多元聯動構建本土化環境行政公益訴訟法治道路

劉炳琳

摘 要：伴隨中國經濟蓬勃生長的趨勢，環境治理問題日益對社會公共利益提出嚴峻考驗。在保護環境公益的高聲呼吁下，環境行政公益訴訟制度與本土化因素契合發展，形成了目前初步萌芽生長狀態，對比發達國家興起較早、模式較成熟的制度構建，我國環境行政公益訴訟制度依然存在諸多需要完善的地方。本文以科學立法立環境行政公益訴訟法治之基、嚴格執法強環境行政公益訴訟法治之體、全面監督樹環境行政公益訴訟法治之風、公正司法鑄環境行政公益訴訟法治之魂為線索，從立法層面、行政執法、檢察監督、法院審判視角深入剖析，大膽提出多元聯動構建本土化環境行政公益訴訟法治道路的觀點，力求以本土化視域切入，探索環境行政訴訟的完善路徑。

關鍵詞：環境行政公益訴訟;適格原告;檢查監督;審判權

一、科學立法——立環境行政公益訴訟法治之基

（一）理論實踐中的立法缺失

新修訂的《行政訴訟法》首次將行政公益訴訟制度納入立法范疇，賦予人民檢察院在生態環境和資源保護等領域的環境執法監督職責及適格原告地位，此乃本土化環境行政公益訴訟立法的初步建構。

基于對司法實踐中裁判案例及相關論著的研究，筆者歸納出學術界在環境行政公益訴訟領域爭議較高的若干問題：訴訟適格原告、一審行政公益訴訟提起主體、訴訟前置程序規定及舉證責任分配等。筆者分析現行法律規定及司法實踐現狀，以求發現目前環境行政公益訴訟立法缺失并提出完善建議。作為提起環境行政公益訴訟的唯一適格被告，長期從事刑事案件公訴的檢察機關，面對專業復雜的環境案件，難免面臨案源發現難、專業水平不足的窘境，難以滿足世界第二大經濟體——中國在高速發展的同時對環境公益保護的迫切需求。因此，學術界廣泛呼吁立法增加行政公益訴訟適格原告，已達成相當高的理論認同。

（二）比較法視域下的立法完善建議

1.增加訴訟適格原告及設立訴訟保證金制度

美國行政公益訴訟適格原告認定由“法律權利標準”逐漸拓寬至“利益范圍標準”，以適應近代日益凸顯的行政權力侵害公益的嚴峻挑戰。即行政訴訟適格原告由與行政行為有直接利害關系的人擴展到認為權益因不當行政行為直接或間接受損的第三人甚至“任意人”。私人檢察總長理論和公共信托理論是《美國環境法》公民訴訟的基礎。私人檢察總長的隱含邏輯是將本來應該由檢察總長（Attorney General）進行的調查和起訴工作由私人來執行。但是，這種私人的工作僅僅是補充性的，需要以公共機關不作為或者處理不合法正當為前提。日本發展美國公共信托理論為環境行政訴訟的理論之一，“行政特別是環境行政旨在保障公民的環境生存權，該管理權限授權于公民的委托。當行政機關超越權限或違反法定義務時，任一公民均有權控告違反委托的行政機關，糾正其違法行為或責令積極行政。

德國的《聯邦自然保護法》，建構了聯邦層面的環境公益訴訟制度，環境團體行政公益訴權在立法中首次確立。基于對個人訴諸司法能力受限的考慮以及生態環境的保護是維護社會公眾利益而非單獨個體利益的考量，該法賦予環境團體而非個人在行政公益訴訟中的適格原告地位。我國臺灣地區的“環境基本法”亦賦予人民和公益團體針對行政機關的不作為提起行政訴訟的權利。

綜合美國、日本、德國及中國臺灣地區關于行政公益訴訟適格原告確定標準的理論，對比我國現行法律單一適格原告的認定，基于目前由于行政機關不作為或者不當執法引發的環境污染案件層出不窮的現象，筆者迫切呼吁完善立法增加訴訟適格原告。從本土化視角判定除授權檢察機關發揮法律監督職權提起行政公訴外，我國司法實踐現狀是否允許個人、公民團體、公益組織在環境行政公益訴訟中享有適格原告地位。

第一，針對公民個人以及公民團體而言，我們首先肯定受環境損害的直接行政管理相對人或利害關系人，享有請求法院給予私益救濟的權利。司法實踐中不能由于其提起的訴訟所保護的法益超出個人或團體享有的范疇，即謀求公共利益而簡單判定其不享有當前立法行政公益訴訟適格原告資格。其次，鑒于目前一般公民的經濟收入、專業素質等訴訟能力尚不能完全承擔高昂的環境損害司法鑒定費用，單薄的個人力量也難以持久對抗強大的行政主體力量，容易基于利益關系的影響與行政機關私下和解，不利于保護環境公益的訴訟目標實現，訴訟質量偏低。而公民團體訴訟可以較好地彌補上述缺陷，針對人數眾多的團體訴訟，增加行政公益訴訟中代表人訴訟制度，解決檢察機關獲取案源難的問題。

第二，環保組織作為環境領域專業的公益團體，在案源獲取、專業知識方面具有得天獨厚的優勢。基于公益訴訟的特殊要求，行政公益訴訟應嚴格界定環保組織的資格。目前，我國有700多家適格環保社團，但愿意并且能夠提起訴訟的組織的只有少數。因此，基于對環境保護的熱衷，擁有較強人力、財力的環保組織，應賦予他們適格原告的訴訟地位。同時，為保障訴訟持續、有效進行，可以要求公民團體、環保組織先行支付訴訟保證金或以其他方式提供擔保。

2.建立環境行政訴訟“禁止令”制度

早期“禁止令”指由羅馬地方行政官發給某一特定人的命令或禁令。結合我國本土化環境行政公益訴訟背景，環境行政訴訟“禁止令”可被解釋為在訴訟進行過程中，由于緊急情況需要，法院可要求環境行政機關實施某種行為，或限制其為特定行為的命令。目前，《民事訴訟法》中訴前保全的規定應用了“禁止令”的相關含義，而行政公益訴訟中并無相關立法體現。基于環境損害案件中行政機關不作為以及行政行為違法現象普遍，“禁止令”制度的建立能夠有效約束環境行政機關的行為，從而規范正在或即將造成環境損害的企業或個人的行為，實現保護生態環境的根本利益訴求。

二、嚴格執法——強環境行政公益訴訟法治之體

（一）行政機關環境公益訴訟現狀分析

環境行政公益訴訟的提起，毫無疑問會損害部分環境執法職能部門的利益，因此行政機關在配合檢察機關調查案情、調取證據等工作積極性不高，導致環境行政公益訴訟難以開展。

（二）行政機關環境公益訴訟解決機制

在當下中國，公共利益的公法保護是一項社會系統工程，在多元化的公益救濟體制中，行政訴訟并非是主要的公益保護方式。訴訟不是解決問題的唯一途徑，而是窮盡救濟迫不得已的最后選擇。在環境污染案件中，如何實現行政機關合理依法行政、正確積極執法，是值得深思的社會問題，這要求行政機關強化責任意識，提升環境執法隊伍素質水平，重視環境行政管理工作，從根源上打擊破壞環境的企業、個人，降低環境危害案件發生率。同時，避免怕糾錯導致內外部利益紛爭，應拒絕協助檢察機關開展案情調查及取證工作。強化自身對公益保護的重要性認知水平，積極配合檢察機關及法院司法工作。重視檢察機關在前置程序中提出的檢察建議，完善環境執法監督等行政行為，爭取在行政公益訴訟提起前實現公共權益的保障，節約國家司法成本。

三、全面監督——樹環境行政公益訴訟法治之風

（一）檢察院發揮法律監督職能現狀

1.基層檢察院級別受限

由兩高解釋中用語“基層檢察院提起的一審行政公益訴訟案件”，對比相應民事公益訴訟規定，司法解釋意圖原則上明確了基層檢察院作為一審行政公益訴訟案件適格主體。反觀司法實踐，由于中國長期以來的“官本位”思想嚴重，區一級的基層檢察院往往無力對抗市一級的行政機關，因此在確定訴訟適格被告時，級別往往是最大的顧慮和障礙。

2.檢察院案源不足

檢察機關長期作為刑事案件公訴人，專業研究領域局限于刑法所規范、保護的社會危害性大的刑事案件。而生態環保案件，不僅污染、破壞環境，還具有相當程度的社會危害性，但未納入《刑法》所調整的法律關系內容。因此，檢察機關往往很難切實地接觸新生的環境破壞案源。檢察院作為國家體制系統內的機關，相較與行政機關聯系較為密切。

3.法律監督行為受財政因素制約

在以經濟建設為中心的宏偉藍圖規劃下，GDP指標是衡量地方政府官員政績的重要因素。企業是當地的納稅主力軍，但檢察機關財政、人事受限于當地政府，環境公益訴訟有法可依難以受理的現象普遍。目前，我國環境行政公益訴訟的唯一適格原告是人民檢察院，人員財政隸屬于地方政府，而環境公益訴訟案件往往牽扯著污染企業、環境執法部門、政府財政部門等多方利益，檢察院的一個訴訟行為會牽一發而動全身。基于經濟發展指標作為地方政府官員功績考核的重要因素，司法實踐中檢察機關的法律監督職權難免會受到行政權的不當干預，阻礙環境公益保護利益實現。

（二）檢察監督缺失及建議

1.充分發揮中級人民檢察院的能動性

目前，我國行政公益訴訟一審案件，由基層人民檢察院提起訴訟。在司法實踐中，受長期駐根在中國本土的傳統“官本位”思想影響，級別受限往往成為確定適格被告的重大阻礙。由監督區一級司法的基層人民檢察院，遇到同級或更高一級的環境行政機關，難免會選擇性確定訴訟被告，引發社會不公正現象發生。基于此，應當賦予基層檢察機關申請上報的權利，充分發揮中級人民檢察院的能動性，讓市一級的中院對抗同級的環境行政機關，有效保障環保公益。中級人民檢察院對基層申請上報的一審行政公益訴訟案件進行審查，重大、復雜或其認為其他需要管轄的案件，由中級人民檢察院管轄。

2.強化外部聯系、輿情關注

一是強化同行政環境執法機關聯系。檢察機關建立派辦案人員定期深入走訪環保局、農業局、林業局等涉及環境公益訴訟相關行政職能部門的制度，向行政執法機關闡述環境公益訴訟的價值，尤其著重介紹檢察建議等行政公益訴訟前置程序，引導行政執法機關走出思想誤區，構建公益訴訟案件線索移送和辦案協助機制。

二是強化與公益組織的聯系。主動聯系當地身份適格并具有優勢的環保公益組織，建立環境污染信息報送機制，充分發揮志愿者熱愛公益的愛心及對環境污染信息收集的天然優勢，增添無數雙“雪亮”的眼睛，拓寬環境行政公益訴訟案件的來源。

三是著力強化社會輿情的關注。檢察機關除了關注電視、新聞、報紙等傳統媒體信息外，還應主動關注微信、微博等新媒體平臺，廣泛了解生態環境輿情信息，對群眾反映強烈的破壞生態環境的事件線索，及時調查了解情況。

3.提升檢察官隊伍自身素質

一是強化內部聯動。加強與公訴、偵監等業務部門工作聯系，積極挖掘和收集可能涉及公益訴訟案件線索。檢察院可以利用刑事公訴案件中掌握的環境破壞的案源，深入挖掘背后潛藏的行政法律關系，從中獲取行政公益訴訟案件的一手資料。

二是加強自身素質建設，檢察機關應保證不受行政干預地獨立行使憲法賦予的法律監督職權，避免政府財政、人事部門的因素過度干涉檢察機關職權的行使及公益訴訟所保護的環境公共利益的實現。

四、公正司法——鑄環境行政公益訴訟法治之魂

（一）法院審判權行使現狀

1.“行政行為”界定不清

提起行政公益訴訟的關鍵之一，即明確厘清“行政”和“民事”的行為區別。以2227戶梨農訴武漢市交通委員會等生態侵權案為例，法院認定被告種植柏樹的行為是民事行為，從而認定該訴屬于民事訴訟，不利舉證后果由原告負擔。法院根據相關法律及該省公路管理條例的規定，認定被告負有國道綠化的管理義務，故其為適格被告。根據法院對適格被告的認定可知，種植柏樹是被告行政機關依照職權進行的公路綠化的行政行為，應當據此提出行政公益訴訟，證明責任應由被告承擔。“行政行為”的界定不容小覷，其不僅影響行為的性質，更對案件、訴訟的性質認定以及舉證責任配置問題產生重要影響，關乎當事人的合法利益能否最終得以保障。

2.“公益”界定不清

環境行政訴訟案件中，由于環境往往影響不特定多數人的利益，個人基于維護私益的需要，在一定程度上保護了環境公共利益。例如呂正德訴重慶市永川區衛星湖街道辦事處行政不作為案中，呂正德作為環境合法權益直接遭受侵害的適格原告，針對環保行政機關不作為可依法提起行政公益訴訟。原告的行為屬謀求公益還是私益決定其是否享有提起環境“公益”訴訟的資格。

3.公正審判受行政權干預

同檢察機關一樣，法院的財政收入來源隸屬當地政府，而造成環境損害的企業往往是當地納稅大戶，雖倡導“綠水青山就是金山銀山”，但以經濟建設為中心的發展要求始終未改變。當地經濟GDP增長速率與官員政績掛鉤，可能造成法院被上級或同級政府部門施壓，影響審判權獨立行使。

（二）保障司法公正的建議

1.明確“行政行為”的界定標準

法院應根據事實和法律正確認定“行政行為”，對行政機關基于所賦予的行政職權作出的非強制性行為，應當認定為行政行為。尤其重視“行政行為”與“民事行為”的性質劃分，正確配置原被告雙方的舉證責任，不能因為法律界定邊界模糊動搖自己的內心。

2.明晰“公益”與“私益”的區別

目前，我國立法未賦予公民環境公益訴訟原告資格，并不意味著一概否定公民作為原告提起環境公益訴訟的合法地位。由于環境資源影響范圍相較廣泛，“私益”和“公益”相互交織，原告提起私益行政訴訟，在一定程度上保障了不特定人的環境公共利益，帶有行政公益訴訟性質，但不能因我國立法規定唯有檢察機關作為環境行政公益訴訟適格被告，而否定尋求私益庇護的公民個人原告資格。

3.提升法官隊伍自身素質

法官作為居中裁判者，應當不偏不倚，獨立行使審判權，公正司法。同時，加強針對法官隊伍進行環境知識理論的基礎培訓，保證法官在環境行政公益訴訟中發揮職權作用，合理合法地保障雙方當事人利益最優化實現。

4.正確處理好環境行政與環境司法間的平衡

環境行政公益訴訟救濟中，應平衡好環境行政與環境司法的關系，避免司法缺位和司法越位。司法缺位使環境公益損害救濟得不到保障，司法越位使審判權越權代替行政機關的執法行為。正確平衡環境行政與環境司法，要求人民法院應充分尊重環境執法機關在環境治理中的主力軍地位，重視其先決行為及自由裁量行為。發揮行政執法部門在公益訴訟中的能動地位，凸顯司法作為環境公益保護的最后有效救濟作用。

環境行政公益訴訟，作為我國本土化新興的行政公益訴訟的重要構成領域之一，必然存在諸多值得思考商榷的制度契合性問題。隨著中國作為世界第二大經濟體的經濟發展需求，未來的生態環保將面臨更加嚴峻的挑戰。在迫切呼吁完善行政公益訴訟制度的今天，立法、行政、檢察、司法多元聯動構建本土化環境行政公益訴訟法治道路，攜手共同迎接未來的坎坷與機遇，顯得格外重要。

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