基層治理集成改革的蘇州探索

陳淑麗 范煒烽

基層治理是推進國家治理體系和治理能力現代化的基石。黨的十九屆四中全會明確提出，要堅持和完善共建共治共享的社會治理制度。蘇州市以經濟發達鎮改革為抓手，聚焦黨委領導、精準賦權、架構重組、流程再造、治理創新等重點領域，以集成改革的思維構建以黨建引領為核、“鎮村治理一張網、便民服務一窗口、綜合執法一隊伍、指揮調度一中心”為翼、N項改革舉措為體的“1+4+N”改革模式，打通基層治理“最后一公里”，鑄就了“簡約高效陽光便民”的政府服務品牌。

改革探索：構建基層社會治理新體系

自改革開放以來，蘇州一直以知難而上、永不停頓、有進無退的拼搏精神，締造了以“張家港精神”“昆山之路”和“園區經驗”為典型的“蘇州精神”，這種精神一直激發蘇州鄉鎮的發展活力。新時期蘇州市經濟發達鎮抓住加速高質量發展的歷史機遇，圍繞“加強基層政權建設和鞏固黨的執政基礎”這一核心，通過優化組織架構、厘清職能權責邊界、壓實人員履職擔當，有效推進基層治理體系和治理能力現代化。

探索形成融入式黨建，強化黨的領導。充分發揮黨的組織優勢，利用“黨建+”的工作方式，通過機制融入、平臺融入和區域融入，真正把基層黨建的政治優勢轉化為基層社會治理的工作優勢。各試點鎮建立黨建工作聯席制度，開展黨員活力、支部動力、黨群合力工程。探索以網格為載體，專項行動為抓手，集結網格內以黨員為主的各方力量，形成基于聯動網格機制的特色為民服務、為民謀利等行動支部。將支部建在網格上，嵌入智慧管理中心，融入綜合執法隊伍，依托政務服務大廳，組建“四個一”平臺行動支部。以黨建品牌建設為引領，聚合職能部門為著力點，以黨群服務中心為平臺，整合社會治理資源;持續推進“海棠花紅”先鋒陣地建設，通過區域性黨建工作、非公企業黨建工作，全面整合區域內資源，推進鎮域治理、社會自我調節、居民自治的良性互動。

科學聚焦流程再造，優化政府架構。通過流程再造重構部門組織架構、改善服務流程，建立以解決群眾訴求為中心的新型政府結構。依據省委辦公廳、省政府辦公廳印發的《關于推進基層整合審批服務執法力量的實施方案》的通知，蘇州市統籌優化和綜合設置鄉鎮（街道）黨政機構和事業單位，按照便民服務職能前置、內部決策等職責后置的原則，綜合設置“兩辦八局”，實現組織架構的流程再造。精準劃分治理網格，合理配置“一長五員”，厘清網格人員職能職責，實現群眾需求表達的流程再造。將原有條線類別式執法調整為區域性分片綜合執法，配置“全能型”執法中隊，并依托網格巡查和中心調度，實現管理供給的流程再造。整合窗口服務資源，創新服務供給模式，拓展服務領域，由“單窗”向“綜窗”轉變，由“現場辦”向“代辦”“不見面辦”“上門辦”等升級，由鎮服務中心向村延伸，實現服務供給的流程再造。通過整合中心多個服務系統，實施篩選、分派、分析、決策、考核、監管等，實現供需協調的流程再造。

有序通過權責匹配，提升制度執行力。采用“確認”加“交辦”的賦權方式，縣區級政府以文件形式向試點鎮直接賦權，并按需動態調整。如，昆山市張浦鎮根據實際運行情況，將無法有效承接的燃氣管理等191項行政執法權限還給市里。權力下放以后，各鎮科學確認可代辦、不見面辦、一次辦、自助辦、村級可辦等行政服務清單，確保服務兜底工作。全面建立權責清單、流程清單等清單式管理制度，推進行政服務標準化和綜合執法規范化建設，各試點鎮正在制定或完善網格員工作職責或任務清單，確保任務明確、責任落實、監督到位。按照“核定基數、超收返還”原則，對各試點鎮給予財力返還或補助，保障事權與財權相匹配。

系統配置人力資源，提升履職盡責力。根據現實需求和事權需要，在身份上分類管理，在用人上統一調度和使用;通過公開招錄、內部挖掘等渠道引進專業性人才;調配業務骨干下沉大廳一線綜合窗口，深入開展“全能崗”業務培訓，打造“一人多專、一崗多能”人才隊伍;在財力許可的情形下，擴大外包和聘用人員的數量;依托大數據，按專業需求，將不同職能部門行政事務所產生的數據信息進行科學分類，降低管理人員專業壓力;依托網格，建立需求征集、民主協商、問題導向等工作機制，集聚基層治理人力資源;通過掛職鍛煉、跟班學習、專題培訓等方式提高人員思想覺悟和專業素質，多舉措提升人員履職盡責能力。

改革成效：社會治理現代化能力穩步提升

社會治理重在基層、難在基層，蘇州把基層社會治理擺在突出位置，強化問題導向，激發創新動能，加快現代化步伐，取得了明顯的改革成效。

簡約高效陽光便民的基層管理體制基本建成。按照精簡、統一、效能原則，打破鎮職能部門和事業單位原有運行格局，整合管理資源，減少管理層級，實現質量提升。機構改革盤活治理資源。改革前各試點鎮平均有20多個職能部門，現在精簡到10個以內，精簡率達到54%，行政效率大大提升。數據共享釋放治理活力。各試點鎮通過構建智慧平臺，平均與20多個部門實現數據共享，打通了審批、管理、執法的信息壁壘，日均處理量達到800多件。綜合執法優化治理方式。各試點鎮積極推進基層綜合行政執法改革，截至2019年11月底，各試點鎮發現處理了43.9821萬起案件，現場處置率達84.33%，巡查員上報案件數達13.65萬件，占比達78%，消除了一大批潛在隱患。集成審批提升服務效率。審批服務一窗口的設立，使各試點鎮由原來平均審批時長8天縮減至3天，辦結率達到了99.51%，大幅度壓縮了審批流程，提高了行政服務效能。網格治理激發服務效能。通過打造“初心村”，探索出一種智能化、集成化、柔性化的村級服務模式，真正打通了服務群眾“最后一百米”，實現了“便民全覆蓋、服務零距離”。

共建共治共享的基層社會治理格局逐步完善。強化共建共治共享的社會治理制度建設，調動社會參與、村民自治及社會組織治理熱情，激發社會治理活力。黨建引領聚合基層治理新動能。充分發揮黨建引領作用，依托“海棠花紅”先鋒陣地，打造了一系列黨建品牌和行動支部，充分調動黨員并帶動廣大群眾一同支持、參與鄉鎮基層社會治理。綜合治理促成矛盾糾紛化解新格局。通過綜合執法“一隊伍”、綜合治理“一張網”下沉式管理，扎實推動安全、環保、消防、司法、城管等職能監管服務向基層網格覆蓋延伸，基層社會治理效果大大提升。尤其是在啟動聯動網格機制以來，群眾參與發現、反饋、解決問題的效率得到很大提升，甪直鎮有關群眾反饋的各類問題占比高達99.8%以上，上級交辦的僅占0.2%。多元參與形成基層社會治理新共識。特別注意引導“鄉賢”以及社會組織等參與到基層治理中，有效緩解了精英流失造成的基層組織建設困境，增強了基層組織戰斗力。如，沙溪全鎮17個行政村都有“五水共治”義務監督員和黨員“兩地服務”義務護水隊，隊員達500多人。

基層治理能力現代化制度優勢更加凸顯。強化黨的集中領導，促進制度優勢轉化為治理效能，經濟建設取得重大成就，民主法治建設邁出重大步伐，中國特色基層治理制度優勢充分彰顯。黨的領導制度更加牢固。通過充分發揮黨委核心引領作用、基層黨組織戰斗堡壘作用和黨員先鋒模范作用，確保黨始終總攬全局、協調各方，緊緊圍繞基層黨組織構建公共服務圈、群眾自治圈、社會共治圈。經濟建設取得重大成就。2018年蘇州市行政管理體制改革試點鎮的GDP和公共預算均值分別為162.04億元和15.58億元。近五年，試點鎮的GDP增速均值分別為5.15%、3.34%、4.74%、5.85%、6.77%，公共預算增速均值分別為9.79%、6.77%、15.46%、13.88%、12.66%。民主法治建設成效顯著。各試點鎮在改革過程中，認真聽取黨員和群眾對各項重點工作、中心工作的看法和建議，進一步拓寬群眾參與基層事務的渠道，有效提升了群眾對基層工作知情權、參與權、民主權、監督權，使作出的各項決策更接“地氣”。

改革經驗：推進社會共治共享新變革

社會治理越往基層走，面對的問題就越復雜，尤其在當前經濟社會轉型和改革深水期，基層社會矛盾更為多元、復雜，傳統單一的矛盾糾紛解決辦法已很難滿足新形勢需要。蘇州基層治理實踐探索具有一定的啟示意義。

推進基層治理集成改革，必須著力構建簡約高效陽光便民的基層整體性政府。以解決現實問題、追求政治目標為動力，通過各級政府間關系調整和流程再造的實踐路徑，變革不符合發展需求的農業型鄉鎮建制和行政資源配置，創設適應新型小城市動能的扁平化、高效化、透明化、便民化的基層整體性政府，切實提升了基層政府的服務能力和工作效能，為新型小城市治理找到了突破口。蘇州的實踐充分證明，加強基層治理，必須把基層管理體制機制改革作為突破口，賦予鄉鎮政府相應職責權限，進一步把資源、服務、管理放到基層，整合優化鎮政府內設機構，利用互聯網技術和網格化管理，確保構建以解決群眾訴求為中心的新型基層政府結構。

推進基層治理集成改革，必須建設人人有責、人人盡責、人人享有的基層社會治理共同體。推進基層社會治理創新是一項綜合性、復雜性、系統性工程，需要有效整合調動各方力量共同參與。蘇州經濟發達鎮改革以融入式黨建為抓手，黨建服務品牌集群工程為載體，“行動支部”為工作方法，積極調動基層職能部門、社會自治組織、非公企業等各類組織的能動性，有序動員社會力量和人民群眾的廣泛參與，有效聚合基層治理合力。蘇州的實踐充分證明，加強和創新基層社會治理，必須有效地發揮基層黨組織強大的組織功能、聯動機制整合各類社會資源，推動各類社會組織、市場主體深度參與基層治理;必須更好地踐行黨的群眾路線，建立健全基層群眾自治制度，增強人民群眾的自治意識和參與熱情，真正實現人民城市人民建、人民城市為人民。

推進基層治理集成改革，必須以人民群眾對美好生活的需求為出發點落腳點。黨的根本宗旨決定了必須堅持以人民為中心，把人民對美好生活的向往作為奮斗目標。蘇州經濟發達鎮在改革的過程中堅持民眾本位、用戶體驗，推行“只進一扇門”“最多跑一次”“服務零距離”等服務標準，以上門辦、網上辦、自助辦等貼心的柔性服務，得到人民群眾的高度認可和評價。蘇州的實踐充分證明，基層治理必須堅持宗旨意識，暢通群眾需求表達渠道，確保群眾關心關注的難題得到及時有效解決;建立群眾監督長效機制，時刻把人民滿意不滿意作為衡量工作成效的標準。同時，不斷增強黨在基層的執政本領，把黨建設得更加堅強、更加有力，為服務群眾、造福群眾打下更堅實的基礎。

推進基層治理集成改革，必須強化科技支撐。“科學技術是第一生產力”，在當前大數據背景下，科學技術也是促進新時代社會治理體系創新的重要抓手。無論是網格化管理模式的實施，還是綜合性信息平臺的構建，其背后都必須以信息技術的進步為支撐。蘇州市不斷強化“互聯網+”思維，充分運用數據輔助科學決策和社會治理，推進政府管理和社會治理模式創新，實現政府決策科學化、社會治理精準化、公共服務高效化。尤其是綜合指揮調度中心的建立和運行，實現全流程、閉環式的工作模式。在實際操作過程中，通過大數據、云計算等技術手段，對各類數據進行實時檢測和統計，及時找出企業、群眾關心的熱點事項，為科學決策提供依據。蘇州的實踐充分證明，基層社會治理必須加強科技支撐，利用大數據平臺綜合分析風險因素，提高對風險因素的感知、預測、防范能力，進一步以智治支撐等信息化手段，加快推進社會治理現代化，努力建設更高水平的平安蘇州。

（陳淑麗系中共蘇州市委組織部副部長、蘇州市委機構編制委員會辦公室主任，范煒烽系南京理工大學數字政府與基層治理研究中心主任）

責任編輯：包詠菲