構建社會資本推進基層治理創新與效能提升

孫迎春　賈海薇　孫睿

摘要：文章從企業與企業、政府與企業的關系出發，對佛山市禪城區的“企業服務中心”和“眾陶聯供應鏈服務有限公司”的基層治理創新的成功實踐進行調研，探討了通過構建基層社會資本、實現政市協同治理進而提升整體治理效能的現實意義，彰顯了社會主義市場經濟制度優越性在政市協同治理中的重要價值。

關鍵詞：基層治理;社會資本;政府-企業-社會協同機制;社會主義市場經濟;中國特色

中圖分類號：D630文獻標識碼：A文章編號：1009-5381（2020）01-0016-07

從2018年中美兩大貿易體發生摩擦以來，歐美、中歐、日韓等多個經濟體之間貿易摩擦不斷升級，貿易保護主義紛紛抬頭，民粹主義呼聲甚囂塵上，“反壟斷傾銷”“設置貿易壁壘”“提高關稅”等成為各國“保護本國利益”的重要手段[1]，這對中國企業的海外營銷，特別是“一帶一路”倡議的實施造成了很大的不利影響。作為廣東省制造業高地和對外貿易主產區，佛山市轄域內眾多中小企業云集，如果出現銷售不利、生產低迷的情況，企業倒閉的風險就會增大，因停產、失業等經濟風險導致的一系列社會風險就會接踵而來。如何在國際經濟全面低迷的壓力中迎難而上、浴火重生，既需要佛山市各企業抱團努力，也需要地方政府積極做好政策引導，著力建設優質營商環境，為企業創造更好的市場適應力和發展韌性。

一、政市協同治理的研究背景

佛山市2018年整體上貌似沒有受到中美貿易摩擦的影響，全年GDP呈直線上升趨勢，進出口總額增速較快;2019年上半年受到來自外部環境的下行壓力，全市GDP出現下降趨勢（如表1）。但是，佛山禪城區從2019年初到9月份，三個季度的GDP、進口總額、出口總額、實際外商直接投資、固定資產投資增速這五項指標都呈積極增長趨勢（如表2）。

作為典型的民營經濟熱土，禪城區轄域內擁有7萬多家民營企業，既涉及智能科技、高端裝備、生命健康、節能環保等新興領域，也涉及服裝、陶瓷、不銹鋼等傳統行業。不降反升的這個“意外”說明，禪城區基層政府與中小企業共同、積極、主動地采取了協同治理行動，成功抵御住了全球經濟下行壓力，實現了經濟穩定發展。為了深度解讀禪城區的這個“意外”情況，本項目組分別于2019年9月與10月兩次赴該區進行深度調研，試圖探究區政府與市場能夠 “打破僵局”“逆勢而上”的有效密碼。通過兩個非常典型的案例——佛山市禪城區企業服務中心和佛山市眾陶聯供應鏈服務有限公司，發現成功的核心精髓就是政府政策引領、規則協同和標準推進之間的軟聯通機制，其關鍵在于構筑以信任為基礎的社會資本，從而實現政市協同治理，有效抵御市場風險。

管理視界孫迎春，賈海薇，孫睿：構建社會資本推進基層治理創新與效能提升（一）佛山市禪城區“企業服務中心”（簡稱“中心”）

禪城區行政服務中心繼2017年5月在廣東省率先推出關于“自然人”的全生命周期服務之后，2018年7月開始探索在“法人”領域進行全生命周期服務與超預期服務，并于12月6日成立了“企業服務中心”，旨在發揮“政企互動橋梁、企業合作紅娘、政府參謀助手”的鏈接作用，以“服務鏈”協同推進“產業鏈”發展。截至2019年10月，通過服務專員的在線服務、上門走訪、全程追蹤等方式，已累計服務企業5173家，舉辦各類服務活動36場，整理服務事項庫931個，通過政企座談會、收件轉辦等形式鏈接了28個政府部門，成功助力企業解決各項訴求203項。企業服務中心是禪城區政府積極以政策搭臺引領市場發展、以“扶助企業、激勵市場”為目標所進行的主動式變革的重要成果，自創立之始就非常注重以制度建設、規則制定作為促進政市協同治理的“軟聯通”橋梁，以標準化建設來確保中心的服務質量。中心在工作積累中形成的《企業服務指南》，不僅是“服務專員”向企業提供服務時用于精準答疑解惑、提高服務質量和效率的即時查詢手冊，也是禪城區政市協同治理的規則運作手冊，還是幫助政府與企業及時探索各自行為邊界與互動規則、以社會資本不斷遞增建構規則運作的范本。中心于2019年8月9日成立的“企業服務聯盟”，便是“政府+市場+社會”的基層合作治理網絡，讓所有聯盟成員單位充分發揮各自的專業優勢，為禪城區所有企業提供優質服務和獻計獻策，切實推動所有企業在有效抗擊外部風險的同時實現高質量內涵式發展，進而也為區政府排憂解難，保障社會繁榮穩定。禪城區經濟和科技促進局相關人員表示，企業服務聯盟是“串珠成鏈”，把上下游的企業服務資源都串聯起來，既能提高服務效率又能降低企業營商成本。一方面，進一步促進了企業“產業鏈”和“服務鏈”的有效融合，實現了企業之間的互補與合作，推動全區企業抱團發展;另一方面，通過整合政府與社會兩大主體，有效實現了政市、政社之間的攜手共進。

（二）佛山眾陶聯供應鏈服務有限公司（簡稱“眾陶聯”）

眾陶聯供應鏈服務公司成立于2016年3月，由佛山眾多陶瓷企業為響應國家供給側結構性改革號召、尋求轉型升級而聯袂發起，是全球首家B2B+O2O陶瓷產業鏈集采平臺。眾陶聯以“產業+互聯網+金融資本”為核心路徑整合了產業資源，以“眾陶聯·聯眾陶·利益大眾”為企業精神，建立線上平臺，讓陶瓷企業與原材料供應商直接對接，減少中間環節，進行陽光采購、市場挖掘、營銷規制。2016年8月，為進一步擴展生產經營合作關系，眾陶聯與金融、電力、知識產權、科研院所等數十個業務合作伙伴簽訂合作協議，并于9月在山東設立分站。鑒于“一帶一路”倡議為佛山企業提供了一條拓展海外市場的便捷路徑。眾陶聯積極響應國家號召，把握歷史機遇，在禪城區政府的支持和引導下，于2017年12月與阿曼工業部合作打造“中阿產能合作平臺”，以海外高端項目作為驅動，整合佛山“泛家居”各類產品參與到阿曼投資總值超過1000億美金的產業城項目之中，打破了以往中國產品無法參與中東高端工程項目的困境，幫助佛山企業抱團出海，提升了“佛山制造”和“中國制造”的國際形象。眾陶聯的核心作用是多方聚力，規范市場秩序，重塑市場主體的交易信心，打通上下游合作渠道，降低企業交易成本，構建陶瓷產業協同發展生態圈。因其成效顯著，于2018年榮登中國商業創新發展峰會“產業英雄榜”。

二、社會資本改善的協同治理路徑——案例價值解析

羅伯特.D.帕特南（Robert D. Putnam）在《使民主運轉起來：現代意大利的公民傳統》中指出，“社會資本是組織網絡內涵的某種特征，例如信任、規范和網絡，它們可以通過促進組織之間的合作行動而提高社會效率并增進公共利益”[2]。其中，相互信任是社會資本最重要因素，互惠規范和合作網絡能夠促進社會信任，這三要素聚合而成具有高度生產性的“社會資本”，可為三元主體的協同治理注入源源不斷的內聚力。通過佛山市禪城區這兩個案例可以看到社會資本的價值身影，發現三要素在企業與企業之間、企業與政府之間的關系變化以及基于社會資本改善的政市協同治理路徑。

（一）合作網絡的建立

禪城區企業服務中心整合了轄域內與佛山市的70多家單位，涵蓋“六大類別”——區級政府涉企部門、各商協會、園區載體、公共服務機構、宣傳媒體、高校院所，建構了一個企業服務聯盟。這個合作網絡是由聯盟內“企業單位+社會組織+政府”共同組成，擁有更為便捷高效的溝通共享渠道以更好交換信息和資源，擁有更加緊密的相互依賴關系以提高彼此信任與互惠，促使不同的網絡內部成員齊心協力，優勢互補，形成1+1>2的合作效應。[3]

聯盟內部成員緊緊圍繞各個企業的需求和問題，依托自身及其他成員的專業力量為企業提供專業化服務，通過分析自身和網絡的資源情況有選擇地發展與節點的關系，從而在不具備關鍵性資源的條件下也能實現目標。建立企業之間的合作網絡可以促使聯盟內的企業成員獲得隱性的知識、互補的技能、新的技術以及超越自身能力限制的服務提供能力，也可以在一定程度上搜集并傳遞信息，解決企業間的信息不對稱問題，幫助企業成員更好地把握自己在這個網絡中的地位，靈活應對發展環境中的不確定性。

中心盡管是一個企業性質的組織，但在與其他企業所形成的合作網絡中處于特殊地位，因為它接受基層政府直接指導，在與基層政府實現對接方面具有獨一無二的資源優勢，實現了多個治理結構創新的收益。一是中心將“政府引導”巧妙地引入到政市合作網絡之中，并沒有將基層政府放在一個高于其他社會主體的位置，禪城區中小企業可以借以與基層政府建構一個地位平等、溝通順暢、合作共贏的“伙伴型”政市關系;二是中心作為企業和政府快速鏈接和對接的平臺，既能幫助基層政府將黨和國家在新時代制定的各項惠企政策全面落實與精準執行，又能讓企業不用耗費人力物力等多種成本就能享受到國家制度紅利與政策福祉;三是中心創造性培育了政市、政社之間可以共享的社會資本資源。在合作治理網絡中，一方面，企業不僅可以及時享有政策關懷和制度優惠，還享有相關政府部門及中心公共平臺所提供的企業展示機會，在塑造企業形象、增加收益的同時減少宣傳推廣的成本;另一方面，基層政府通過中心所搭建的平臺可以吸引更多優秀的企業加入聯盟組織，有利于促進企業間的互動，還可以提高為企業服務的辦事效率，幫助基層政府解決市場問題、社會問題，形成了“政府+市場+社會”互利共贏的友好局面。

（二）互惠規范的建立

禪城區企業服務中心成立時確立的核心工作理念是“超預期服務”，并在2018年8月發布了佛山市首批企業服務標準，包括《政企互動服務規范》《線下對企活動工作規范》《企業走訪業務流程》《服務熱線咨詢業務流程》等四項超預期服務體系標準，又于9月組織編制了《禪城區企業服務供應鏈平臺標準》，申報《國家級社會管理和公共服務的標準化試點》項目，通過了佛山市、廣東省市場監管局的初核，已推薦報送至國家市場監管局。

基層政府——禪城區政府為科學服務市場，以政策引領授權禪城區經濟和科技促進局（以下稱“經科局”）與行政服務中心共同創建了企業服務中心，企業服務中心在經科局的指導下，嚴格按照合法性與操作性相結合的原則摸索政社互動的規則，委托佛山市質量和標準化研究院作為標準化技術服務單位，以科學適用性及適度前瞻性為前提，在工作中不斷總結企業服務的標準體系，通過組織標準的編制，堅持對禪城區企業服務中心政企互動服務的過程及所產生的服務結果進行明確規范，加強企業服務中心工作的規范化管理，促進政市之間的軟聯通質量改善，對推動全區經濟高質量發展發揮了積極作用。例如，《政企互動服務規范》中對政企互動服務的總則、內容、要求和保障都進行了明確規范，每項服務從開始至結束都有詳細的流程和標準化用語，有專門指標評價服務質量，以確保政企互動服務規范、高效、及時，同時為后續改進打好堅實基礎。企業服務聯盟成員在簽約前、中、后期都有不同的考核方式，出現問題的企業會被自動淘汰。

社會資本中的互惠規范不同于具有強制意義的法律。法律是以強制性的抑制、懲處等手段作為治理工具，而社會資本中的互惠規范是以成員間的互惠互利作為合作激勵，最大的懲戒方法不過就是終止合作關系、將其排除在網絡之外。[4]所以，法律發揮的是冷冰冰的懲處功能，互惠規范發揮的是暖融融的增效功能。企業在政市互動規則的導引下，更加自覺地投身于合作網絡，這種自覺性是政府依靠法規強制難以實現的，需要政市之間的良性規則運作來逐步創造。中心為禪城區中小企業所創造的大社會關系網絡一經建立，以規則運作所形成的信任感產生之后，政市之間就達成了合作默契與互惠意愿，進而通過運作標準化深度改善政市合作治理的質量。

（三）相互信任的建立

“當一個強有力超越組織的力量要求合作時，通常會實現合作。而這種強有力的力量，通常最直接的表現是組織間的信任。而社會治理主體間的彼此信任，又對政社協同治理起重要作用。”[5]合作網絡與互惠規范是可視的，而真正發揮重要價值的是社會資本中不可見的信任要素。政府給予企業充分信任并加大對企業的培育力度，能夠使企業較快成長，更好地承擔社會治理的責任，從而獲得政府更多的信任。在這個過程中，作為基層治理的主導者、公共政策的創制者、市場秩序的引領者和公共服務的供給者，政府理順了基層政府與中小企業間的關系，成功實現了精準對接、個性服務，做到了“有權的真的管事、有人的真的干事、有事的真的解決”，著力于解決各種企業和群眾自己解決不了的操心事和揪心事，打通“最后一公里”、突破“最薄一道墻”。而作為政企之間的溝通橋梁，企業服務中心不僅能解決政企溝通不暢、不準的問題，還能幫助企業消除對政府的曲解和誤會，提升彼此之間的信任。

禪城區的企業之間、政企之間、社企之間，正是基于中心的運作規則，以中心為中介，以聯盟為網絡，建立了基層治理中三元主體間的信任。這種信任不僅增加了三元主體參與基層治理的動力，培養了社會各界的團結合作意識和區域發展共識，還節約了政策、規則和標準之間的協調成本，提高了三元主體之間的整體辦事效率和軟聯通質量。

三、“帕累托改善”的軟聯通路徑——案例的現實經驗

社會資本作為粘合三元主體的不可見資源，在現代基層治理中具有顯著的效用。但是社會資本需要三元主體進行主動的建構，否則可能為零或為負，不僅不能發揮助力，還會形成阻力。比方說，目前西方一些國家因政社矛盾、政市矛盾所引發的大規模危機，就是三元主體之間社會資本匱乏、軟聯通失效所導致的。禪城區的案例凸顯了政府的積極作為，以政策創新為引領，以政社規則運作機制建設為保障，確立標準化文本以自律，積極培育社會資本，改善軟聯通質量，形成了政策、規則、標準三位一體的協同治理良好局面。

（一）增加政市社會資本

“社會資本”的核心意義就是建構政市、政社之間的凝聚力、向心力，社會資本的增加可以有效促進政市、政社在共同面對資源短缺、溝通受阻、應對疲乏等問題時的相向而行。禪城區企業服務中心的建立，減少了因基層治理結構分散所導致的資源浪費和協調成本，能夠更加便捷、高效地滿足企業發展需求、解決企業困惑，合理整合和配置公共服務資源。[6]中心不僅在服務過程中注重正式結構的規范性，也強調非正式結構中相關利益主體的積極參與和彼此磋商，依靠企業之間、政府與企業間所建立的互信關系，在立體合作網絡之中開展合作、實現共贏。同時，企業服務中心只是基層治理中的一個核心樞紐，禪城區建構的是以“服務”為中軸線和聚光點的基層治理機制，是開放的、包容的，目前的局外人——社會上還沒有加入的企業以及社會組織、個人，都可以隨時進入這個基層治理關系網絡之中，并享受服務、受到惠及。[7]

（二）實現政市協同治理

十九大推動新一輪政府改革的核心目標是轉變政府職能，讓市場和社會發揮更大的主體作用;十九屆四中全會的核心精神是推動國家治理體系與治理能力的現代化。這項戰略落實到基層，就是要推進基層治理體系與治理能力的現代化，實際的舉措就是通過激活市場和社會力量，彌補政府單一主體的力量不足問題，增強政府的治理效能。[8]三元主體中，政府適合發揮“主導決策”“規模動員”“集中執行”的角色，社會適合發揮“信息觸手”“協助推動”“發散執行”的角色，市場適合發揮“物質創造”“效率創新”“精準執行”的角色。[9]禪城區企業服務中心與眾陶聯的誕生，是政府與市場響應了國家關于供給側結構性改革的號召，運用市場機制，通過創建企業去建設政府引導、市場運作、社會參與的基層治理新格局。企業服務中心經由禪城區經科局指導而成立，眾陶聯則是眾多陶瓷企業聯袂自發成立，均是以“企業”的組織形式來解決市場問題。這說明我國的社會主義市場經濟具有強大的活力，既具有市場經濟的靈活性，又具有社會主義的獨特性。禪城區政府在經濟問題上始終放權于市場，既允許企業自發進行市場治理，也指導企業進行市場治理，不僅營造了三元主體之間的交流平臺，還實現了公共治理資源得以下沉、社會資源得以挖掘的目標，使方方面面的力量和優勢得到有效整合，三元主體各司其職，從而形成了政府、市場、社會協同治理的良好局面。

（三）創建優質營商環境

企業服務中心根據企業不同需要提供不同的服務方式，包括上門服務、電話服務、接待服務等，對不同問題也采取了不同的解答模式：對于企業提出的困惑和問題，能夠運用中心現有知識庫存儲直接回答的，即當場回復;對于較為復雜的政策咨詢類問題，開展“1對1”服務，服務專員通過提供紙質或電子版材料或提供網上查詢渠道為企業答疑釋惑;對于需要其他政府部門、社會組織協調的問題，開展鏈接服務，通過聯動機制幫助企業轉接其他機構。這些工作為禪城區的企業發展提供了優質的營商環境。為了好上加好，企業服務中心對改進服務質量還制定了詳細的計劃，提出了提升服務效果、效率和降低成本的措施，同時邀請企業對中心的管理和服務全過程進行360度評價，搜集改進建議，促進更加完善。

（四）創新協同治理機制

政府與市場協同治理旨在提升治理效能，無論是禪城區政府以中心為中介還是企業以眾陶聯為中介，都旨在運用市場化手段解決市場問題，實現為企業服務的目標。西方學者總是批評中國政府在面臨市場化問題時能力有限、過度干預，甚至妄斷我們的經濟模式不是市場經濟。禪城區的創新實踐有力地回擊了這些質疑與批評，因為我們的經濟管理始終堅持市場機制導向，也特別注意克服政府失靈問題。所以應堅持政府適度干預市場經濟，要使市場在資源配置中發揮決定性作用，通過建立完善的市場機制，實現市場的穩定繁榮。市場與政府——這“看不見的手”和“看得見的手”都要用好，而且彼此不能相互取代。我們提出“兩手合力論”的主張，就是認為應該堅持不懈地將市場的決定性作用和政府的指導性作用有機地統一起來，進而形成合力，相互補充、相互促進，這樣就能不斷完善社會主義市場經濟體制，擁有比西方的市場經濟模式更強大的穩定性與生命力。[10]

（五）提高軟聯通質量

禪城區是直接面對“一帶一路”的重要經濟前沿，“一帶一路”倡議給了中國企業走出去的政策激勵。但是如果一個企業單槍匹馬、冒冒失失地走出去，要面臨很多未知的經濟風險、政治風險、文化風險，沒有政府助力將是高成本、低收益的行為，甚至是“自殺”行為。基于長期的外貿經營，禪城區政府已經積累了很多涉外溝通的經驗，如何將這些經驗轉化為真正的市場競爭力，區政府采取了在“一帶一路”政策指引下的組織創新——創建企業服務中心，為本地企業提供“全生命周期的超預期服務”。作為企業性質的新生事物，中心在用人、做事、建規等方面具有很強的靈活性，可以主動作為，積極探索政市之間的互動行為規則并逐步建立相應標準。通過政策積極引導、規則有效協同和標準化持續推進，將國家硬性的法規政策與地方柔性的具體執行結合起來，就實現了以社會資本的“帕累托改善”為標識的軟聯通，凸顯了基層治理機制的跨界協同力量。軟聯通的質量越好、效率越高，社會資本的積累就越多，三元主體的合作就越好。

結語

在當前的基層治理中既要重視市場機制的作用，也要重視政府機制的作用，因為市場可以精準識別社會需求、有效配置社會資源，政府可以保證市場發展穩定、促進社會資本流動，依托市場機制促進政市協同治理將是低投入高產出的治理策略選擇。

習近平總書記說過：“要講好中國特色社會主義的故事，講好中國夢的故事，講好中國人的故事。”[11]禪城區的案例就是一個非常生動的故事，它凸顯了當代中國人已經全面建構了積極的市場主義思維，在面對市場風險、社會風險之時，優先想到的解決對策就是市場的路徑、市場的機制與市場的方法，基層政府高度尊重企業自發的市場自治策略選擇，也以實際行動推進市場路徑的治理策略付諸實踐，因此我們所建構的社會主義市場經濟是一種更具適應力的市場經濟，是社會主義制度所要達到之目標和市場經濟運行方式所要達到之目標的有效結合。中國特色的社會主義制度，不僅彰顯了政府在基層治理中的價值——政府以其穩定性和指導性來促進市場秩序改善，也凸顯了市場在基層治理中的價值——以其變通性與靈活性來落實資源科學配置。[12]因此，在面臨國際經濟下行壓力與市場波動風險的時候，禪城區創新的軟聯通模式為中小企業增強了全面的壓力抵御能力，提升了他們的自信和底氣。禪城區案例是政府與市場之間通過軟聯通機制建構社會資本從而促進政府與市場、政府與社會合作治理的典型案例，透過這兩個案例，我們可以將學術理論研究與當前實踐需求相結合，立足中國情景、回應中國問題、提煉中國實踐，用中國語言講好中國故事，從中國實際來發展協同治理理論。

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Sun Yingchun，Jia Haiwei，Sun RuiAbstract： Grassroots governance is an important foundation for state governance， and the modernization of its systems and capabilities is an important part of the modernization of state governance systems and capabilities. This paper takes the innovation of grassroots practice in Chancheng District of Foshan City as a research object，analyzes two enterprise cases——“Enterprise Service Center” and “Zhongtaolian Supply Chain Service Co.，Ltd.” from the perspective of the relations between enterprises or between government and enterprises，and discusses about its practical significance of building grassroots social capital to realize Government-Market-Society collaborative governance and to enhance overall effectiveness of grassroots governance，which clearly demonstrates the superiority of the socialist market economic system with Chinese characteristics in Government-Market-Society collaborative governance.

Key words： grassroots governance; social capital; PPP collaborative mechanism; socialist market economy; Chinese characteristics

責任編輯：王廷國 孔九莉 王廷國 孔九莉 李祖杰 鄧衛紅 劉遺倫 余爽悅