人民政協(xié)作為專門協(xié)商機構(gòu)參與基層社會治理的實踐問題研究

楊若佳

摘 要：我國憲法在序言當(dāng)中提出：“中國人民政治協(xié)商會議是有廣泛代表性的統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，過去發(fā)揮了重要的歷史作用，今后在國家政治生活、社會生活和對外友好活動中，在進行社會主義現(xiàn)代化建設(shè)、維護國家的統(tǒng)一和團結(jié)的斗爭中，將進一步發(fā)揮它的重要作用。”針對如何使政協(xié)進一步發(fā)揮好各方面的作用，黨的十八大以來以習(xí)近平同志為核心的黨中央發(fā)布了大量加強新時代政協(xié)建設(shè)的重要文件，本文旨在結(jié)合黨中央對政協(xié)新時代的制度安排以及地方政協(xié)參與基層社會治理的具體實踐經(jīng)驗，進一步探討人民政協(xié)作為專門協(xié)商機構(gòu)參與基層社會治理實踐中協(xié)商制度體系不全、協(xié)商內(nèi)容和形式不明、協(xié)商實效不佳、政協(xié)委員和公眾的協(xié)商意識有待轉(zhuǎn)變的問題，及其完善途徑。

關(guān)鍵詞：人民政協(xié);專門協(xié)商機構(gòu);社會治理;實踐問題

一、人民政協(xié)作為專門協(xié)商機構(gòu)參與基層社會治理的獨特優(yōu)勢

（一）概念的提出：人民政協(xié)是專門協(xié)商機構(gòu)

早在2014年9月21日，習(xí)近平總書記在慶祝人民政治協(xié)商會議成立65周年大會的講話中就指出，人民政協(xié)是“社會主義協(xié)商民主的重要渠道”“要發(fā)揮作為專門協(xié)商機構(gòu)的作用”。緊接著，以習(xí)近平同志為核心的黨中央先后出臺《關(guān)于加強社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》《關(guān)于加強人民政協(xié)協(xié)商民主建設(shè)的實施意見》《關(guān)于加強和改進人民政協(xié)民主監(jiān)督工作的意見》《關(guān)于加強新時代人民政協(xié)黨的建設(shè)工作的若干意見》等重要文件，對人民政協(xié)是專門協(xié)商機構(gòu)作了進一步闡述，使得對人民政協(xié)功能的認(rèn)識從新中國成立初期的“各黨派的協(xié)商機關(guān)”，到改革開放后的“民主協(xié)商機構(gòu)”轉(zhuǎn)變?yōu)槿缃竦摹皩ｉT協(xié)商機構(gòu)”[1]。

人民政協(xié)作為專門協(xié)商機構(gòu)，是圍繞著協(xié)商民主建設(shè)的優(yōu)良傳統(tǒng)，對以往社會主義協(xié)商民主建設(shè)成就與經(jīng)驗的歷史延續(xù)。我國的協(xié)商民主歷史的興起不同于西方，西方協(xié)商民主是對具有精英主義色彩的代議制民主的反思和矯正，而我國協(xié)商民主的驅(qū)動力是中國民主化進程的加快[2]。我國從抗日戰(zhàn)爭期間起就建立了“三三制”為原則的抗日民主政權(quán)，1949年中華人民共和國成立，通過政治協(xié)商會議這種組織形式實施了協(xié)商民主，1954年通過《中國人民政治協(xié)商會議章程》，人民政協(xié)作為人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線組織繼續(xù)存在和發(fā)揮作用，到2006年《中共中央關(guān)于加強人民政協(xié)工作的意見》第一次較為正式地提出協(xié)商民主的思想，2012年黨的十八大召開以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視社會主義協(xié)商民主發(fā)展，圍繞人民政協(xié)來加強社會主義協(xié)商民主建設(shè)。這些實踐充分證明人民政協(xié)作為專門協(xié)商機構(gòu)是對以往協(xié)商民主建設(shè)的歷史延續(xù)。

（二）專門協(xié)商機構(gòu)的定位問題

1.新時代政協(xié)定位的轉(zhuǎn)變

黨的十九大報告宣告中國特色社會主義進入新時代，這是我國發(fā)展新的歷史方位。在新時代背景下，習(xí)總書記提出，“人民政協(xié)是具有中國特色的制度安排，是社會主義協(xié)商民主的重要渠道和專門協(xié)商機構(gòu)”。其中，“專門協(xié)商機構(gòu)”的“專門”指的是特有的或獨有的[3]。人民政協(xié)定位為專門協(xié)商機構(gòu)，本身機構(gòu)屬性進入專門化。正確理解人民政協(xié)專門協(xié)商機構(gòu)的作用，離不開對其專門協(xié)商機構(gòu)定位轉(zhuǎn)變的準(zhǔn)確把握。對于其新定位可以從如下兩個方面進行理解。

一方面，組成人員的專業(yè)性與履職專一。最新修改的《中國人民政治協(xié)商會議章程》第22條第一款規(guī)定：“中國人民政治協(xié)商會議全國委員會由中國共產(chǎn)黨、各民主黨派、無黨派人士、人民團體、各少數(shù)民族和各界的代表，香港特別行政區(qū)同胞、澳門特別行政區(qū)同胞、臺灣同胞和歸國僑胞的代表以及特別邀請的人士組成，設(shè)若干界別。”目前，全國政協(xié)由中國共產(chǎn)黨、國民黨委員會、民主同盟等34個界別組成。作為非權(quán)力機關(guān)的人民政協(xié)，政協(xié)委員通常由協(xié)商推舉，并且沒有硬性的名額限制[4]。特殊的政治制度安排，使得人民政協(xié)委員必須在界別中有代表性、有社會影響和參政議政能力[5]。其政協(xié)委員不同界別的劃分保證了針對各自領(lǐng)域內(nèi)組成人員專業(yè)性的可控和針對特定領(lǐng)域協(xié)商解決問題的專一，如農(nóng)工黨解決醫(yī)藥衛(wèi)生、人口資源和生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域出現(xiàn)的問題，民進黨則主要關(guān)注義務(wù)教育領(lǐng)域和文化出版領(lǐng)域問題等等[6]。作為專門協(xié)商機構(gòu)的政協(xié)委員，其代表著人民政協(xié)機構(gòu)履行政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政三大職能，這三者都反映出政協(xié)履職的重要特點——協(xié)商性，督促著政協(xié)委員著力從事以協(xié)商為主的履責(zé)工作，為社會各方參與治理工作提供必要的政治保障。

另一方面，專事協(xié)商和提案專報。在我國，人民政協(xié)以憲法、政治協(xié)商會議章程以及相關(guān)的政治性文件為依據(jù)，區(qū)別于基層組織、人大、政府。將人民政協(xié)定位為專門協(xié)商機構(gòu)，以中國人民政治協(xié)商會議的形式為社會各方面提供了對話交流、懇談溝通的機會，利用政協(xié)平臺參與協(xié)商人員的廣泛性，推動其協(xié)商內(nèi)容的深層次，是實現(xiàn)新時代政協(xié)機構(gòu)專事協(xié)商民主的大平臺。提案作為人民政協(xié)履行職能的一種特殊的方式，既能針對國家和地方的重大事項，以及人民群眾普遍關(guān)心的重要問題發(fā)表意見，又具有相當(dāng)?shù)撵`活性，同會議反映問題相比，還具有效率更高、更加準(zhǔn)確的優(yōu)點。根據(jù)《提案工作條例》《中國人民政治協(xié)商會議廣東省委員會提案工作條例》并結(jié)合廣東省提案辦理的實際來看，政協(xié)提案的工作流程主要包括提案的提出、提案的審查和處理、提案的辦理、反饋、提案的督辦、提案的表彰（和考核）等環(huán)節(jié)[7]。通過提案方式，具體的問題能夠有機會被充分論證分析，最終通過規(guī)定時間內(nèi)的提案辦理獲得有效督辦。

2.定位的理論依據(jù)

習(xí)近平總書記在十九大報告中指出：“中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。”人民政協(xié)作為專門協(xié)商機構(gòu)的定位，根源于新時代應(yīng)對社會主要矛盾的客觀需要。當(dāng)今時代，經(jīng)濟社會正在發(fā)生著深刻變革、利益格局正面臨著深刻調(diào)整，所有制形式、社會階層、社會思想觀念更加多樣，改革發(fā)展穩(wěn)定任務(wù)之重、矛盾風(fēng)險挑戰(zhàn)之多、多元思想文化交流交融交鋒前所未有。面對所有這些錯綜復(fù)雜的情況，更需要充分發(fā)揮人民政協(xié)在長期實踐中所形成的求同存異、體諒包容的優(yōu)良傳統(tǒng)，通過協(xié)商凝聚共識、化解矛盾、使多元思想文化相互達到更充分的理解，更好的為破解新時代所產(chǎn)生的社會矛盾服務(wù)，為基層社會治理服務(wù)。

（三）人民政協(xié)作為專門協(xié)商機構(gòu)參與基層社會治理的獨特優(yōu)勢

1.獨特的政治體制優(yōu)勢

與西方政黨制度中各黨派為各自利益競爭激烈斗爭的關(guān)系不同，中國特色政治制度是合作，西方政治制度是競爭[8]。從我國政協(xié)協(xié)商的特點來看，我國的政治協(xié)商是以中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度為依托，與整個社會主義協(xié)商民主制度相配套，是一種制度性民主[9]。黨的領(lǐng)導(dǎo)地位是中國人民政協(xié)協(xié)商民主得以順利進行的政治保證。因此，與西方兩黨或多黨制相比，中國的政治制度黨派之間是相互依存的關(guān)系，通過協(xié)商民主、監(jiān)督、合作共同治理國家，從而避免了黨派斗爭，保證決策的科學(xué)性與民主性。

人民政協(xié)作為專門協(xié)商機構(gòu)，更能反映各階層和群體的利益要求，有利于收集意見和建議，反復(fù)磋商，促進執(zhí)政黨科學(xué)民主決策。

2.獨特的主體性質(zhì)優(yōu)勢

中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商政治制度決定了政協(xié)的協(xié)商民主是一種柔性的民主。作為“一個介乎國家與社會之間的政治組織”，這使得人民政協(xié)成為各黨派團體和各族各界人士發(fā)揚民主、共商國是、團結(jié)合作的重要平臺，在廣開言路，集思廣益上發(fā)揮著獨到的主體性質(zhì)優(yōu)勢。首先，相比較于行政機關(guān)直接行使國家權(quán)力，人民政協(xié)由于不享有直接影響人民權(quán)利義務(wù)的行政權(quán)力，更加貼近人民群眾，易于達到溝通效果;其次，相比較于司法機關(guān)解決民事糾紛的被動地位，人民政協(xié)能夠更加主動發(fā)現(xiàn)問題并采取手段介入化解矛盾;最后，相比較于居委會村委會等基層自治組織，人民政協(xié)能夠反映和處理問題的范圍更廣和層次更深。

二、人民政協(xié)作為專門協(xié)商機構(gòu)參與基層社會治理的實踐問題

（一）協(xié)商制度體系不全

明確的制度是人民政協(xié)能夠順暢、有效參與社會治理并起到相應(yīng)作用的保障，同時也是其他工作單位認(rèn)真對待參與者及其所代表的社會階層或團體的重要保障。目前，在政治協(xié)商過程中，人民政協(xié)還沒有形成完備的參與基層社會治理的制度體系，存在缺少操作性強的程序規(guī)定、缺乏多元主體責(zé)任的明確界定。如此一來，人民政協(xié)在參與社會治理的過程中，由于缺乏配套實施細(xì)則保證，其方式和方法的選擇上難以避免隨意性和局限性的存在。同時，人民政協(xié)作為國家的政治組織，現(xiàn)行憲法在序言中對人民政協(xié)的性質(zhì)定位為“有廣泛代表性的統(tǒng)一戰(zhàn)線組織”，而憲法正文中并沒有對人民政協(xié)的規(guī)定。人民政協(xié)以協(xié)商民主方式參與社會治理，是國家治理體系的重要組成部分，但其在法律中的地位與在國家政治生活中的地位卻全然不相稱，這顯然不符合當(dāng)今依法治國的要求。

（二）協(xié)商內(nèi)容和形式不明

目前，全國多個省級、副省級市中共黨委相繼推出了“政治協(xié)商”的規(guī)程、意見或辦法。例如，2012年中共廣州市委出臺了《中共廣州市委政治協(xié)商規(guī)程》，根據(jù)本市的實際情況，對政治協(xié)商的具體運作程序進行細(xì)化。但在實施過程中還存在具體協(xié)商的內(nèi)容和采取如何的形式不明確、各地政協(xié)難以在社會治理實踐中把握的問題。

對于基層社會治理中的政協(xié)如何反映群眾的意見、采取何種程序延伸到基層群眾中，各地有著不同的理解和做法。政協(xié)章程和《中共中央關(guān)于加強人民政協(xié)工作的意見》對政治協(xié)商內(nèi)容的規(guī)定比較籠統(tǒng)，其中《中共中央關(guān)于加強人民政協(xié)工作的意見》規(guī)定的協(xié)商內(nèi)容是“國家和地方的大政方針以及政治、經(jīng)濟、文化和社會生活中的重要問題”，其中，哪些問題必須提交政協(xié)協(xié)商沒有明確規(guī)定，只是以“重要問題”“重要事務(wù)”等進行概括，不具體、難以操作。在實踐操作中，有的把政協(xié)領(lǐng)導(dǎo)列席、出席有關(guān)會議和文件通報、會議通報等當(dāng)作是政治協(xié)商，有的甚至以通報代替協(xié)商，有的以個別問題的交流代替重大問題的協(xié)商[10]。

（三）協(xié)商實效不佳

近年來，人民政協(xié)以民主協(xié)商方式參與基層社會治理呈現(xiàn)出多樣化趨勢。一是會議式即時協(xié)商;二是論壇式專題協(xié)商;三是視察式現(xiàn)場協(xié)商;四是網(wǎng)絡(luò)式互動協(xié)商，如主席信箱、網(wǎng)上訪談、提案評議、議政時評、委員博客等多種互動式協(xié)商新形式[11]。不可否認(rèn)，協(xié)商形式趨于不斷創(chuàng)新是件值得鼓勵的事情，但若沒有監(jiān)督機制的保障，真正反映民生的問題未能得到有效的反饋，所提意見也可能未被真正的重視，那么只創(chuàng)新形式的協(xié)商民主在一定程度上會有流于形式的風(fēng)險。在人民政協(xié)外部同樣存在著阻力，部分工作單位認(rèn)為現(xiàn)階段中央出臺的關(guān)于社會主義協(xié)商民主建設(shè)的一系列文件僅僅是針對人民政協(xié)制定的，甚至認(rèn)為協(xié)商民主建設(shè)主要靠政協(xié)來推動，對政協(xié)協(xié)商的作用缺乏應(yīng)有認(rèn)識，使得人民政協(xié)在推動外部工作時得不到有力支持，如相關(guān)提案得不到重視，落實效果不佳。

（四）政協(xié)委員和公眾的協(xié)商意識有待轉(zhuǎn)變

實踐證明，人民政協(xié)其價值的實現(xiàn)及其社會影響的提升，很大程度上取決于政協(xié)委員的協(xié)商意識。目前，部分基層政協(xié)組織、政協(xié)組成單位和政協(xié)委員主動性良莠不齊，在關(guān)乎民生的各項社會事務(wù)的協(xié)商中，一些黨派團體不僅積極參與協(xié)商的意識不夠強，不能充分利用政協(xié)平臺來協(xié)商議政，還存在深入調(diào)研不夠，建言獻策質(zhì)量不高的情況。在公眾參與基層社會治理方面，長期以來我國實行的都是集權(quán)式的決策方式，雖然在經(jīng)濟領(lǐng)域已經(jīng)實現(xiàn)了由計劃為主向市場為主的轉(zhuǎn)變，但在關(guān)乎民生的各項社會事務(wù)的決策中，仍舊主要采取政府為導(dǎo)向的單一決策，這使得公眾參與社會治理的意識普遍薄弱。此外，長期以來公眾對傳統(tǒng)式管理思路的適用和對政府權(quán)威的高度認(rèn)同，就很難轉(zhuǎn)變部分人心中公共政策的決定還是得依靠國家這種認(rèn)知，更不用說如何提升其參與社會治理的積極性。

三、人民政協(xié)作為專門協(xié)商機構(gòu)參與基層社會治理的完善途徑

（一）完善人民政協(xié)參與基層社會治理的制度體系，推進協(xié)商成果轉(zhuǎn)化

人民政協(xié)參與基層社會治理的廣泛和多層次發(fā)展，最終需要通過制度化加以規(guī)范和鞏固。

首先，制度化手段是完善人民政協(xié)參與基層社會治理制度體系建設(shè)的根本保障。通過規(guī)范的法律條文保障政協(xié)專門協(xié)商機構(gòu)作用在參與社會治理過程中的有效實施，用法律手段將其納入國家法治框架。在此過程中，需要進一步對地方政協(xié)在參與社會治理中“協(xié)商什么、與誰協(xié)商、怎樣協(xié)商、協(xié)商結(jié)果如何落實”等問題進行明確和規(guī)范，逐步形成程序較為合理、環(huán)節(jié)較為完整的人民政協(xié)協(xié)商制度。即使在相關(guān)文件中尚未明確，也可以先在地方黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，從地方進行嘗試性的探索和實踐。

其次，健全協(xié)商民主意見采納情況的監(jiān)督檢查機制。例如，將提案辦理落實情況及其反饋意見納入政協(xié)委員年度考核內(nèi)容;建立健全協(xié)商民主成果轉(zhuǎn)化的剛性機制;對協(xié)商民主意見辦理程序、開展檢查考核等作出明確規(guī)定等。

最后，推進協(xié)商成果轉(zhuǎn)化。協(xié)商能否發(fā)揮實質(zhì)作用，取得有效成果，關(guān)鍵在于對協(xié)商成果的轉(zhuǎn)化和落實。在一些工作的推進上，不能滿足于開會、發(fā)文、講話，還要有跟蹤督查的具體措施，從而不斷提高機關(guān)工作的執(zhí)行力和社會各界的滿意度，推進協(xié)商成果轉(zhuǎn)化。

（二）把參與基層社會治理作為政協(xié)履職重點，實現(xiàn)精準(zhǔn)協(xié)商

政協(xié)委員要充分利用政協(xié)平臺，重視前期調(diào)研，把參與基層社會治理作為政協(xié)履職重點。通過制定協(xié)商計劃，進一步明確界定協(xié)商的內(nèi)容，把握協(xié)商重點、民生熱點，協(xié)助黨委、政府多做協(xié)調(diào)關(guān)系、增進共識的工作，多做跟蹤問效、支持促進的工作。一方面，要進一步增強問題導(dǎo)向，把基層社會治理作為履職重點，著力把委員和各界人士的智慧集中到務(wù)實獻策和破解難題上，做到“在其位謀其職”，使所提意見建議更加務(wù)實管用有效。例如，政協(xié)委員可從自身熟悉的領(lǐng)域出發(fā)，持續(xù)關(guān)注某個方面或某個社會問題，有針對性的對相關(guān)問題提出意見，充分反映人民群眾訴求。另一方面，要加強對參與基層社會治理議題的研究。例如，上學(xué)難、就醫(yī)難、就業(yè)難、辦事難，以及交通擁堵、環(huán)境污染等民生熱點問題，政協(xié)可以發(fā)揮自身平臺優(yōu)勢，通過提案、建議案等形式去推動解決，對于所提出的提案、建議案，反映的社情民意，要力求做到所提建議的精準(zhǔn)與可操作。

（三）推進基層群眾參與式治理，發(fā)揮人民群眾在社會治理過程中的重要作用

當(dāng)前，政協(xié)協(xié)商主要的是在上層，在各方面代表人士中間開展，政協(xié)作為協(xié)商民主專門機構(gòu)的作用在基層協(xié)商中發(fā)揮得不夠，特別是縣級政協(xié)作用發(fā)揮不夠，要適應(yīng)社會主義民主政治建設(shè)的新要求，創(chuàng)新群眾工作方法，探索基層群眾參與政協(xié)協(xié)商的有效途徑，推動政協(xié)協(xié)商和基層協(xié)商的有效銜接，暢通各界群眾利益訴求表達渠道，把“協(xié)商于民、協(xié)商為民”的要求落到實處[12]。

推進基層群眾參與式治理，應(yīng)從一般性、對專業(yè)要求不高的問題入手，逐步提高公眾的參與能力。基層社會治理涉及到不同層次的方面，在專業(yè)領(lǐng)域，應(yīng)發(fā)揮政協(xié)的專門協(xié)商作用，為社會治理出謀劃策;在一般性、對專業(yè)要求不高的領(lǐng)域，應(yīng)發(fā)揮基層人民群眾的基礎(chǔ)性作用，推進基層群眾參與式治理。

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