高質量發展特征指標體系研究及初步測算

摘要：在分析比較高質量發展的五大理念、發展特征和根本要求基礎上，從高質量發展的特征入手，本文提出了一套能夠反映供給高質量、需求高質量、投入產出高質量、分配高質量、宏觀經濟循環高質量的指標體系，并設計了包含113個指標的指導版和包含60個指標的評估版指標體系，進一步精簡出16個可計算指標，并根據2010—2017年數據，對我國高質量發展情況進行了初步測算。

關鍵詞：高質量發展 指標體系 考核體系

作者簡介：

張煥波，中國國際經濟交流中心美歐所副所長、研究員。

我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段，對推動發展的思路、戰略和政策都提出了新要求。其中，設計一套指標體系來測度高質量發展水平，以引導各級政府更好地推動地區高質量發展，至關重要。好的指標體系可以完善政策體系、標準體系和統計體系，能夠發揮績效評價和政績考核的作用，更能引導各級政府不斷優化制度環境。當然，創建科學的高質量發展指標體系不是一蹴而就的事情，需要政府、智庫、大學、企業等各種機構參與，不斷完善。而且，根據不同的使用目的、研究技術路線，也會存在不同的高質量發展指標體系。

一、高質量發展特征指標體系

（一）高質量發展特征指標體系設計理論

1.三種體系。

指標體系選擇最關鍵一步是一級指標分類。高質量發展指標體系的分類要以高質量發展的內涵為基礎。概括來看，高質量發展有三個方面的表述：一是從指導高質量發展的五大發展理念出發，即“創新、協調、綠色、開放、共享”的發展;二是從高質量發展特征出發，是高質量的供給、高質量的需求、高質量的投入產出、高質量的分配和高質量的經濟循環;三是從高質量發展要求出發，是質量變革、效率變革、動力變革。對應以上三種表述，一種方案是結合新發展理念，高質量發展指標體系包含5個二級指標：創新、協調、綠色、開放、共享。第二種方案是從高質量發展的發展特征出發，也包含5個二級指標：供給、需求、投入產出、分配、宏觀經濟循環。第三種方案是從高質量發展要求出發，包括3個二級指標：質量、效率、動力。

2.三種體系的比較。

三種分類方案各具特色。第一種方案相對來說易于選擇下一級指標，因為創新、綠色、開放等指標體系，在學術界或者政府實踐中有很多類似的指標體系可以參考。同時，與發展理念結合，可以清晰地界定分領域指標。第三種方案分析相對簡潔，但是在選擇下一級指標時難度較大，歸類相對困難。第二種方案反映了高質量發展特征，供給、需求、投入產出和分配四個方面環環相扣，對每個發展環節都提出了實現高質量發展的具體要求。宏觀經濟循環又從經濟健康可持續發展角度，為實現高質量發展提供了總體保障。同時，有利于高質量發展指標體系與政策體系相輔相成、互為支撐。本文把第二種方案作為高質量發展指標體系的主要分類方案，稱為高質量發展特征指標體系。

（二）高質量發展特征指標體系選擇原則

1.對標國際上的高標準發展指標體系。國際上有幾類指標需要特別關注，有些指標本身已經具有實際的指導意義。例如，世界銀行的營商環境指標，是指導政府更好地為企業提供高效率服務的指標，也是反映開放水平的重要指標。還有一些國際組織提出的競爭力、創新能力等指標也非常重要。

2.考慮各地經濟發展的差異性。不同地區有各自的產業結構特色，發展階段也不同，很難用絕對性、單一性的指標評價。例如，關于產業結構調整，若只用服務業增加值占國內生產總值（GDP）比重來衡量，就會忽視農業和第二產業的升級需求。不如用現代農業增加值占農業比重、先進制造業增加值占第二產業比重和現代生產性服務業占服務業比重這樣一組指標衡量，更能反映整體經濟升級情況，也考慮了不同地區差異。

3.劃分導向類指標體系和考核類指標體系。導向類指標體系更多講求完備性、指導性、全面性和全過程性，能夠詳細評估地方高質量發展狀況，用于檢查不足，找出差距，指導前進的方向。導向類指標體系可以包含上百個指標。考核類指標體系更多講求關鍵性、引領性、公正性和可操作性，能夠切實反映地方政府官員在促進高質量發展中的實績，用于約束、督促、鞭策和獎勵。考核類指標體系包含的指標個數相對少得多。考核類指標可以包含一些反映民意滿意度的指標，發揮好市場和社會的監督作用。

（三）高質量發展特征指標內涵

針對高質量發展的五個特征：高質量的供給、高質量的需求、高質量的投入產出、高質量的分配和高質量的宏觀經濟循環，系統闡述每個方面包含的內容，劃出內涵邊界，以更好地選擇下一級指標。

1.供給高質量的內涵。著力構建與國際接軌的一流水平營商環境，提高為企業提供服務的水平和效率，加大知識產權保護力度，促進企業公平競爭。優化供給結構，保持產業利用率在合理水平，降低宏觀杠桿率，降低地方政府負債水平，防止發生系統性金融風險。大力降低企業經營成本，為企業參與國際競爭提供堅實的基礎。建設實體經濟、科技創新、現代金融、人力資源協調發展、高技術產業、先進制造業和現代生產性服務業協同發展的現代產業新體系。不斷提高企業核心競爭力，在關鍵技術、關鍵裝備、關鍵新材料等方面提高自給率，不斷提高產品質量，加大培育企業品牌和產品品牌。

2.需求高質量的內涵。積極推進消費升級、投資升級和進出口升級。在消費升級方面，提升對高質量產品和服務的需求，不斷提高文化產品消費水平。在投資升級方面，完善國有企業混合制改革，優化投資方向和結構，積極推進高技術產業和先進制造業投資，提高民間投資在固定資產投資中的比例。在進出口升級方面，不斷提高貿易水平，促進一般貿易發展，出口更多高技術產品，提高出口產品品牌附加值和技術附加值。

3.投入產出高質量的內涵。著力提高科技在經濟發展中的作用，提高全要素生產率。提高工業產值效率，最大化投入產出經濟收益。在保證安全生產的前提下，全面提升土地效率、資本效率、人力資源效率、技術效率、資源效率和環境效率。

4.分配高質量的內涵。大力提高居民收入水平，不斷擴大中等收入群體;在注重分配效率的同時，更多關注分配公平，降低行業之間、城鄉之間、地區之間的收入差距。堅決打贏脫貧攻堅戰，建立脫貧的長效機制。切實提高社會保障水平，在住房、教育、醫療、養老等方面進行全方位改革，讓老百姓無后顧之憂。這也是提高內需動力的基礎。

5.宏觀經濟循環高質量的內涵。保持宏觀經濟平穩增長，就業率和物價保持在合理水平，實際經濟增長率基本保持在潛在經濟增長率水平;注重宏觀經濟內外平衡發展，保證財政收入與財政支出、進口與出口、投資率與儲蓄率基本平衡。促進區域發展平衡，地區之間、地區內部之間、省市內部之間都要保持平衡發展。

（四）高質量發展特征指標體系構成

根據上述分類、原則和內涵，分別設計了高質量發展指導版特征指標體系和評估版特征指標體系，選取指標著重考慮突出動力、質量、效率變革導向、突出現代化指標體系的考核導向和突出民生導向。

一級指標分別為供給高質量、需求高質量、投入產出高質量、分配高質量、宏觀經濟循環高質量5個指標。供給高質量下設6個二級指標：營商環境、供給結構、實體經濟、產業體系、核心競爭力、品牌規模影響力。需求高質量下設3個二級指標：消費升級、投資優化、出口提質。投入產出高質量下設8個二級指標：綜合效率、土地效率、資本效率、科技效率、安全生產、勞動力效率、資源效率、環境質量。分配高質量下設6個二級指標：居民收入公平、居民收入增長、消除貧困、社會保障、住房條件、城鎮化。宏觀經濟循環高質量下設3個二級指標：宏觀經濟平穩增長、宏觀經濟內外均衡、區域平衡。在二級指標下面設有個數不等的三級指標。指導版和評估版一二級指標一致，三級指標個數前者多，后者少（具體見附錄）。

二、高質量發展特征指標體系測算分析

為了定量分析可獲得的數據，精簡了上述指標，成為計算版，如表1。

根據計算版指標體系，利用2010—2017年數據，計算全國高質量發展情況。采用等權重法，即二級指標等權重合成一級指標，三級指標等權重合成二級指標。以2010年為基年，設定所有指標的標準化值為100。

圖1是全國高質量發展指數。可以看到2010—2011年高質量發展指數提高較快，而在2011—2014年，高質量發展指數增長相對平穩，2015—2017年增長迅速。

圖2是高質量發展二級指標2010—2017年的變化趨勢。其中，分配高質量指標持續增長且增幅較大，說明我國分配領域有明顯改善。投入產出高質量指標穩步上升，表明我國投入產出結構得到優化。需求高質量指標2011—2014年有所下降，之后有所改善，但2017年有所下滑，主要原因是消費疲軟。供給高質量指標在2011年短暫下滑，隨后緩慢上升，但2017年又有所下滑，主要是高技術產業營收占比下降引起的。宏觀經濟循環高質量在2011年上升，隨后開始較快下滑，自2015年開始反彈。

如圖3，在供給高質量各項分指標中，GDP稅負率基本保持穩定，但高技術產業主營業務收入占規模以上工業增加值比重在幾年的高速增長之后出現回落，因此供給高質量指標在2017年有所回落。

如圖4，在需求高質量各項分指標中，2017年最終消費支出對經濟增長貢獻率出現較大降幅，消費對經濟增長的拉動力不足，其他兩個指標基本保持穩定，因而需求高質量指標較2016年有所下滑。

如圖5，在投入產出高質量各項分指標有不同程度的提升，其中建設用地產出率和萬元GDP能耗（負指標）均有較大幅度的提升，工業增加值率開始反彈，R&D經費支出占GDP比重也有所增加，說明我國的投入產出結構得到了優化。

如圖6，2017年分配高質量各項分指標均表現良好，其中基本社會保險覆蓋率大幅提升，城鄉居民可支配收入穩步提升，其他兩個指標基本穩定。綜合來看，我國社會保障體系更加完善，收入分配領域得到明顯改善。

在宏觀經濟循環高質量分指標中，2017年進出口差額占GDP比重（負指標）得到了改善（圖7），調查失業率（負指標）和東西部人均GDP比（負指標）均出現了微弱下降，因此宏觀經濟循環高質量指標保持上揚趨勢。

三、建議

（一）加強高質量發展統計體系

高質量發展的統計體系建立在指標體系基礎上，具體指標的數據需要通過科學、客觀、高效的方法采集、分析、使用，從而實現對高質量發展的動態監測和準確預判。

一是增加對新技術、新產業、新業態、新模式等新領域的統計。根據高質量發展的指標體系確定具體統計指標，尤其要加快“補短板”，盡快完善經濟發展新動能、新業態的統計制度以及統計方法。

二是充分利用大數據、云計算、互聯網等新的統計技術。利用大數據、云計算、互聯網等新興技術變革統計思想、提高統計能力、拓展統計主體、優化統計流程、提高統計效率、提高統計質量。

三是增加社會滿意度統計。除了客觀數據的統計，還要統計一些主觀指標。要適當增加企業滿意度、消費者滿意度、群眾滿意度等方面的統計，包括企業對政府營商環境滿意度、消費者對企業滿意度，群眾對政府公共服務滿意度等方面的統計。

四是加強統計方法與國際接軌。要系統梳理統計內容、統計標準、統計手段，加強與國際接軌和對標，使得統計數據能夠在一個參照系下進行國際比較。

五是增加統計的可信性和公正性。改進統計體系的制度安排，使得統計更加客觀，不受地方政府和相關部門干擾。在統計調查實施的各個環節推進統計方法制度改革。

（二）完善高質量發展績效評價體系

高質量發展績效評價體系建立在指標體系和統計體系基礎之上，旨在合理評價發展取得的成效。

一是保證績效評價流程的合理性。加強頂層設計，優化高質量發展的績效評價流程，包括確立績效評價目標、設計績效評價指標、落實績效評價結果等。

二是保證績效評價主體的多元性。盡可能將利益相關者都納入績效評價全過程，提高績效評估結果的社會認可度。

三是建立有效的績效評價激勵機制。把物質激勵與精神激勵、個人激勵與組織激勵、一般激勵與權變激勵結合起來，為高質量發展注入競爭活力。

（三）優化高質量發展政績考核體系

高質量發展的政績考核體系主要評估政府和公務人員在高質量發展中的工作表現和工作成效，并提供政府績效量化的可比信息。

一是在國家頂層設計的同時，賦予地方一定的調整空間。在國家層面，開展高質量發展指標體系和考核辦法的頂層設計，并加強對地區指標體系和考核辦法制定的指導。同時，結合各地差異化發展水平，允許地方結合本地區經濟社會發展階段特征和統計數據可獲得性、可操作性，適度調整指標體系。

二是整合清理已有考核辦法。以出臺高質量發展考核辦法為契機，整合和清理已有的重疊考核、交叉考核、過時考核、不必要考核等，突出高質量發展考核的重要地位，充分發揮考核的指揮棒作用。

三是建立考核試錯容錯糾錯機制。建立更加有效的綜合考核指標體系，引導和促進地方發展，要允許地方大膽“試錯”，鼓勵地方政府積極探索符合當地實際的發展思路，避免被考核指標“捆綁了手腳”。

四是根據不同功能區域的分類，建立不同的指標體系。比如對重點開發區域，建立工業化和城鎮化水平優先的指標體系，突出產業發展。對生態發展區域，建立綠色產業、農業發展和生態保護優先的指標體系。

五是多方面納入一些民意的指標。要均衡對上負責和對下負責的關系，適當加大對下負責權重。發揮好市場和社會的監督作用，讓地方政府不只是眼睛往上看，還要往下看，讓企業和老百姓給地方政府打分。

六是處理好“經濟類”指標和“環保類” “民生類” “營商環境類”等非經濟類指標的關系。要適當增加“環保類” “民生類” “營商環境類”等非經濟類指標權重，對于不同區域要實行差異化考核指標。

七是確保考核體系的公正客觀性。確立“政績”由誰評價，規避既是“運動員”又是“裁判員”，評價不公允、不科學的弊端;建立和形成多維的“政績”評價體系，要涵蓋主要的利益相關者，要提供第三方科學評價的制度和機制空間。

八是保證考核指標的連續性、嚴肅性和規范性。建立高質量發展的“政績”指標體系，并嚴格執行該體系。不能因換屆、換人等，改變指標體系的執行目標。推行高質量發展指標體系執行的問責制，甚至對重大決策終身追責。

九是建立用人的科學評價體系。通過法律規范約束公務人員行為，建立公務人員尤其是官員的選拔和退出機制，用制度機制激發高質量發展的內在動力。

四、附錄

責任編輯：谷 岳