WTO背景下改革補貼政策研究

韓永文　梁云鳳　郭迎鋒　崔璨

摘要：近年來，國際社會對我國政府補貼的質疑甚囂塵上，政府補貼特別是對國有企業的補貼，在世界貿易組織（WTO）規則下面臨變革。黨的十九大明確提出，要清理廢除妨礙統一市場和公平競爭的各種規定及做法。推進經濟高質量發展對政府補貼提出了進一步規范的要求。本文通過梳理分析世界主要經濟體的補貼情況，從理論和實踐角度討論補貼在國際范圍內所具有的客觀性和普遍性，得出補貼是政府支持產業發展，激發市場活力的重要政策工具。對我國政府補貼和對國有企業補貼的情況進行梳理研究，結合國際實踐經驗，探索符合WTO規則的，促進我國市場經濟健康快速發展的補貼政策體系，并針對補貼中存在的問題提出深化改革的對策建議。

關鍵詞：WTO改革 政府補貼 補貼政策體系

作者簡介：

韓永文，中國國際經濟交流中心副理事長;

梁云鳳，中國國際經濟交流中心經濟研究部研究員;

郭迎鋒，中國國際經濟交流中心經濟研究部副研究員;

崔 璨，中國國際經濟交流中心經濟研究部助理研究員。

當今世界正處于百年未有之大變局，經濟全球化、世界多極化加速推進，世界經濟格局正發生深刻變化，國際秩序正處于轉型期，國際規則面臨一系列重大挑戰和不確定性。在這些變化中，最突出的是美國的單邊主義，以及其逐步加強的對中國的遏制和打壓行為。特朗普政府上臺以來美國經濟政策發生重大變化，執行“美國優先”的單邊主義政策，與世界主要國家摩擦不斷，一系列“退群”行動對多邊主義造成嚴重損害。特別是其引導的對中國發展的“質疑”和補貼政策的“詬病”，將世界主要經濟體和國際組織的目光聚集到我國補貼政策及對國有企業的補貼問題上，引發發達國家和發展中國家貿易公平問題爭端。從國內看，我國正處于實現中華民族偉大復興的關鍵時期。經濟發展開始從高速增長階段向高質量發展階段邁進，經濟社會結構正在經歷劇烈而深刻的變革。黨的十九大明確提出，要清理廢除妨礙統一市場和公平競爭的各種規定和做法。因此，對我國補貼情況進行梳理研究，對國有企業補貼問題進行深入分析，改革現有補貼政策，探索符合國際規則的促進我國市場經濟健康快速發展的補貼政策體系，既是有效應對國際貿易爭端和積極參與經濟全球化的外部需求，更是新時代中國特色社會主義市場經濟體制和實現經濟高質量發展的內在要求。

一、WTO背景下補貼問題成為焦點

近年來，國際社會對我國政府補貼的質疑甚囂塵上。政府補貼，特別是對國有企業的補貼，在國際經貿規則下面臨變革。另一方面，推進經濟高質量發展對政府補貼提出了進一步規范的要求。對改革補貼政策的研究，正是基于這一背景展開的。

（一）從國際上來看，補貼日益成為國際經貿規則爭論焦點

2001年12月11日中國正式加入WTO，成為該組織第143個成員，《中國加入世貿組織議定書》正式生效。入世18年來，中國為世界經濟發展和經濟全球化起到了顯著的推動作用。但是，一些發達經濟體在獲得我國入世給世界經濟發展帶來的經濟正效益的同時，對我國產業補貼政策和國有企業補貼橫加指責，認為補貼扭曲了市場，造成不公平競爭。美國自20世紀90年代起，就啟動了對進口我國產品進行反補貼調查。在2007年3月，宣布對我國公司應用反補貼法;2018年5月，美歐日貿易部長發布聯合聲明，提出針對第三國的國有企業補貼所造成的市場扭曲要制定新的貿易規則;2019年7月，美國再次就發展中國家在WTO享受更優惠差別待遇發難，引發新一輪WTO改革辯論高潮。我國的政府補貼，特別是對國有企業的補貼，日益成為國際貿易和國際投資往來中的爭論焦點。

1.WTO《補貼與反補貼措施協議》

《補貼與反補貼措施協議》（Agreement on Subsidies and Countervailing Measures，以下簡稱《反補貼協議》）是WTO管轄下的一項多邊貿易協議，是對關貿總協定第6條“反補貼稅和反傾銷稅條款”、第16條“一般補貼條款”內容的具體化。按照WTO《反補貼協議》第2.1條的規定，凡屬對授予機關管轄范圍內的某一企業或某一產業、一組企業或產業的補貼即屬專向性補貼。具體包括法律上的專向性、事實上的專向性、地區專向性和推定專向性（禁止性補貼被視為具有專向性）。專向性補貼實質上是指那些僅提供給“有限范圍的企業和/或產業”的補貼。專向性標準的目的在于區分政府的正當功能與那些不公平的或有貿易扭曲效果的功能。WTO認為，普遍適用的補貼政策對正常經濟秩序和國際貿易的扭曲作用較小，而針對特定企業、部門或行業的補貼則會干擾資源配置的合理分配，嚴重扭曲競爭和市場導向以及正常的經濟秩序，造成國際貿易中的不公平。存在專向性補貼并不意味著違反WTO規則，只有在專向性補貼對其他成員造成不利影響時才被認為是違反WTO規則。但是，由于對是否造成不利影響的判斷往往是在其他成員采取反補貼措施或在WTO爭端解決程序中才會做出，補貼是否具有專向性，成為是否符合《反補貼協議》的首要關注點。就我國國有企業補貼政策來說，專向性補貼廣泛存在，有違反WTO規則的潛在風險。

2.美歐日《關于工業補貼、市場導向（市場扭曲）、技術轉讓的三方聯合聲明》

2018年，美國、歐盟和日本聯合簽署了《關于工業補貼、市場導向（市場扭曲）、技術轉讓的三方聯合聲明》（以下簡稱《三方聯合聲明》）。《三方聯合聲明》旨在建立以美歐日三方為核心的國際貿易新秩序、新體系，包括第三國非市場化政策、第三國對國有企業進行補貼、第三國強制轉讓技術和改革WTO等內容。《三方聯合聲明》強調，以市場為導向是建立一個公平、互利的全球貿易體系的關鍵。“公平”是該聲明一再強調的全球貿易的原則。其認為，國有企業獲取大量的補貼使得西方企業面臨著“不公平”的競爭。近年來，美國、英國和歐盟等國家領導人和政府官員在談到我國“非市場經濟國家”相關問題時，將焦點從國際貿易的“自由”轉向了“公平”問題。

3.美日在對中國反傾銷調查中超期沿用“替代國”標準

根據《中國加入世貿組織議定書》第15條的規定，在無法證明具備“市場經濟”的產品領域，某一WTO成員可以使用“替代國”標準，來判斷中國的生產者是否存在傾銷行為。但這種做法的過渡期是15年。2016年12月11日到期之后，WTO成員不能再采用第三國價格來計算傾銷幅度。因此，2016年12月11日之后，再針對中國展開反傾銷調查使用“替代國”標準的做法即失去多邊框架下的法律支撐。

但是，2016年12月11日之后，美國和日本依然繼續采用“替代國”做法，對中國實行“歧視性”的貿易政策。2017年10月美國商務部依據《1930年關稅法》中有關反傾銷的“非市場經濟國家”的標準發布報告稱，中國是非市場經濟體，因為中國經濟并沒有以市場原則為基礎運行，目前不應賦予中國“市場經濟地位”，因此將維持對華反傾銷的“替代國”做法。（中國商務部貿易救濟調查局：《美方：中國尚未達到“市場經濟國家”標準》，http：//gpj.mofcom. gov.cn/article/zuixindt/201711/20171102666543.shtml。）日本在2016年12月提出中國依然是“非市場經濟國家”，原因在于中國尚未解決國有企業等產能過剩問題，日本將維持對不當傾銷征收高關稅的“反傾銷稅”機制。

4.歐盟“市場扭曲”標準和新貿易防御規則

歐盟采用“市場扭曲”標準和新貿易防御規則對中國實行“歧視性”貿易政策。歐盟委員會在2016年11月9日向歐洲議會及歐洲理事會正式提交修改其反傾銷法律制度的提案，后經28個歐盟成員國達成一致。該提案不再默認中國為“非市場經濟國家”，但對反傾銷提出了新的標準，即“市場扭曲”標準。這一標準不再區分市場經濟體或者非市場經濟體，認定只要存在由國家干預所導致的“市場扭曲”，就可以進行反傾銷訴訟。事實上，這是用新標準來代替“非市場經濟”國家標準，變相延用原有做法。

2017年12月20日，歐盟委員會在正式發布反傾銷法律制度提案的同時，發布了認為中國存在“市場扭曲”的報告。該報告從三個方面對“中國市場的重大扭曲現象”進行了分析，認為“各種生產要素的配置和定價受國家的影響非常明顯”。

2018年6月8日歐盟新的貿易防御規則正式生效。所有在此日或之后啟動的新反傾銷和反補貼調查都根據新規則來進行。該規則在某些方面使得歐盟能對傾銷產品征收更高關稅，其中“取消‘低稅率原則”，規定在存在原材料扭曲的情況下取消低稅率原則。結合歐盟“市場扭曲”標準和涉及中國的相關報告，可以看出這一新規則針對中國的意圖較為明顯。

5.在中美貿易摩擦中，國有企業補貼問題是重要爭論點

近兩年來，中國面臨的國際環境發生深刻變化，中美貿易摩擦愈演愈烈，美國對華戰略由“接觸”轉變為“競爭”已成定局，遏制中國崛起已成為美國共和黨和民主黨的共識。特朗普主政以來高舉“美國優先”、單邊主義、孤立主義大旗，在全球頻繁挑起貿易摩擦。從2018年3月開始，陸續發起對華“貿易戰”“企業戰”“人才戰”等，矛頭直指中國高科技行業，企圖遏制中國經濟、科技發展。西方發達國家中也不乏美國的追隨者，與中國在貿易、科技領域的沖突以及是否公平對待不同所有制企業的規則之爭頻繁出現。在已經舉行的數輪經貿高級別磋商中，競爭中性原則是中美貿易談判中雙方重要關切點之一。

（二）推進經濟高質量發展迫切需要進一步界定和規范補貼

伴隨中國特色社會主義進入新時代，我國對外開放新格局建設也有了新的內涵。應對全球化逆流為世界經濟帶來更多不確定性時，我國從積極融入走向參與引領，倡導建設開放型世界經濟，推動全球化進入合作、包容、普惠的新階段。我國面臨的發展形勢、戰略目標、主要任務與以往已有很大不同，要實現市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用，推動高質量發展，邁向產業強國，建設現代化經濟體系，改革補貼政策、深入推進國有企業改革是需要深入研究的重大課題。

1.我國正逐步形成全面開放新格局

黨的十八大以來，我國經濟社會發展的內外環境發生了深刻變化，經濟發展開始進入增速換檔、結構優化、動力轉換的新常態。統計數據顯示，黨的十八大以來我國對世界經濟增長的平均貢獻率每年達到30%以上，超過美國、歐元區和日本貢獻率的總和，居世界第一位，成為世界經濟增長的主要動力源和穩定器。我國進出口貿易發展迅速，在國際貿易格局中占有重要地位。根據海關總署的統計，2018年，我國外貿進出口總值30.51萬億元人民幣，比2017年增長9.7%，是1978年的859倍。在2008年全球金融危機爆發之后全球貿易額增長率長期處于低位的背景下，中國進出口貿易相對穩定的增長態勢為全球貿易的穩定增長做出了積極貢獻。世界經濟合作與發展組織（OECD）2019年8月發布的2018年全球外資限制指數（FDI Regulatory Restrictiveness Index）顯示，中國2018年對外資限制大幅放松，對外資開放程度進一步提升。世界銀行2019年11月發布的《2020年營商環境報告》顯示，由于大力推進改革議程，我國已經連續兩年躋身全球營商環境改善最大的經濟體排名前十，并且在總排名中繼續獲得大幅提升——由2018年的46位上升至31位，位列東亞太平洋地區第7位，僅次于日本。此外，自2016年10月1日起，人民幣正式被納入國際貨幣基金組織（IMF）特別提款權（SDR）新的貨幣籃子，獲得國際主要貨幣的地位。

2.產業政策正積極融入國際經濟格局

我國產業補貼政策對內服務于從產業大國向產業強國跨越的目標，以改善營商環境為核心，結合對特定產業、領域、對象的結構性安排，消除產業發展中的制約因素，增強產業創新能力、國際競爭力和可持續發展能力，促進資源配置效率和社會福利水平的提升。對外積極把握國際產業發展的趨勢，在全球范圍內配置資源，促進國際產業分工與合作。這就要求政府補貼政策，一方面要重視有關產業補貼政策的國際標準，積極應對國際社會相關責難，完善制度設計與技術標準;另一方面要加強產業政策的國際協調，立足于提升我國產業在全球價值鏈中的地位，主動參與國際分工，廣泛開展國際合作，積極參與全球治理。

3.供給側結構性改革正持續推進

近年來，我國經濟發展步入新常態，短期內經濟增長下行明顯，長期內結構性調整面臨重重困難。在此背景下，為主動適應新的經濟金融環境，迎接新的挑戰，習近平總書記在2015年11月提出實施供給側結構性改革這一重大政策主張。供給側結構性改革的目標是增強供給結構對需求變化的適應性和靈活性，讓新的需求不斷催生新的供給，讓新的供給創造新的需求，使供給與需求在互相推動中實現經濟高質量發展。在這個過程中，推動國有企業積極落實供給側結構性改革的要求，持續推進聯合重組、去產能，扎實開展“處僵治困”“降杠桿”和“壓減”工作，有效提升國有經濟整體功能和效率。

二、理論和實踐：補貼的客觀性和普遍性

補貼屬于政府與市場的關系問題，從理論和國際歷史實踐看，政府利用補貼形式支持產業發展，具有客觀性和普遍性。

（一）從理論上來看，補貼是政府支持產業發展的重要政策工具

1.WTO界定的補貼概念

國際上對產業補貼（或財政補貼）的定義較為權威的是WTO。為了維護世界貿易中非歧視、自由透明和公平競爭的秩序，WTO《補貼和反補貼措施協議》將其定義為：一成員政府或任何公共機構向某一企業或某一產業提供財政補助或對價格或收入的支持，結果直接或間接增加從其領土輸出某種產品或減少向其領土內輸入某種產品，或者因此對其他成員利益造成損害的政府性行為或措施，是一種促進出口限制進口的國際貿易手段。

2.補貼的背景——市場機制存在固有缺陷

在處理政府與市場關系的過程中，市場機制有其固有的缺陷。首先，表現在公共物品產業領域的市場失靈上。公共物品具有外部性，具有消費上的非排他性和獲利上的非競爭性，會導致公共物品的私人供給不足以及“搭便車”現象。其次，市場競爭會形成壟斷，造成不充分競爭。第三，信息不充分和不對稱。產生逆向選擇和道德風險問題，影響市場的公平競爭。政府需要通過制度建設和政策制定來規范經濟主體的活動。第四，收入分配不公和經濟波動。收入差距的拉大會引發社會不穩定進而影響市場效率。政府可以通過對財政收支規模和結構調整來維持宏觀經濟穩定。

3.補貼的理論基礎

20世紀以來各學派圍繞政府與市場的關系展開了激烈的詰難和論戰。20世紀30年代以前的學派觀點更傾向于自由放任，這主要是因為20 世紀30 年代以前這段歷史時期是資本主義原始積累的重要階段，資本主義的發展迫切需要自由流通、完全競爭以及靈活配置的經濟環境;20世紀30年代至70年代的學派觀點更傾向于政府干預，這是由于1929—1933年的資本主義經濟危機暴露出自由經濟模式下的諸多弊端，如壟斷、信息不對稱以及負外部性等，政府必須采取一些必要的干預手段引導市場經濟回歸到正確的運行方向上來;20世紀70年代以后的學派觀點強調政府與市場關系的嵌入和融合，這一時期新凱恩斯主義學派、后凱恩斯主義學派占據主導地位，強調通過積極發揮政府的作用，尋求能促使政府與市場共生互補、協同創新的突破性策略。

隨著以政府干預為基礎的凱恩斯主義學派占據主導地位，補貼政策也逐漸被廣泛運用，且力度不斷增強。較為典型的是庇古補貼理論。庇古提出，在存在正外部性的情況下，政府應通過補貼來還原市場的激勵功能，從而使正外部性的供給達到社會最優水平。“可能采取的鼓勵與限制的最顯著的形式當然是補貼與稅收。”迄今為止，庇古的這種思路仍然指導著很多國家政府政策的制定，如對正外部性的制造者提供支持，具體為對高新技術企業的研究活動給予補貼等。

（二）從實踐上來看，世界各國普遍存在政府對產業發展的支持與補貼

在全球經濟發展中，補貼在世界各國的應用越來越廣泛，補貼形式也日趨多樣。從宏觀層面看，政府干預方式由傳統的以基礎設施建設、健全社會保障體系為主的需求管理政策，演化為集價格政策、就業政策、貨幣政策、信貸政策等于一體的調節政策;從產業與企業層面看，世界各國的補貼方式由最初的財政補貼、稅收減免等舉措，不斷豐富完善，發展到通過贈與、合約、稅收減讓等形式對航空航天、農業、汽車、化學能源等行業提供補貼，有的國家還對出口融資提供支持計劃、技術研發。20世紀70年代以來，發達的資本主義國家對國有企業進行了私有化改造。目前雖然沒有了“國有企業”，但一些有政府背景的企業類似于國有企業，承擔一定的公共任務，政府對這些企業也有專門的補貼。

1.美國對企業補貼的概況

美國對企業的補貼，除了軍事安全方面外，其他多集中于運輸、航空、港口和電訊等基礎行業。美國政府對科研的重視及投資程度較高，其補貼方式多體現為研發投入，基本上政府對科研的投入占到了社會全部科研投入的60%以上。

對承擔公共任務的企業，美國政府除了補貼，還會有其他的支持手段。如在資本市場為企業提供政府擔保、創辦銀行貸款和資本市場連接環節的二級市場金融機構（如房地美、房利美等）、稅收優惠、提供信用額度、業務特許證和低風險債券，甚至隱形的債務擔保，以支持企業的市場化運營。

2.英國對企業補貼的概況

在英國，企業補貼資金來源主要有四個方面：國家貸款基金、向國內外資本市場發行債券、發行“公共紅利資本”、企業留利等。

英國國有經濟具有較為悠久的歷史，第一次世界大戰之后，因戰時經濟的需要和凱恩斯主義的盛行，類似國有的企業有了進一步的發展，中央電力局、倫敦客運局、海外航空公司等都是這一時期的產物。大規模的國有化不僅促進了英國產業基礎穩定，推動了產業結構的調整，而且這些承擔公共任務的企業在緩解經濟周期性波動、確保財政收入增長、推動技術進步、抑制物價上漲、維護社會安定等方面也發揮了巨大的作用。第二次世界大戰之后，英國的國有資產管理政策多變，呈現國有經濟大起大落的現象。二戰結束到20世紀80年代期間國有化企業一度有較大的發展，之后企業產權以私有化為主。

3.德國對企業補貼的概況

在德國，財政補貼是重要的財政政策工具。國家采取聯邦與地方州的聯合財政補貼機制。

從補貼方式來看，德國政府是通過影響再生產過程的國家財政資助實現的。聯邦、州和地方支出的救濟金、低息貸款和稅收優惠等是德國對企業補貼的主要方式。盡管德國是市場經濟國家，但是德國政府同樣會出臺相關的補貼政策來彌補市場失靈。這些補貼政策不僅包括長期補貼，也包括短期補貼。長期補貼指住房補貼、國家投資建房補貼、貧困家庭住房補貼等。短期補貼一般基于政治原因，針對某些產業結構的變化而出臺，包括農業補貼、采掘業補貼和鐵路補貼等。多年來，德國政府的短期補貼呈現了不降反升的趨勢，是促進經濟發展的不可忽視的因素。

對承擔公共任務的企業，財政補貼范圍較廣，不僅包括給予投資、信貸補助，而且還有抵償聯邦鐵路經營中的政策性虧損等措施。德國的財政補貼政策對承擔公共任務企業的發展和保護環境都具有重大的意義。在環境保護方面，政府制訂了環境保護領域的投資補貼以及利用特別折舊法等具體措施，為承擔公共任務的企業提供環境保護投資補貼和稅收優惠，并重點關注與環境保護工作緊密聯系的木材加工、鑄造、化工和塑料等具體行業。政府對興建環保設施承擔公共任務的企業給予財政補貼和貸款優惠，補貼數額相當于投資總額的1%，貸款利率低于市場利率，償還條件也優于市場條件;對企業建造節能設施所耗費用，按其費用的25%給予補貼，并設立專項資金，提供優惠貸款。

為了確保補貼資金使用符合目標和避免低效益，德國對補貼的監督也非常重視。對于接受補貼的單位，貸款銀行對企業資金使用過程進行監督，以監督企業是否將資金用于補貼的項目。政府還專門規定了具體的補貼資金使用限制。比如投資補貼，規定只有20%的補貼可用于購買設備或者其他固定資產。購買固定資產的貸款只能夠通過銀行匯款到設備供貨商，接受資助的企業得到的僅僅是設備。對企業補貼中最大的部分為一般性補貼，占26.1%，一般性補貼是指不區分企業產業類型的適用于所有企業的補貼，基本上是對中小企業的補貼;其次是對礦業補貼，占10%;第三位的是地區結構性補貼，占8%;其余項目為合理利用能源和再生能源補貼，技術更新補貼、對特定的工業部門的補貼。

4.日本對企業補貼的概況

日本政府對企業提供的補貼具體有以下幾方面：對企業引進先進的利用能源設備予以補貼，補貼金額的上限為2億日元，補貼率高達30%以上;對廢棄物再利用的化工設備生產者給予其相當于生產、實驗費用的補助;對于循環經濟，由于其投資規模大，建設周期長，日本政府設立了專項基金，并利用非營利性的金融機構為循環經濟企業提供優惠利率的中長期貸款;為了鼓勵企業從事環保產業的研究與投資，日本在《廢棄物處理與清潔法》中規定，對修建廢棄物處理設施提供財政補貼等。

全球金融危機之后，日本分別在2013年、2015年、2016年和2017年制定了《日本復興戰略》《機器人新戰略》《第五期科學技術基本計劃（2016—2020）》等相關產業規劃和《人工智能發展路線圖》。其中，2013年的《日本復興戰略》提出“產業投資立國計劃”，計劃投入13.1萬億日元為刺激方案提供啟動資金。成立了兩支基金，其中一支用于鼓勵日本企業開發新科技以及新業務合作的基金，規模大概1500億日元;一支用于鼓勵日本企業海外并購的基金，規模大概2000億日元，同時，對相關的3D打印技術在研發端和需求端進行了補貼。《第五期科學技術基本計劃（2016—2020）》的最大亮點是首次提出“超智能社會5.0”這一概念，在整個日本政府的科技總概算9538億日元中，冠以“社會5.0”名稱的政府預算共1148億日元。其中，“實現新型經濟社會‘社會5.0的平臺”方向預算462億日元;“‘社會5.0基礎技術的強化”方向預算686億日元。

5.北歐國家對企業補貼的概況

瑞典等北歐四國以高端制造業和國際價值鏈頂端分工體系而備受各國推崇。其經濟發展被統稱為民主社會主義模式。政府對企業的支持主要是以下幾個方面。

（1）政府主導產業發展方向，并適時調整。

瑞典的優勢產業，傳統行業有機械制造、汽車、化工、通訊等，高新技術產業有生物、信息通訊、航天、醫藥等。政府對高新技術產業進行扶持，在政府的支持下瑞典成為這些領域的世界高科技產業領導國之一。

（2）政府強力打造優勢產業。

一方面采取創建科技園區推進科技與生產結合的方式，支持中小公司的創新研發，這使瑞典成為全球研發（R&D）投入最大的國家之一。同時也有效發展了現代高新產業，促進了產業結構的優化升級。另一方面為企業創新發展提供基礎性公共服務。瑞典有專門的政府機構為企業進行技術創新服務，為企業提供經濟預測，并研究科技的發展如何對企業產生影響。

（3）國有企業參與正常競爭。

不同于德國的不以財務收益為目的，瑞典的國有企業要完全平等地參與到市場競爭。瑞典法律嚴格規定政府和官員不得直接干預企業的生產經營活動。國有企業管理局派出董事會代表，通過董事會參與和決策企業的重大事項。

（4）對國有企業的補貼從直接給予企業補貼轉變為創造良好的外部條件。

20世紀70年代，瑞典政府對競爭能力下降的造船、鋼鐵等傳統優勢部門給予補貼或收歸國有管理，以提高其競爭力，但后來證明這種直接干預微觀經濟的行為是無效的。20世紀80年代以后，政府改為提供基礎設施建設，如建造先進的交通通訊等基礎設施，創造良好的研究開發條件，讓企業自由發展，而不再采取傾斜性的產業政策。并關閉了一些不符合市場競爭優勢和社會發展的老、舊企業，保證新的企業和新的有競爭力的產品的發展。

（三）從國際上來看，政府補貼政策的實施效果較為顯著

一個國家的補貼政策是否合理，在學界和政界歷來存在一定的爭議。但不可否認的是，無論是美國、歐洲還是日本和韓國都有指向清晰的產業補貼政策，政府在經濟調節中的重要作用已經被歷史反復驗證。發生于1929年的經濟大蕭條、2008年的世界經濟危機均表明，單純依靠市場的力量無法保證經濟持續健康發展，政府在適當范圍內的干預有助于抵御市場失靈、維持經濟的穩定。大量的實踐結果也表明，政府補貼不僅能夠顯著提升企業的生存率，同時也有助于企業進行規模擴張。此外，政府補貼還是重要的戰略競爭手段，政府針對某一特定產業的補貼還有助于其在世界范圍內迅速取得領先優勢。如美國在20世紀90年代的興建“信息高速公路”計劃，專注于因特網的改進和普及，保持了美國長期領跑世界經濟。在東亞，韓國和日本政府通過加大對汽車產業、新興電子產業的扶持，使其在激烈的競爭中占據有利位置。在德國，財政補貼對于德國改善經濟結構和促進新興產業發展發揮了重要作用，也創造了大量的就業機會，提高了就業率。

世界金融危機之后以美國為首的西方發達國家均制訂了配套措施完備的產業補貼政策體系，其中用政府采購預算等措施來推進“再工業化”等新型國家經濟戰略實施。在這些政策的實施過程中，發達國家的“國有企業”發揮著不可替代的作用，尤其是在產業發展的初期或初始產業的培育過程中，以及公共服務領域，其作用都是不可或缺的。

（四）發達國家對企業實施補貼的經驗和啟示

理論和國際歷史實踐證明，補貼是政府處理與市場關系，彌補市場失靈，激勵市場恢復的一種政策手段。國際社會普遍存在對承擔公共職能的企業的專門補貼。發達國家對企業的補貼對象、方式以及機制，可為我國進一步規范對國有企業進行補貼以及補貼規范方式、提高補貼使用效率、減少貿易摩擦提供經驗借鑒。

1.補貼對產業發展起到了重要作用

（1）發達國家對制造業以產業政策為核心。

發達國家支持實體產業的普遍經驗是：制定適合本國的產業政策，在相關配套機制和法律法規的保障下，通過市場化的資源配置方式，促進資金向這些產業投資，不斷培育并壯大這些產業。金融危機后這些國家明確新興產業發展重點，推動相關領域的技術突破，加快培育新的經濟增長點，促進經濟復蘇的同時努力搶占全球科技產業競爭制高點、培育新動能，紛紛出臺國家層面的新興產業發展戰略。

（2）工業制造領域的做大做強是經濟發展的基礎。

德國、瑞典是發展實體經濟并保持經濟健康、持續、穩健發展的代表。美國以金融業及房地產為代表，但美國“再工業化”戰略如果能順利實施，會推動新一輪以新技術為特征的制造業發展，形成美國實體經濟與虛擬經濟新的平衡關系。

（3）良好的營商環境是工業制造領域發展的重要支撐。

一是有完善制度與法律環境。美國《美國復蘇和再投資法案》和《制造業促進法案》推進了美國實體經濟回歸;德國《國家高技術戰略2020》推動“工業4.0”戰略落實到具體實施計劃。二是完善的基礎設施是實體經濟發展的重要組成部分，也是加快實體經濟發展的“潤滑劑”。三是政府角色要適應新的發展環境。金融危機后，發達國家開始重視構建創新型政府和社會環境，開始運用新思維、新方法支持實體經濟發展。如《美國創新戰略（2015）》把創新型政府建設作為主題，德國提出“創新德國”理想藍圖。

2.對承擔公共任務的企業進行專項補貼

（1）制度環境尤其重要，對承擔公共任務企業的補貼需要立法先行。

發達國家對承擔公共任務企業的補貼通常要通過立法的形式確定，而較少依靠行政命令。一方面可以保證這些企業所承擔的公共任務，以及其所代表的產業發展的長期性，給企業形成穩定的預期;另一方面明確專項補貼的規模、申請程序、補貼方式等具體細則，從而避免實施過程中的隨意性，減少甚至避免尋租行為。

（2）金融危機后戰略性新興產業是補貼的重點領域。

高技術產業和戰略性新興領域是發達國家產業補貼的又一重要領域。雖然這些領域較少存在國有企業，但會以承擔公共任務的屬性，對這些企業實行與國有企業相類似的產業補貼。由于新興產業的基礎科學研究和共性技術具有公共物品的性質，因而會產生顯著的正外部性，兼之新興產業市場潛力巨大，直接影響一國產業競爭力，因此成為各國產業補貼政策的重點。

（3）主要采取普遍性補貼方式。

發達國家對承擔公共任務企業的補貼往往是普遍性的補貼，較多采用價格補貼的方式。產業補貼只選定需要支持的產業，政府并不會替代市場選定被補貼的企業，也不幫助企業設定具體的技術路線。近年來，發達國家在光伏、風電新能源領域主要針對最終消費者進行直接補貼，而非重點支持新能源企業。通過政府投入引導新能源消費，加快終端市場形成，從而為新能源技術產業化發展提供市場支持。這些產業補貼政策不僅具有普遍性，而且也更加公平透明。

（4）金融危機后補貼力度增強，西方國家的國有經濟成分有所增長。

國際金融危機爆發后，發達國家重新審視實體經濟的地位。美國等國家相繼提出了“再工業化”戰略，并對產業政策的作用進行反思。“去虛擬化”的思路引發了世界范圍內產業政策應用新一輪熱潮，主要發達國家紛紛加大對科技創新的投入，加快對新興技術和產業發展的布局，搶占新一輪經濟增長的戰略制高點。在“再工業化”“低碳經濟”與“智慧地球”等新型國家經濟戰略推動下，發達國家大力扶持以新能源、新材料、高端制造、網絡信息、生物醫藥、航空航天等為代表的戰略性新興產業。在這些新興領域，政府干預普遍有所增強。

三、中國特色社會主義市場經濟中的國有企業補貼

發達國家的經驗告訴我們，一個國家在國際產業競爭格局中依據本國實際情況，科學設計并正確實施補貼政策是其獲得成功的關鍵。國企補貼本質上是產業補貼政策，符合中國特色社會主義市場經濟發展的客觀實際，具有歷史必然性和客觀性，其對中國經濟穩定發展做出了巨大貢獻。

（一）我國對企業補貼的概況

由于財政支出數據披露的缺失，我國財政補貼的規模暫時沒有權威統計。隨著會計準則的完善，上市公司對政府補助數據的披露日益規范，可以利用上市公司數據對企業補貼情況進行簡要的了解。截至2018年12月，滬深兩市上市公司總數為3666家，其中，上市A股3567家，上市B股99家，總市值434924.02億元。獲得政府補助的公司共3612個，總額1551.09億元。按照萬德的行業分類口徑，政府補助金額前十的行業依次是資本貨物，技術硬件與設備，材料，汽車與汽車零部件，能源，制藥、生物科技與生命科學，耐用消費品與服裝，運輸，食品、飲料與煙草，多元金融行業;從獲得政府補助的上市公司數量來看，前十行業依次為資本貨物，材料，技術硬件與設備，制藥、生物科技與生命科學，軟件與服務，耐用消費品與服裝，食品、飲料與煙草，汽車與汽車零部件，房地產，運輸。

（二）我國補貼政策特點

1.中央與地方兩級體系

當前我國的補貼政策由中央和地方兩級構成。中央補貼政策由國務院及相關部委發布，國家發展改革委在項目補貼、工信部在產業補貼、科技部在研發投入補貼等方面具有審批權，財政部通過專項資金的方式對企業進行補貼。地方性補貼政策由地方政府部門根據地方產業發展實際情況制定，除了落實中央相關部門的補貼政策之外，招商引資促進地方產業經濟的發展，出臺相應補貼政策。

2.補貼政策設計不存在所有制傾斜

我國補貼政策主要從產業角度出發，對同一產業內企業補貼政策相同，不存在所有制傾斜。以《中國制造2025》的9大類產業政策為例，其中沒有針對國有企業的特殊照顧。

3.特殊時期對企業的解困扶持，對象主要是國有企業

1995—2000年，涉及1.8萬億元資金的企業解困和壞賬核銷主要針對國有企業，包含5000億元的壞賬核銷和債務剝離，以及1300億元的債轉股。

4.在執行層面存在偏好國有企業的現象

補貼政策設計雖然未對國有企業有所傾斜，但在具體執行過程中相關主體存在偏好國有企業的情況。如銀行傾向對國有企業發放更多的貸款，以降低風險。

（三）我國國有企業補貼存在的問題

習近平總書記強調，國有企業是中國特色社會主義經濟的“頂梁柱”。新中國成立70年來，國有企業承擔著保障地方就業、提供地方性公共物品等公共任務，是發揮政府作用、彌補市場失靈的重要媒介，對我國經濟發展和社會穩定起到了重要作用，也背負了較大的資金負擔，需要政府給予一定補貼。

1.對國有企業進行補貼的方式

（1）國家直接給予國有企業補貼。

為穩定基本物價，國有企業產出價格多低于市場價格，生產成本難以彌補，長期存在虧損。基于國有企業在中國特色社會主義市場經濟建設過程中發揮的特殊作用，為了彌補國有企業虧損，促使其繼續穩定發揮公共職能，政府長期對國有企業直接進行不同類別的補貼。加入WTO之后，中國政府根據協議取消了虧損補貼。

（2）國有企業享受一定優惠的稅負。

雖然國有企業繳納稅收的總額一直處于增長狀態，但是相對于其享受的國家政策和有利條件，其稅負水平仍然偏低。

（3）國有企業享受較低的資源租金。

從很多國有企業的發展歷程來看，其享受的較低的土地租金在很大程度上降低了國有企業的成本負擔。多年以來，在國家給予國有企業的租賃費用偏低的情況下，國有企業應交未交的土地租金數額一路攀升。其他資源也是如此，如石油、天然氣等稅率較低。

（4）國有企業融資成本較低。

國有企業可以獲得更為優惠的實際利息。國有企業不僅可以享受較低的貸款利率，而且更容易獲得金融機構貸款。在通貨膨脹率高過利率的情況下，國有企業實際上享受的是“負利率”式的補貼，這種低利率和容易獲得貸款本身就是政府對國有企業的一種補貼。國有企業不僅少支付了利息費用，而且會通過這種利息優惠將資源所有者的收益轉移到國有企業中來。

（5）戰略性新興產業和國家產業引導基金。

政府引導基金作為目前政府引導、市場化運作的方式，借鑒了西方國家的風險投資產業基金運作模式，在聚焦培育新產業發展、緊密結合發展新動能方面正逐步發揮作用。通過早期投入，大力支持重要領域產業結構調整，通過補短板的方式，把市場和政府需求結合起來，并吸引其他社會資本進入，切實解決融資難問題。經調研，目前中央政府層面的基金有17支，總量已超過8000億元;全國有1000多支基金，總規模預計超3萬億元。

2.國有企業補貼存在的問題

從總體上看，我國對國有企業的財政補貼，無論是政策制定和實施本身，還是補貼對象、內容和形式等，都存在一定的問題，對資源配置效率、公平競爭和參與全球經濟治理造成了一定的影響。

（1）國內規則與國際規則銜接不夠。

近十幾年來，中國是全球遭“雙反”調查最多的國家，這既有地區貿易保護主義的因素，也有國內政策特別是產業政策與WTO相關規則銜接不到位的問題。政府部門、企業、專家學者對學習研究國際規則的認識和投入不足，部分政策制定未考慮WTO規則，產業政策與貿易政策“兩張皮”現象愈發突出。

（2）部門間政策協同性不足，缺乏整體規劃和政策統籌。

國有企業補貼交叉重復現象較為突出，降低了補貼效率。一方面，中央和地方政府補貼政策不協調。許多國有企業的項目往往既享受中央財政資助，又從地方政府獲取補貼。相較于中央補貼，地方補貼較為散亂，片面追求招商引資，補貼政策不規范。另一方面，部門在制定補貼政策時，都認為自己管理的領域是短板，都傾向于擴大所管轄補貼規模。部門制定政策時往往各自為政，缺乏必要的溝通協調，存在政策“打架”、補貼“疊羅漢”的情況。

（3）政策制定缺乏科學論證，預期管理不足。

有些補貼政策設計不科學，為什么補、怎么補、補多少、補給誰、補多久，缺少充分論證和科學依據，導致許多補貼政策剛一出臺，眾多企業“一哄而上”，國有企業利用自身的資源優勢迅速獲取財政補貼。而政策退坡或取消時，則“一哄而散”，不利于行業長期健康發展。政策實施缺乏預期管理，未給市場預留必要緩沖期。有些主管部門重補貼發放輕評估監管，專注于補給誰、何時補，而忽視補貼對象是否具備資格、補貼資金使用是否合規等。

（4）對企業補貼的覆蓋面過寬，資源配置效率低下。

補貼對象主要集中在能源、電力、汽車、電子信息、航空等工業領域，國有企業在這些領域都有涉及。政府補貼增強了受益企業的競爭優勢，但也使得不少經營效率低下、長期虧損甚至瀕臨破產的“僵尸”企業，在政府補貼的蔭庇下，仍能繼續生存，降低了資源配置效率。

（5）國有企業占據更多資源，有損市場公平競爭。

據證券市場披露信息，每年獲取政府補貼較多的主要是國有企業，民營、外資企業則較少。財政補貼過度向國有企業傾斜，疊加其在準入、融資、權益保護等方面的優惠待遇，無疑增強了其在國內市場的競爭力，民營、外資企業難以與國有企業展開公平競爭。另一方面，政府補貼以及其他優惠政策，弱化了國有企業面臨的外在市場壓力，助長了其粗放經營行為，造成創新意識和動力明顯不足。

（6）補貼方式不科學，偏離預期目標。

這是財政補貼在我國的共性問題，既包括對國有企業的補貼，也包括對相關民營企業的補貼。補貼主要針對產業鏈的中間部分，即商品和服務的生產環節，對兩端的設計研發和市場培育投入不夠，政策外溢效應差。對第三方主體利用不夠，如公共研發平臺、社會組織、金融機構等。補貼政策缺乏明確的路線圖，導致一些行業和企業不追求創新發展，把工夫主要用在了如何爭取政府補貼上。一些補貼標準和條件設置不合理，不適應行業發展規律;補貼對象過于分散，有限資金撒胡椒面，補貼效果偏離政策預期。

（7）政策宣傳存在偏差，引起國際社會誤解與指責。

有些部門和地方政府為提振行業熱情和彰顯政績，出臺政策脫離客觀實際，拔高優惠政策預期，宣傳過度，但實際執行卻經常雷聲大、雨點小。有些補貼因為披露機制不合理，給人造成認識錯覺。比如，根據滬深交易所規定，上市公司從入選政府補貼名錄到實際拿到資金，需要進行多次披露，很容易造成重復計算。一些不當宣傳和解讀，引發了國際社會對中國政府過度補貼產業的誤解和擔憂。

四、完善我國國有企業補貼的對策建議

應對WTO規則和美國對我國政府補貼相關質疑，需立足于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化這個大前提。既要認清政府對企業進行補貼在國際上的客觀性和普遍性，又要認清西方國家針對我國以補貼為由進行貿易摩擦是為了抑制我國發展這一實質。全面深入貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想，主動順應國際慣例和國際規范并積極參與國際規則改革，加強頂層設計和系統規劃，加快改革和調整相關國有企業補貼政策及實施方式，形成既能適應中國特色社會主義市場經濟需要，又能與國際通行規則相協調的補貼政策。

（一）完善國有企業補貼及相應產業政策的基本原則

對我國國有企業補貼及相應產業政策進行改革是當前經濟高質量發展階段過程中的必要內容，但也應該看到，這些改革是一項系統工程，應該進行系統研究、統籌規劃。

1.堅持競爭中性原則，發揮市場在資源配置中的決定性作用

補貼政策應當注重發揮市場在資源配置中的決定性作用，不應在所有制上有所傾斜。凡是市場能夠有效發揮作用的領域，以及能用經濟杠桿手段調節的，不應進行補貼;對缺乏核心技術的領域，可在一定時期內給予適當補貼，以助力企業的技術研發;對不能完全依靠市場機制的領域，比如公共產品和服務的提供，可按市場化的原則給予一定補貼支持。

2.堅持法治原則，對國有企業補貼全流程做到有法可依

加快制度建設步伐，對國有企業的補貼要實現政策制定和實施都有法可依，補給誰、補多少、補多久、怎么補等都要由制度說了算，避免拍腦袋決策，杜絕人情補貼。對國有企業的補貼要依法加強監管，確保補貼實施落實到位。定期對國有企業的補貼政策進行評估，不斷完善國有企業的補貼政策，提高補貼效率。

3.堅持公開公平公正原則，避免出現歧視性補貼政策

公開就是把補貼的對象、標準條件、實施進展、效果評估等都公開透明。公平就是對不同所有制企業一視同仁，無論是國有企業，還是民營企業、外資企業，禁止歧視性、選擇性規定。公正就是要求國有企業和民營企業的補貼政策實施要堅持程序正義，對所有市場主體的合法權益做到應保盡保。

4.堅持與國際通行規則銜接的原則，樹立負責任的大國形象

盡快建立健全與國有企業補貼相關的財政補貼政策的WTO規則審查機制，將合規要求融入補貼政策制定和實施的每個環節，確保與國際規則不發生原則性沖突。努力對接“競爭中性”原則，主動作為，在WTO改革中發出中國聲音。

5.堅持有所為有所不為的原則，采取合理有效的方式對國有企業進行補貼

對國有企業的補貼要注意平衡和協調，不能撒胡椒面，應瞄準發展短板、具有較強正外部性、核心技術、人才培養和公共產品及服務等領域，集中有限資源支持重點領域與環節，發揮“四兩撥千斤”的作用。這些做法，是發達國家長期實踐證明了的有效經驗，符合現行國際慣例。

6.堅持一般性與特殊性相統一的原則，對不同類型的國有企業采取不同的補貼方式

一般而言，在工業制造領域，首先，要在制度設計上避免給予國有企業額外補助，確保民營企業與國有企業具有同等待遇;其次，在中央與地方的兩級體系上，對國有企業和民營企業的補貼要保持一致性;第三，要逐步糾正在減稅降費與融資等領域執行層面出現的向國有企業傾斜的情況。在特殊性上，一方面要注意對承擔一定公共職能國有企業進行補貼的合理性，要有政策依據，且保證全流程信息透明;另一方面，在特殊時期，對個別國有企業進行經營性虧損補貼，可借鑒我國1995—2000年的企業解困和壞賬核銷過程中相關做法，如當下供給側結構性改革去產能中解決僵尸企業問題等。

（二）我國國有企業補貼改革措施建議

發達國家從是否新興產業、是否提供公共服務、是否承擔公共任務等方面對相關企業進行不同程度的補貼，大多已形成相對穩定的符合國際規定的補貼體系，對推動產業和經濟發展起到了一定作用。我國可吸取相關成功經驗，結合我國基本國情，針對補貼存在的范圍不清、力度不足、方式不規范和資金效益不明確等問題，從以下幾方面進一步完善補貼政策。

1.改革方向

加強與國際規則銜接。在WTO改革勢在必行背景下，我國應該主動作為，深化補貼改革，釋放中國善意，從最大發展中國家的定位出發，堅持公平競爭、平等互利原則，推動構建公平貿易關系的WTO規則，提升我國在WTO改革中的話語權。對標WTO規則相關規定，對現有補貼政策做出適當調整。加強WTO規則的學習和培訓，加快培養精通國際規則的人才。建立新設補貼政策WTO規則合規性審查機制，在補貼領域、補貼方式、補貼規模等方面與WTO等國際規則銜接。對那些國際規則不允許補貼，但出于國家戰略考慮需要補短板的領域，學習國外經驗，特別是美國經驗和模式，采取靈活方式，實行間接補貼。此外，上市公司的財政補貼披露應與國際規則接軌，避免造成誤解。

統籌財政補貼政策的制定與實施。建議由國家發展改革委牽頭，各相關部門配合，統籌制定財政補貼的整體規劃，盡快建立財政補貼的“正面清單”，確定補貼領域、條件、內容、期限、方式等。清單應集中在那些有利于解決區域發展差距、促進行業公平競爭、支持綠色低碳發展、提高關鍵共性技術研發能力的領域。禁止各級政府對清單外的任何項目實施財政支持。部門分工上，發展改革委負責抓總，有關行業主管部門配合實施，財政部門專司資金的撥付和跟蹤評估。逐步建立新的財政補貼辦法和規章制度。同時，加快推進預算體制改革。完善預算編制體制，提高預算編制的科學性與合理性。加強財政部門的預算執行職能，做好資金的撥付和跟蹤評估。健全全方位、多層次的監督體系，確保預算執行合法合規。加強預算公開，打造“透明錢柜”。增強預算完整性，將政府所有收入鎖進預算的籠子。

突出市場性、公共性、時效性、普惠性和通用性。市場性，就是強調補貼政策要以發揮市場在資源配置中的決定性作用為前提，補貼的實施以不扭曲市場、不影響競爭為準則。公共性，就是突出補貼的目的是彌補市場自身的不足，維護公共利益，促進基本公共服務均等化。時效性，就是明確補貼具有臨時性，不是固定和長期不變的，要避免形成壟斷，待市場發育比較充分、形成競爭態勢后，及時縮減和退出。普惠性，就是要宣示補貼政策適用于所有符合條件和標準的主體，不分所有制類型，不存在任何差別和歧視性待遇。通用性，就是明確補貼政策符合國際通行規則，不尋求形成不合理的國際競爭優勢。

增強中央與地方補貼的互補性及協同性。中央補貼要著眼全局，聚焦建立統一公平的市場競爭環境，支持國防軍工產業，促進事關全局的基礎研究、應用研究領域的關鍵共性技術取得突破等。地方補貼要考慮地方發展實際和能力，更多是補短板，提高公共產品與服務的水平和質量，為企業減輕發展壓力。各地補貼政策應盡快規范化、透明化，按照既定規則和程序使用補貼，地區間不得惡意競爭，造成資源浪費。地方政府要加強對補貼的審計、監督和評估，提高補貼資金使用效率。

完善國有補貼的第三方評估體系。建議由財政部門牽頭，加快建立健全財政補貼政策的第三方評估體系，包括對財政補貼政策本身的事前評估、財政補貼實施過程的中期評估和最終效果的事后評估，依托外部力量促進補貼政策的制定和實施不斷完善。建立第三方評估機構庫。根據評估任務差異，選擇合適的評估機構，保證評估工作的獨立性。

2.調整補貼對象

對弱質產業和新興產業進行補貼。對弱質產業和新興產業實施必要的補貼是國際通行做法。比如，國際社會普遍對本國農業給予財政補貼，以助其克服自然和市場風險。新興產業一方面存在技術發展路線和技術攻關的不確定性，另一方面市場規模小且不成熟。這種技術和市場的雙重風險，僅靠市場的力量發展較慢，需要政府給予企業在研發環節或者市場采購方面進行支持。

對軍工產業的補貼。采用軍民融合、以軍促民的途徑：一是對成熟的國防軍工技術，通過適當方式轉移和擴散，促進民用產業技術加快進步;二是通過以高于市場的價格，大量采購民用產業的產品和服務，尤其是對創辦初期的高技術企業和先進制造業，增強其持續發展的能力。具體而言，對軍工產業可以分成國家戰略投入領域和市場化的產業領域分別予以補貼。軍工類的國家戰略投入領域本身就是政府補貼;開放性的市場化競爭領域，既有國有企業也有民營企業，通過政府采購方式實行同等待遇的補貼。

對基礎設施類建設的投資與運營。規范政府的投資行為，既有政府的基建投資，也有民營經濟的參與。為吸引投資，發達國家通常會在基礎設施方面給予企業支持，如提供低價或零價格土地、免費的通用廠房以及便利的交通和水電氣供應條件等，為企業節省大量投資，以更多地吸引企業入駐和經營。

對公共服務的領域要補貼。對水電氣、甚至包括通訊等公共服務的領域，政府可以補貼，對老百姓的收費不宜過高，政府采購可以彌補企業成本，也是一種對企業的補貼。公共服務的企業既可以是國有的，也可以是民營的，也可以通過公私合作（PPP）的方式開展，實行同等國民待遇。

圍繞國有企業，對上下游的中小企業進行補貼。中小企業競爭能力弱，但創新機制活、原創性發明多，吸納就業能力強。對中央或地方的國有企業上下游中小企業，政府應實施普惠性的補貼政策，包括稅收減免、貸款貼息等，特別要重點支持那些產業鏈中關鍵環節的“隱形冠軍”企業，鼓勵國有企業作為供應鏈的核心企業對這些中小企業提供保理、擔保等融資服務。

對綠色產品與工藝進行補貼。高質量發展階段，綠色生態是永久的發展主題，但同時，綠色產品與生產工藝的成本支出壓力較大。因此，要加大對綠色技術研發和轉化、綠色產品開發、綠色工藝、節能降耗改造、綠色消費等領域的財政支持力度，使市場機制發揮正向激勵作用，引導市場主體綠色生產和綠色消費。

開列補貼的負面清單。凡是列入清單的名錄，無論是國有企業還是民營企業都不允許補貼。這個負面清單，一方面要基本符合自由貿易協定（FTA）和WTO改革的要求，另一方面也要體現中國特色社會主義市場經濟基本國情。

3.完善補貼方式

在進一步深化國有企業補貼改革過程中，堅持公平競爭、減少扭曲原則，在符合國際慣例的同時堅持中國特色，在普惠基礎上把握好內外有別分寸，在補貼方式方法上更多采用市場化手段，由以直接補貼為主改為以間接補貼為主。具體采取以下幾種方式。

更多采用減稅的方式。對重點扶持的新興產業、弱質產業，采取普遍性和結構性減稅相結合的優惠政策，對這些產業中的國有企業和民營企業一視同仁。這樣既有利于避免扭曲市場，讓真正有技術實力和市場前景的企業在競爭中脫穎而出，也可以減少稅收征繳和財政支出成本，壓縮補貼尋租空間。

合理推廣產業基金的方式。梳理各部委的科技進步類（或產業政策類）補貼，整合為產業基金，對民企和國企同等待遇進行產業注入式補貼。目前科技進步類產業補貼雜、散、小，工信部和科技部等都有所涉及。協調國家發展改革委、工信部和科技部等部門，將這些補貼合并為產業基金，積少成多，對產業范圍內的國有企業和民營企業執行同等國民待遇的產業補貼。

補貼研發與消費端。將直接補貼生產端改為對研發與消費端的資金支持。一端是研發和設計。一方面，補貼直接用于支持企業加大研發投入;另一方面，建立符合公共需求——包括國有企業和民營企業的公共技術研發平臺、人才培訓機制等。政府可直接支持國有企業成立公共技術研發平臺，再由這些研發平臺與相關的上下游企業開展合作，實現知識和技術成果共享;通過支持大學、培訓機構等，為國有企業提供免費或低成本人才培訓;針對有關新興行業出臺貸款貼息、保險費減免等金融扶持政策，對國有企業和民營企業采取統一標準;通過支持國防軍工行業發展，帶動民用產業發展等。這些措施，既可以避免影響市場公平競爭，也符合國際慣例。另一端是消費。可以通過對使用特定產品的補貼，培育和引導市場需求，帶動行業發展;通過消費者的自主選擇，可以避免直接補貼企業帶來的扭曲市場機制和“騙補”等問題。

發揮政府采購服務的積極作用。對需要扶持的企業，特別是那些技術和產品性能不成熟、尚未得到市場普遍認可的創新型產品，應采取靈活方式，發揮政府采購的積極作用。一方面，政府采購形成的龐大市場需求，能夠增加企業的資金實力;另一方面，通過政府用戶的試用和檢驗，也有利于促進企業改進產品性能和技術進步。

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責任編輯：沈家文