”鄧一榮提到，由于政府對場地修復工作的重視，修復市場出現水漲船高的現象，很多環保企業紛紛進入市場，但是很多企業缺乏治理修復建設所需的專業工程管理、技術人員，也不具備與項目管理相關的專業技術、經驗和水平，技術標準、市場機制、治理費用標準都待完善。

另一方面，場地修復的探測、檢測，修復工程的實施等，都需要大量的成本投入。但是從業單位為了順利拿到項目，有時會盲目壓低競標價格。“不排除一些缺乏經驗與責任感的從業單位出現工程層層轉包，惡意壓價、低價中標等現象。”鄧一榮擔憂的是，一些項目的競標價格，甚至連修復成本都達不到，“為了達到盈利目標，往往就會出現數據造假問題。”

的確，監管也是一個關鍵問題。據業內人士介紹，目前對污染場地修復采取的是事后監管方式，由于監管部門人手不足，加上專業水平限制等原因，很多監管沒有及時到位，往往都是出了問題監管部門才介入。而且很多工程出現問題時，修復公司都已經不存在了，污染損失往往很難挽回。

場地修復過程中，基本都伴隨著二次污染，這主要來源于土壤挖掘、運輸及處置過程導致的二次污染或污染擴散，還有降雨、設備清洗及灑水過程中的廢水等，這些都是需要有效的監督管理。目前國內發生的部分土壤污染事件，其實都是土壤修復過程產生的二次污染。這也說明，對工程施工的監管還有待提升。

政府主導規范市場

“讓人民群眾住得安心、吃得放心。”這可以說是《土壤污染防治法》的最終目的，也是生態文明建設的題中應有之義。

面對污染場地修復存在的各種問題，我們又該如何破題？“政府在監管方面應該有更加積極的作為。”業內人士強調，政府相關監管部門，對于管理范圍內的污染企業，應要求其定期上報相關信息，包括自身的污染種類、污染的覆蓋范圍等，并且要做好治理污染的措施，要有詳細的報告書來闡述。生態環境監管部門要根據企業上報的污染類型以及場地做好相關的污染基礎性評估，還要加強在日常中對于企業生產的監管力度，從源頭上遏制住污染場地的產生。

“誰污染誰治理”是治理土壤污染的重要原則。政府應該建立起科學合理的績效考核標準，針對污染場地較為嚴重的地區，對地區的負責人實行一定的懲罰措施，促使其落實相應的修復措施。對于修復較好的地區，應該對地區責任人給予相應的獎勵。

另一方面，場地污染還牽扯到企業的歷史性責任，也有可能污染是由多家企業所造成。因此，我國應該加快建立土地使用檔案資料，對于污染場地的檔案要尤為重視。在檔案中，規定污染場地的責任主體，按照“誰污染誰治理”的原則明確治理經濟責任。對土壤環境污染責任進行認定，對土壤造成負面影響的任何單位和個人都要承擔費用，以便后期的土壤修復工作能夠得到正常的開展。

若引起污染的單位和個人由于合并或改制而產生了變更，那么污染場地土壤的責任應該由變更后的個人或單位進行承擔。若出現了責任主體不明確的現象，則應該由當地政府進行污染場地土壤修復工作。國家有關部門應該加大對污染場地資金投入，明確治理基金，合理應用治理基金，促進土壤修復工作的不斷開展。

“針對修復市場的亂象，政府也應該進行有效規范。”鄧一榮建議，政府可以以“黑名單、白名單”的形式，約束從業單位的行為。對于修復工作做得好，污染場地修復效果明顯的，列入“白名單”予以相應的表彰，在政策上予以傾斜。對于弄虛作假、擾亂市場的，即列入“黑名單”，禁止從事相關的場地修復工作。“通過獎優罰劣的措施，營造良好的市場秩序，從而推動場地修復工作的健康發展。”