社會力量如何有序參與重大突發公共衛生事件治理？

摘 要：2020年初爆發的新冠肺炎疫情是繼2003年“非典”之后我國發生的又一次重大突發公共衛生事件。重大突發公共衛生事件的治理屬于公共管理、公共服務范疇，政府無疑應當負主導責任。現代國家的治理是政府、企業、社會三方合作的治理，市場作為配置資源的有效力量，但社會可以作為政府和市場不足的有效補充。在重大突發公共衛生事件治理中，市場一般按價值規律提供相應資源，更多的治理工作應當由政府負責，但其力量、能力有限，因此，引入社會力量參與是必然選擇。以非營利組織或第三部門為核心的社會力量參與重大突發公共衛生事件治理具有難以替代的優勢，比如他們具有強烈的社會責任感和使命感，具有專業優勢和資源優勢，同時還具有運行機制上的靈活性、機動性、自主性，又植根民間、深耕基層。但是，社會力量本身也存在松散性、自發性、問責難等缺陷，參與重大突發公共衛生事件治理存在一定的無序性及低效性，需要采取切實有效措施加以規范引導。

關鍵詞：社會力量;重大突發公共衛生事件;治理;新冠肺炎疫情防控

中圖分類號：C916 文獻標識碼：A 文章編號：0257-5833（2020）04-0068-09

作者簡介：李迎生，中國人民大學社會工作與社會政策系暨社會學理論及方法研究中心教授、博士生導師 （北京 100872）

一、問題的提出

突發公共衛生事件，是指突然發生造成或者可能造成社會公眾健康嚴重損害的重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大食物和職業中毒以及其他嚴重影響公眾健康的事件。在我國，按照《中國人民共和國傳染病防治法》（1989年2月21日第七屆全國人民代表大會常務委員會第六次會議通過，2013年6月29日第十二屆全國人民代表大會常務委員會第六次會議修訂）的規定，新型冠狀病毒感染的肺炎、傳染性非典型肺炎（簡稱“非典”）、艾滋病、病毒性肝炎、脊髓灰質炎、人感染高致病性禽流感等乙類傳染病，因為難以預測、影響重大而廣泛，按甲類傳染病（鼠疫、霍亂）管理。因此，此類傳染病引發的疫情屬于突發重大公共衛生事件。2月23日，習近平總書記在《在統籌推進新冠肺炎疫情防控和經濟社會發展工作部署會議上的講話》中指出：“這次新冠肺炎疫情，是新中國成立以來在我國發生的傳播速度最快、感染范圍最廣、防控難度最大的一次重大突發公共衛生事件。”

2020年農歷庚子年春節前夕，新型冠狀病毒肺炎（COVID-19）引起的疫情（簡稱“新冠肺炎疫情”）先是在湖北爆發，并迅速向全國擴散，但湖北省尤其是其省會城市武漢仍是重災區。“截至3月11日24時，31個省（自治區、直轄市）和新疆生產建設兵團現有確診病例14831例（其中重癥病例4257例），累計治愈出院病例62793例，累計死亡病例3169例，累計報告確診病例80793例，現有疑似病例253例。累計追蹤到密切接觸者677243人，尚在醫學觀察的密切接觸者13701人。”衛生應急辦公室：《截至3月11日24時新型冠狀病毒肺炎疫情最新情況》，國家衛生健康委員會官方網站，http：//www.nhc.gov.cn/xcs/yqfkdt/202003/37c1536b6655473f8c2120ebdc475731.shtml。湖北省累計報告新冠肺炎確診病例67781例，其中：武漢市49986例、孝感市3518例、黃岡市2907例、荊州市1580例、鄂州市1394例、隨州市1307例、襄陽市1175例、黃石市1015例。全省累計病亡3056例，其中：武漢市2430例、孝感市126例、黃岡市125例。全省累計治愈出院50298例，其中：武漢市34094例、孝感市3179例、黃岡市2705例、荊州市1452例、隨州市1167例、鄂州市1161例、襄陽市1105例。目前仍在院治療12769例，其中：重癥3453例、危重癥727例。現有疑似病例158人。累計追蹤密切接觸者274790人，尚在接受醫學觀察7964人。湖北省衛生健康委員會：《2020年3月11日湖北省新冠肺炎疫情情況》，湖北省衛健委官方網站，http：//wjw.hubei.gov.cn/fbjd/dtyw/202003/t20200312_2179619.shtml。

截至截稿之日，中國疫情已經得到初步遏制，但全球范圍的疫情擴散仍十分嚴峻。世界衛生組織總干事譚德塞3月11日表示：新冠肺炎疫情“已具有全球大流行特征”。截至該日，已有114個國家和地區出現新冠肺炎病例，是兩周前的約三倍。據世界衛生組織提供的數據，截至2020年3月11日北京時間17：00，全球（中國除外）新冠肺炎確診病例37371例，當日新增4596例，累計死亡1130例。確診病例數及當日新增病例數位居前三位的國家分別是意大利、伊朗及韓國，累計病例數分別為10149人、8042人及7755人。新冠肺炎疫情在全球的擴散，又加大了中國疫情防控的壓力。據國家衛健委衛生應急辦公室提供的數據，截至3月11日24時，中國累計報告境外輸入確診病例85例。衛生應急辦公室：《截至3月11日24時新型冠狀病毒肺炎疫情最新情況》，國家衛生健康委員會官方網站，http：//www.nhc.gov.cn/xcs/yqfkdt/202003/37c1536b6655473f8c2120ebdc475731.shtml。

為有效應對疫情，保障廣大人民群體身體健康和生命安全，中共中央在一月底印發了《關于加強黨的領導、為打贏疫情防控阻擊戰提供堅強政治保證的通知》。據新華社北京2020年1月28日電。中共中央總書記習近平多次主持中央政治局常務會議或在其他重要場合對新冠肺炎疫情防控工作作出重要指示，3月10日，在疫情防控的關鍵階段，習近平總書記親赴武漢考察，發出“堅決打贏武漢保衛戰、湖北保衛戰”的總攻令。1月25日，由國務院總理李克強擔任組長的中央應對新冠肺炎疫情工作領導小組成立，并多次赴湖北武漢等重災區視察，以國務院副總理孫春蘭為組長的中央指導組赴湖北開展工作，推動一線防控救治。在此之前，國家衛生健康委員會牽頭建立中央應對新冠肺炎疫情聯防聯控工作機制，成員單位共32個部門。聯防聯控工作機制下設疫情防控、醫療救治、科研攻關、宣傳、外事、后勤保障、前方工作等工作組，分別由相關部委負責同志任組長，明確職責，分工協作，形成防控疫情的有效合力。《全力應對新型冠狀病毒感染的肺炎疫情 32個部門建立聯防聯控機制》，《人民日報》2020年1月22日。從1月21日起，國家衛生健康委每日匯總發布全國各省份確診病例數據。為遏制疫情的擴散， 1月23日10時起，武漢城市公交、地鐵、輪渡、長途客運暫停運營，機場、火車站離漢通道暫時關閉。截止到1月29日，全國31省區市均啟動重大突發公共衛生事件一級響應。全國上下萬眾一心、眾志成城，打響了一場疫情防控阻擊的人民戰爭。

新冠肺炎疫情的防控治理引發了社會各界的廣泛關注和熱烈討論，其中對疫區特別是武漢當地政府、衛生健康主管部門等的質疑、批評成為焦點例如，中國工程院院士鐘南山2月11日在接受路透社采訪時就明確表示，武漢地方政府和衛生部門沒有在疫情發生早期采取足夠的措施，應當為此承擔責任，“他們沒有把工作做好”，中國新聞網，http：//www.chinanews.com/sh/2020/02-12/9087884.shtml。，這引起了筆者的思考。這場突如其來、令全國人民猝不及防的災難的降臨、蔓延，對經濟、社會的影響巨大而深遠。疫區黨政機關及衛生、防疫等機構初期預報不及時、應對不得力，顯然是負有責任的直至2月上旬，在中央強力干預、明確要求對疑似患者“應收盡收”后，武漢地方政府的落實情況仍然問題重重，引起強烈不滿。2020年2月10日晚，中央赴湖北指導組緊急約談武漢市武昌區區長余松邊、武漢市副市長陳邂馨、武漢市洪山區區長林文書，約談會上，國務院副秘書長、國務院辦公廳督查室主任高雨一針見血地指出了事態的嚴重性，要求立即整改。中央指導組參與約談的同志表示，戰“疫”當前，失職失責者必將受到嚴肅問責。（《戰“疫”當前，失職失責必問責》，據新華社武漢2月11日電） 。按照習近平總書記1月27日關于新冠肺炎疫情防控提出的黨政領導應當“守土有責、守土擔責、守土盡責”的指示要求，經過調查核實，當地政府、主管機關、相關機構該承擔什么責任就要承擔什么責任。重大突發公共衛生事件的治理屬于公共管理、公共服務的范疇，政府負主責固然是沒有問題的，但僅僅是政府之責嗎，還是國家和社會共同參與？社會力量參與重大突發公共衛生事件的治理應當承擔什么角色（責任），怎樣承擔責任？國家應當怎樣加以規范使之有序？本文結合這次新冠肺炎疫情防控治理的實踐對以上問題做初步探討。

二、疫情防控對中國治理體系與治理能力的考驗2020年2月3日，習近平主持中央政治局常委會會議，研究加強疫情防控工作。會議指出：這次疫情是對我國治理體系和能力的一次大考，我們一定要總結經驗、吸取教訓。要針對這次疫情應對中暴露出來的短板和不足，健全國家應急管理體系，提高處理急難險重任務的能力。

作為與2003年“非典”疫情相比有過之而無不及的又一次重大突發公共衛生事件，新冠肺炎疫情的應對和治理對國家治理體系、治理能力構成了新的、更加嚴峻的考驗和挑戰。之所以這么說，是因為病毒本身固然可怕，應對疫情醫護人員固然是主力，但既已釀成重大公共衛生事件，就變成了一個治理的問題了。面對考驗與挑戰，在黨中央堅強領導下，政府、市場、社會各方密切配合，協同作戰，全方位、立體化應對疫情，當前取得了疫情防控的階段性成果，廣大奮戰在抗擊疫情一線的醫護工作者、新冠肺炎不幸感染者及疑似者、全國人民對打贏這場疫情防控阻擊戰充滿信心。但也必須承認，這次疫情事發突然，事件重大，在應對疫情過程中，特別是在疫情爆發之初，在疫情重災區及全國不少地方，暴露了一些比較突出的治理問題，有些問題還比較尖銳，其中不乏對地方政府特別是疫區政府及公共機構的質疑與批評。

根據媒體的全方位、多角度報道及筆者的觀察，歸納起來，這些批評、質疑主要包括以下幾種：武漢華南海鮮市場早在2019年12月初就出現不明肺炎感染案例，但較長一個時期武漢市民及外界不明真相。武漢1月23日封城前約500萬人出離武漢，這當然主要是由于春節假期回家探親或外出旅游的因素，但其中也有相當一部分屬于恐慌性逃離，這樣加劇了疫情的擴散和后續治理的難度。疫情應對及防護設施設備嚴重不足，甚至不少一線醫護人員都缺乏安全的防護服及醫用口罩，面對嚴峻的疫情，醫護人員、志愿者及普通民眾承擔著巨大的被感染風險。封城前后，疫區醫療資源固然十分緊張，但管理更加混亂，各大醫院人滿為患、管理失序，病人及疑似感染者在各大醫院、家庭、社會穿梭往返，加快了疫情的傳播、擴散和民眾的恐慌。一些不良商家、企業趁機囤積居奇、哄抬物價、以次充好，發災難財。負責部門及相關領導存在一定的官僚主義、形式主義，對一些本應十分清楚的基本信息如確診病例數、病床數等“一問三不知”在湖北，武漢之外，黃岡、孝感等地疫情防控的形勢比較嚴峻，特別是黃岡市，截至2020年1月28日24時，黃岡市累計確診病例324例，累計疑似病例1048例，成為僅次于武漢的第二疫情高發區。1月29日，中央指導組派出了督查組，趕赴黃岡市進行督查核查。但針對黃岡市定點醫院收治能力、核酸檢測能力的明確數據等，黃岡市衛健委主任、疾控中心主任唐志紅竟一問三不知。1月30日，黃岡方面提名免去其黃岡市衛生健康委員會主任職務，其免職按有關法律規定辦理。2月1日，黃岡市市長邱麗新在湖北省通報疫情防控進展的新聞發布會上承認：“前期認知準備都不足，一些干部重視不夠、作風不實，導致防控工作存在短板和弱項。”她指出，（黃岡已）處理處分對防控工作不力的黨員干部337人，對防控工作不力的6名領導干部予以免職，其中3名是正縣級干部，還有3名是鄉鎮主要黨政領導。（據湖北日報、新華社、人民網等媒體相關報道整理）。。雖然疫情已經爆發，1月19日武漢百步亭社區萬人家庭宴會照常舉辦，人群大規模聚集導致大范圍交叉感染的風險。部分官辦慈善機構（如這次廣受詬病的武漢紅十字會）舉措失當、能力不足，甚至存在違規操作，各地捐贈抗疫物資難與疫區實際需求對接，甚至可能出現了抗疫物資通過非正常渠道進入民營醫療機構甚至商家非法牟利的現象。基層社區聯防聯控機制未能及時啟動，社會治理共同體未能有效建立，“三社聯動”機制徒有其名、臨陣乏力，以人民為中心在基層難以落實。

此外，對困難群體關愛、保護不力也是各界批評的焦點。大災大難面前，一些普通民眾特別是困難群體疑似感染，但就醫無門、求助無門，在病痛、擔憂及恐懼中煎熬，為免連累家人、親屬，賓館又不讓住或無錢住，部分民眾只好到處流浪，不僅個人處境艱難，而且給社會帶來隱患。1月29日，《北京青年報》發表一篇題為《家人疑似新冠肺炎被隔離，湖北17歲腦癱兒獨自在家6天后死亡》的新聞稿，就報道了這樣一個典型案例，此處不贅述。

應該說，以上對政府及公共機構的質疑、批評大多是有道理的，也有需要進一步調查澄清的，當然也有欠理性、欠公正的。現代社會的治理是政府、企業、社會各方的合作治理，這既是現代國家治理的一般規律，也是各國國家治理的基本經驗。黨的19屆四中全會提出推進國家治理體系和治理能力現代化，涉及政府、企業、社會三大部門治理體系與治理能力的現代化，以及三者緊密結合、協同推進而帶來的國家整體治理的現代化。在三大部門的協同治理中，政府無疑起主導作用，負主要責任，這是沒有疑問的。疫情通報及應急機制啟動，醫療及防護資源物資的配置、協調，病患及疑似病例的隔離、診治，聯防聯控機制的建立，市場秩序的維持，困難群體的關愛、保護，社會恐慌心理的安撫，違法、違規、不作為行為的懲治，如此等等，都需要政府及時出臺措施加以推進，引導協調，從這個意義上，在這次新冠肺炎疫情治理中疫區政府成為眾矢之的是難免的。

但也必須指出，市場作為配置資源的有效力量，社會作為政府和市場不足的有效補充，無疑也應當各司其責，發揮作用。在政府、市場、社會的協同治理中，政府承擔公共管理和公共服務的職責，承擔三大部門的管理協調職責;市場一般按價值規律承擔配置緊缺資源之責，承擔社會責任不是市場的必然義務;社會一般承擔政府應當管也想管但管不了管不好、市場可以管但不想管的社會及公共服務、慈善公益事業等，是政府的伙伴或協助者。突發公共衛生事件治理更多地屬于基本公共服務的范疇，市場按價值規律提供基本的疫情防控各類資源，更多的事務包括社會捐贈、疫情防控緊缺資源的配置對接等應當由政府承擔，但政府力量、能力、時間等等有限，因此，社會力量參與重大突發公共衛生事件治理，是自然而然、順理成章的。

新冠肺炎疫區所出現的治理問題，在一定意義上也與當地社會力量發育不足、能力不足、參與不足、行動不力、效能不足等密切相關;在一定程度上也與作為民間力量的組織者、協調者的一些樞紐型社會組織，如疫情重災區的紅十字會組織等，存在的官僚主義、形式主義直接相關。在這次疫情防控中，應急處理、疫情調查、醫患關系調處、政社關系調處、政企關系調處、資源鏈接、聯防聯控、市場監督、社會恐慌心理安撫，特別是困難群體關愛保護等諸多方面，社會力量都可以協助、配合政府發揮作用，甚至在某些方面（如應急資源配置、社會矛盾化解、恐慌心理安撫、基層聯防聯控）可以發揮主導作用。如果社會力量及時有序有效介入，可以緩解、減輕乃至避免上述一些層面的治理挑戰和問題。

三、社會力量參與重大突發公共衛生事件治理的可行性

社會力量是廣泛存在于政府、市場之外的第三方力量。在社會力量中，第三部門或非營利組織（在我國一般稱之為社會組織）扮演著重要且關鍵的角色。西奧多·列維特（Theodore Levitt）就是從社會三大部門劃分的角度對非營利組織進行界定，并使用第三部門（Third Sector）這個名詞，用以統稱那些處于政府和企業之間的社會組織。Levitt，T.， The Third Sector： New Tactics for a Responsive Society， New York： Amacom， 1973， pp.9-10.我國學者王名認為，第三部門是“不以營利為目的、主要開展各種志愿性的公益或互益活動的非政府的社會組織”王名：《非營利組織概論》，中國人民大學出版社2002年版，第2頁。。第三部門主要從事政府、企業無力、無法或無意作為的社會公益事業，以服務社會公眾、促進社會穩定與發展為宗旨。民政部一般將我國的非營利組織統稱為社會組織，包括社會團體、民辦非企業單位和基金會。當然，按照我國的慣例，非營利組織之外，社會力量還包括更多的因素，民間熱心人士等個體化力量、城鄉基層社區組織等準政府組織有時也被稱為社會力量。

新冠肺炎疫情爆發以來，特別是成為重大突發公共衛生事件后，全國層面上，在中央統一領導下，各級政府積極引導調度，社會組織、社區、熱心人士等積極參與，社會力量正在成為疫情防控一支不可忽視的力量。1月29日，民政部、國家衛生健康委聯合發布《關于進一步動員城鄉社區組織開展新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控工作的緊急通知》，1月31日國家衛生健康委在京召開的新聞發布會上，民政部基層政權建設和社區治理司司長陳越良強調，社區防控是疫情防控的基礎環節。民政部相關司局對全國社區、社會組織、社會工作等參與疫情防控做出了具體部署。全國各地積極行動，慈善組織、社會工作組織、志愿服務組織及其他社會組織結合自身優勢，廣泛動員社會民眾，在做好組織成員自身防控的同時，依法有序參與疫情防控工作，發揚“一方有難、八方支援”的優良傳統，為疫情防控提供有力支援：捐贈疫情防控急需的相關醫護產品、設備和款物，對武漢市等疫情嚴重地區提供支持，協助黨和政府遏制疫情蔓延勢頭并做好后續相關工作，為堅決遏制疫情擴散、奪取防控斗爭勝利貢獻力量。各類志愿服務、社工和社區社會組織發揮專業優勢，積極開展相關服務活動，配合村（居）社區做好疫情排查、宣傳教育和疫情動態報告等工作，主動為有需求的醫務工作者、患者和其他有需要的人員，提供心理疏導、危機干預、資源鏈接等專業服務。衛生、防疫、醫療器械、醫藥產業等相關領域的社會團體、行業協會商會加強行業自律規范，督促會員及關聯企業加急生產緊缺防控醫藥產品和設備，維護疫情期間市場秩序，抵制哄抬物價等行為。在疫區湖北省尤其是武漢市，經過疫情爆發初期一定程度的失序后，社會力量配合政府參與疫情治理也開始顯示力量、發揮作用。

社會力量參與重大突發公共衛生事件治理有效彌補了政府治理、市場治理的不足，對扭轉新冠疫情爆發初期疫區一定范圍、一定程度的失序局面起到了不可忽視的輔助作用，助推了全國上下疫情防控阻擊工作的順利開展。社會力量之所以能夠發揮這樣的作用，是因為社會力量具有自身獨特的優勢，這些優勢是政府、市場難以具備的。

按照美國約翰·霍普金斯大學薩拉蒙（Salamon L.M.）教授的界定，非營利組織一般滿足以下六個基本的特征：正規性、民間性、非營利性、自治性、志愿性和公益性。Salamon L.M.，Anheier H.K.，The Emerging Non Profit Sector： An Overview，Manchester： Manchester University Press， 1995， pp.1-10.作為社會公益部門，非營利組織更多地表現出社會責任，具有持續更新社會價值、信念和規范的活力，洞察社會的道德取向、預測社會的趨勢，并能開發新的社會服務方式來滿足民眾需求。Toepler S.， “Grassroots Associations versus Larger Non-profits： New Evidence from a Community Case Study in Arts and Culture”，Nonprofit and Voluntary Sector Quarterly， 32（2） ， 2003 ， pp.236-251.非營利部門作為具有一定獨立性的民間力量，還具有運行機制上的靈活性、機動性、自主性，及時應對各種突發情況，解決政府難以顧及的問題。非營利部門還具有專業優勢和資源、草根等方面優勢。不少非營利部門依托相應行業、專業領域發展起來，具有一定的專業優勢。如公共衛生社會工作，不僅具備社會工作專業素質，還兼具公共衛生知識，應對突發公共衛生事件就可以起到醫療衛生專業人員難以替代的作用;社會工作、心理學專業更具有比較全面的應對突發事件的專業優勢，這次新冠肺炎疫情危機發生后，社會工作、心理學等專業組織，如中國社會工作聯合會、中國社會工作學會、中國社會工作教育協會積極組織行業、專業力量介入危機干預，取得了一定的效果。社會力量的資源優勢體現在，雖然相對于政府它不能靠行政強制配置資源，相對于企業它不能靠市場優勢配置資源，但社會力量本身就是一種重要的人力資本和社會資本，其作為人力資本的一種不難理解，其作為一種社會資本，是因為非營利部門成功運作靠“公信力”，獲取社會資源和機會，從事公益目的，履行社會責任。社會力量一般扎根基層、深耕基層，其中草根組織、社區居民就是最基本的社會力量，把他們調動起來，對于聯防聯控措施在基層的落實，“網格化”的運作，對于實現極具中國特色的群防群治，具有政府難以企及、市場不愿企及的優勢。

當然，盡管社會力量承擔著政府轉移出去的公共管理、公共服務的職能，是政府力量的必要且有效的補充和輔助力量，但相對于政府組織的嚴密性、強制性、有序性、問責性，社會力量本身存在著難以克服的缺陷，如松散性、自發性、約束弱、問責難等各種不足。薩拉蒙關于非營利組織的六個特征是科學概括，是客觀中性的，發揮得好社會力量可以成為彌補政府、市場缺陷的力量;運用不好社會力量則可能“添亂”，特別是面臨重大突發公共事件時，就可能熱情有余、建設不足，好心難以辦成好事，甚至民間的熱情被別有用心地利用辦壞事，這類問題在這次新冠肺炎防控治理工作實踐中都不同程度、不同形式、一定范圍出現過。

其一是松散性。一方面，雖然組織性或正規性是非營利組織的特征之一，單一的社會組織大多也是按科層制的原則建立的，但與政府組織相比，其組織結構與運行機制要松散得多，社會組織一般按志愿機制運行，不可能像行政組織那樣嚴格遵循下級服從上級和強制性行政命令行事。這次疫區省市的一些紅十字會成為各界廣為詬病的對象，與其平時內部管理松松垮垮不無關系。2月4日，湖北省紀委監委通報，省紅十字會有關領導和干部在疫情防控期間接收和分配捐贈款物工作中存在不擔當不作為、違反“三重一大”規定、信息公開錯誤等失職失責問題。經省紀委監委研究并報省委批準，決定免去張欽省紅十字會黨組成員、專職副會長職務，并給予其黨內嚴重警告、政務記大過處分;給予省紅十字會黨組成員陳波黨內嚴重警告、政務記大過處分;給予省紅十字會黨組書記、常務副會長高勤黨內警告處分。另一方面，就社會力量之間及社會力量與政府的關系而言，行業協會或樞紐型組織雖然能起一定的組織、協調作用，政府能起一定的指導作用，但因為分散的社會組織與樞紐型組織、政府之間不存在行政隸屬關系，因而這種協調、指導屬于軟約束，而非硬約束，約束有限。

其二是自發性。社會力量特別是其中起關鍵作用的非營利組織是社會使命、社會責任的踐行者，“一方有難、八方支援”、“國家危難、匹夫有責”，社會力量在這方面表現比較積極、比較突出，在抗擊“非典”、“汶川地震”救援以及這次新冠肺炎疫情防控等歷次重大突發事件治理中，都活躍著社會力量的身影，顯示其不可替代的力量。但社會力量分布在四面八方，其參與重大突發事件治理具有自發性，如果沒有有效的動員激勵機制、組織協調機制、需求對接機制、信息共享機制等，社會力量相互之間及社會力量與政府、企業就很難形成合力，以共克時艱。以前述因家人疑似新冠肺炎被隔離，湖北腦癱兒獨自在家無人照料6天后死亡的悲劇為例，如果在家人隔離之初，當地政府或社區在自身力量不足的情況下能夠及時協調社會服務機構、慈善機構或社會工作機構介入幫助，案主是不至于餓死的。這次新冠肺炎疫情治理中疫區發生的此類需求、供給不對接而導致的問題、批評難以枚舉，一方面顯示了社會力量自發性的不足，當然也表明了政府、樞紐型組織、行業性社會組織等組織協調之不力。

其三是問責難。公益社團作為社會自治的產物，雖然提供了較之以往更為有效的社會治理模式，但同政府失靈與市場失靈一樣，公益社團同樣存在著自身難以克服的問題，公民社會同樣存在著“志愿失靈”現象。陸明遠：《公益社團腐敗的治理路徑研究》，《學會》2009年第12期。近年來，部分中國公益社團由于其組織內部腐敗、專制、低效、非專業等弊端日益受到社會各界的抨擊。這次應對新冠肺炎疫情中，相關批評更為聚焦和猛烈。這些問題的存在表明，建立公益社團的廉政、勤政監督機制，十分必要。

綜上所述可見，社會力量不僅具有強烈的社會責任和使命感，還具有一定的專業優勢和資源優勢，具有運行機制上的靈活性、機動性、自主性，又植根民間、深耕基層，這次新冠肺炎疫情治理經過最初一個時期一定程度的失序后，在各方努力下，社會力量又一次顯示了其難以替代性，表明社會力量參與重大突發公共衛生事件治理具有必要性和可行性;與此同時，社會力量本身難以克服的不足、缺陷，如松散性、自發性、約束弱、問責難等，又表明社會力量參與重大突發公共衛生事件治理存在一定的無序性及低效性，需要采取切實有效的措施加以規范和引導。

四、引導社會力量有序參與重大突發公共衛生事件治理

鑒于疫情爆發初期疫區治理一定意義上出現的被動、無序局面，同時鑒于發達國家及國內先進地區引導社會力量配合政府有序參與新冠肺炎疫情有效治理的事實，為保障人民群眾生命和健康利益，打贏疫情防控阻擊戰，協調社會力量參與重大突發公共衛生事件治理不僅是必要的，也是可行的。當然，如前所述，社會力量自身也存在不足與缺陷，存在所謂“志愿失靈”的可能，在這次疫區就有些突出的表現，某種意義上加劇了疫情爆發初期疫區治理的被動、無序局面。因此，為提升社會力量參與此類事件治理的效能，從長計議，社會力量參與重大突發事件治理，需要進一步加以規范和引導，使之有序開展工作，發揮作用。

首先，應當加快國家層面相關法律法規的修訂，增加引導社會力量有序參與重大突發公共衛生事件治理的條款，明確其作為其中重要力量的角色和地位。現行的《中華人民共和國傳染病防治法》、《中華人民共和國突發事件應對法》、《突發公共衛生事件應急條例》等法律、法規都鮮有提及或清晰涉及社會力量這方面的內容，《中華人民共和國慈善法》第三條規定提到，自然人、法人和其他組織以捐贈財產或者提供服務等方式，自愿開展的公益慈善活動，包括“救助自然災害、事故災難和公共衛生事件等突發事件造成的損害”，也是比較模糊的。國家法律、法規層面缺乏明確規定引導社會力量有序參與重大突發公共衛生事件治理的條款，無法確立其作為其中重要力量的地位，僅僅把社會力量作為一種可有可無、拾遺補缺的角色來對待，當重大公共危機突發時就可能會陷于政府手足無措、社會力量釋放失序、社會各界怨聲載道的被動局面，鑒于此次防控新冠肺炎戰役初期的教訓，應當盡快切實加以改變，并以國家層面清晰、明確的立法規定加以落實。

其次，將社會力量的動員、調配、使用納入政府相關應對重大突發事件領導小組、政府聯防聯控機制或相應機制，明確其歸口管理主體并落實其主體責任，統一協調管理。鑒于此次防控新冠肺炎疫情戰役中現行應急機制暴露出的短板和不足，為避免慈善領域中被動局面的再度發生，有學者提出在政府主導之外，慈善事業亟待建立應急機制。鄭功成：《慈善事業亟待建立應急機制》，《光明日報》2020年2月8日。這個建議非常具有前瞻性，我們認為，當務之急是將包括慈善事業在內的社會力量納入政府重大突發事件應急機制中，統一協調指揮。《中華人民共和國慈善法》第三十條規定：“發生重大自然災害、事故災難和公共衛生事件等突發事件，需要迅速開展救助時，有關人民政府應當建立協調機制，提供需求信息，及時有序引導開展募捐和救助活動。”如中國紅十字會及其基層機構、中華慈善總會及其基層組織，以及最近這些年國家加強和創新社會治理過程中各地建立發展起來的各類樞紐型社會組織，可以在政府聯防聯控機制的統一領導、協調下開展工作，成為積極、多元、自發的社會力量的組織者、鏈接者、主心骨。當然，相關法律規定只有切實落實才會產生實際的效果，否則形同虛設。

第三，加快社會力量，特別是社會組織的培育和能力建設。據民政部提供的統計數據，截至2019年第三季度，我國社會組織總量達到844469個，其中社會團體37萬個，民辦非企業單位46.7萬個，基金會7469個。2019年3季度民政統計數據，http：//www.mca.gov.cn/article/sj/tjjb/qgsj/2019/201911051006.html。1989年我國社會組織只有社會團體，數量僅為4544個，2019年社會組織總量是1989年的近186倍。可以看出，改革開放以來，社會力量在我國的發展是十分迅速、顯著的。當然，與滿足國家和社會對社會力量的巨大需求相比，尤其是與發達國家的比較可知，我國社會組織還應當且必然有一個較大的發展空間。必須指出，適當擴大社會組織的數量和規模是必要的，但在社會組織總量目前已經比較可觀的情況下，盤活存量資源，使之更好地發揮作用，滿足國家應對突發重大公共事件及人民群眾日常公共服務的需要，更加重要而急迫。盤活社會組織存量資源，重在加強社會組織能力建設，要加強相關從業人員的業務培訓，提升專業性，按專業要求、專業規范、專業倫理提供服務。這也是此次新冠肺炎疫情防控實踐提供的一個重要啟示。否則，空有一番熱情而專業能力不足，也是難以發揮實際作用的。

第四，強化社會力量的公信力建設。公信力即是社會信任的力量或社會信任度。社會組織作為第三部門，是社會的公共機構，從事公共資源的配置、行使公權力，因此公信力至關重要，可以說是生死攸關。政府組織可以通過行政強制力獲取資源，市場組織可以通過市場公平交易取得利潤，社會組織作為非政府、非營利組織，既沒有類似政府的強制權力，也不能像企業那樣以利潤最大化為目的，攝取資源靠的只能是公信力。因此，公信力是社會組織生存和發展的根本依據。只有具備良好公信力的社會組織才可能更大范圍地調動社會資源，從而更好地實現其組織目標，履行社會責任。也正是因為如此，社會組織需要重視社會公信力建設，否則，公信力的喪失就會導致所謂“塔西佗效應”古羅馬政論家普布利烏斯·克奈里烏斯·塔西佗認為：當政府喪失公信力的時候，好的政策與壞的政策同樣都會得罪人民，被稱為“塔西佗效應”或“塔西佗陷阱”。該概念被引申為當公權力遭遇公信力危機時，無論說真話還是假話，做好事還是壞事，都會被認為是說假話、做壞事，從而陷入“塔西佗陷阱”。，引發危機、失序和混亂。“郭美美事件”引發的社會組織公信力危機至今仍未消除，這次疫區的紅十字會等社會組織飽受爭議，一方面說明了社會組織的公信力危機至今仍存在，一方面也說明了疫區相關社會組織確實問題重重，社會公眾難以信任他們，所有這些都充分表明：強化社會組織公信力建設何其重要，應當常抓不懈。

第五，建立有效的社會力量參與危機治理、公共服務的執行機制。黨的19屆四中全會做出的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》要求：完善黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體。按照中央要求，民政部近年在全國推動社區、社會組織、社會工作“三社聯動”機制建設，先進地區經驗證明“三社聯動”是推動社會力量參與社會服務、社會治理的有效機制，是打造“社會治理共同體”的可行路徑。各地在推進“三社聯動”機制建設、構建社會治理共同體實踐中創造了很多各具特色的模式或經驗。但總體而言，相關工作尚屬初創階段，這個機制主要運用于日常的社區服務，至于能否有效且可行地運用于重大突發公共衛生事件等極端危機事件的治理，目前看來還存在很不完善之處，至少從疫區疫情防控初期的情況看，這方面工作嚴重不力，以至出現了很多問題，相關機制尚有較大的整改、調整、提升、完善的空間。

最后，建立強有力的社會力量參與危機治理、公共服務的監督問責機制。該機制應當包括內部監督與外部監督，以外部監督為主。其中內部監督涉及行業組織的垂直監督和非營利組織的內部監督，社會監督的組成應當多元化、全方位。通過建立強有力的社會力量參與危機治理、公共服務的監督機制，使社會力量參與公共危機治理、公共服務在政府監督、媒體監督、社會公眾監督、行業監督、自我監督下依法依規有序進行，而不能像這次受到批評、質疑的湖北省及武漢市紅十字會那樣監管不力、自行其是，從而導致各種嚴重問題。中國紅十字會黨組書記、常務副會長梁惠玲率領總會工作組于2月1日晚奔赴武漢。2月9日，中國政府網援引中國紅十字會網站消息，介紹了工作組在武漢的部分行程和工作內容。工作組參加湖北省紅十字會干部大會，要求深刻汲取捐贈款物管理失職失責的慘痛教訓，迅速開展自查自糾，采取切實管用措施，堅決徹底整改到位。指導湖北省和武漢市紅十字會依法依規加強捐贈款物接受使用管理，嚴格規范決策程序，及時準確公布捐贈款物接受使用信息。推動武漢市紅十字會與市指揮部物資保障組建立捐贈物資發放清單每日通報、信息每日發布的公示機制同時，充分發揮總會監事會作用，全程介入捐贈款物接受使用管理監督。梁惠玲還表示，要推動加快捐贈物資調配效率，主動接受社會監督，壓緊壓實工作責任，積極擔當作為，強化嚴格管理，實現疫情防控工作規范高效、公開透明，對違規違紀的，從嚴查處。（《中國紅十字會赴武漢工作組有了最新消息：汲取慘痛教訓，徹底整改到位》，《北京青年報》2020年2月9日）在我國，長期以來，雖然社會組織名義上實行業務部門和政府行政部門（民政部門）雙重管理，而實際上，業務部門管理大多是形式上的，難以發揮行業管理的作用，民政部門一般也只是負責登記而已，而難以發揮政府管理、問責的責任，這種情況應當盡快改變。

（責任編輯：薛立勇）

Abstract：The outbreak of new coronavirus pneumonia in early 2020 was another major public health emergency in China after the SARS epidemic in 2003.Based on the general law and the experience of various countries， the governance of major public health emergencies belongs to the scope of public management and public service， and the government should undoubtedly assume the leading responsibility. However， the governance of a modern country is a tripartite cooperation among the government， enterprises and society. The market， as an effective force for allocating resources， and the society， as an effective supplement to the shortage of the government and the market， should also play their respective roles. In the governance of major public health emergencies， the market generally provides corresponding resources according to the law of value， and the government should be responsible for more but its strength and capacity are limited. Therefore， introducing social forces to participate in the governance of major public health emergencies is an inevitable choice. Nonprofit organization or the third sector as the core of social power has strong social sense of responsibility and mission， certain professional advantages and resource advantages， operation mechanism of flexibility， mobility， autonomy， and rooted in the folk， deep at the grass-roots level and social forces to participate in governance of a major public health emergency has irreplaceable advantages; At the same time， social forces also have shortcomings such as looseness， spontaneity and supervision difficult， and there is disorder and inefficiency in the governance of major public health emergencies. Therefore， effective measures should be taken to regulate and guide them.

Keywords：Nonprofit Power; Major Public Health Emergencies; Governance; Prevention and Control of the Novel Coronavirus Pneumonia