大國產業競爭視闕下美歐推動的國際產業補貼新規則

摘要：在經濟全球化和先進技術占主導地位的時代，大國競爭的本質在于爭奪產業鏈的控制權，提高在產業鏈中的地位。為阻止中國在產業鏈的升級，歐美通過對外簽訂經貿協定，推動國有企業規則和更新補貼規則，同時在WTO框架下謀求針對中國補貼模式修改WTO補貼規則，將補貼范圍從財政補貼延伸至扭曲市場的貸款，以反補貼、競爭政策、國有企業規則等多項規則管制產業補貼。我國必須通過分類改革確定國有企業在產業競爭中的作用和地位，對充分競爭行業的商業類國有企業重新塑造“商業性”或“中性”身份，避免對我國國有企業特殊反補貼規則的適用；確立我國接受產業補貼規則的底線思維，通過博弈明確產業補貼負面清單，積極回應歐美國家關于補貼透明度要求，為相關談判奠定良好基礎。

關鍵詞：產業政策；補貼規則；國有企業；反補貼

中圖分類號：F114.4文獻標識碼：A文章編號：1007-8266（2020）01-0021-09

2018年美國總統特朗普單方面向多個重要貿易伙伴發起貿易戰，并不斷升級對華貿易制裁措施，不僅給世界經濟、中美經濟帶來不利影響，也對全球產業鏈布局產生深遠影響。作為快速崛起的在國際產業鏈上不斷攀升的新興大國，中國不僅承受著來自美國單方面大幅加征關稅等各種貿易保護措施的極限施壓，還承受著來自其他發達經濟體在各種場合提出的所謂“非市場導向政策”和不公平競爭的指責，尤其需要警惕的是，美歐等正聯合推出新的國際補貼規則以削弱中國產業升級的能力。維護并支持我國在國際產業鏈地位和發展，就必須對國際產業補貼規則的變化進行預判并積極參與規則博弈。

一、大國產業競爭與產業補貼模式之爭

（一）現代大國競爭的本質在于產業競爭

國際政治的現實是一個持久的斗爭進程，所有的國家都是在一個檢驗權力平衡且將決定誰是最強大的進程中努力奮斗。在爭奪權力的歷史進程中，幅員、人口和自然資源曾經是大國爭奪的主要目標，決定著世界各國在競爭中是否勝出的基礎，但是第二次世界大戰之后核威懾改變了大國競爭的方式，大國需要在經濟實力和尖端科技方面具有舉足輕重的地位才能確保其優勢地位。在經濟全球化時代和先進技術占主導地位的世界，大國競爭的本質不再是軍備和GDP數值的較量，而是爭奪產業鏈中的地位，并且科技創新和技術運用也是以產業鏈形式進行的[ 1 ]。

當前，以半導體芯片、計算機、新材料、新能源等為代表的高新技術及運用促使了全球產業結構的根本性變革，這些高新技術開發運用所形成的巨大規模“超級產業”能夠帶動一國整個國民經濟產生較強的回顧效應、旁側效應和前向效應，從而成為一國綜合實力和戰略能力的體現。根據理查德·福斯特提出的科技發展“S曲線”理論，技術創新需要巨額投資，也面臨巨大風險，在創新者獲得技術突破并持續投入資金后，技術進步將越來越困難且代價昂貴，即到達技術S曲線的頂部極限，但尾隨者通過模仿運用該技術的成本要低得多。此外，當一個新興技術能夠超越替代某一已達S極限的技術時，原來投入巨資研發技術的領頭者將面臨被新興技術取代后無力反超的困境。在新技術發展極限下，只有大國才有實力投入并維持“超級產業”。

由于經濟全球化導致一些發達國家制造業外遷，加上金融寡頭追求全球資本流動所帶來的超額利潤，導致發達國家片面偏向金融服務業，產業空心化、基礎制造業凋敝以及隨之而來的貧富差距加大、藍領失業率上升等，成為美國等發達國家面臨的夢魘。對于已經處于產業鏈頂端的發達國家和守成大國而言，不僅要牢牢把握尖端科技產業的人才和技術優勢，還要盡力吸引基礎制造業回流，以獲得產業結構的全面發展和相對于其他大國的產業鏈競爭優勢。同時，新興國家則不滿足于停留在全球產業價值鏈的低端，更需要通過激勵措施實現對先進科技產業的追趕和產業鏈地位的攀升。在經濟全球化和技術發展極限影響下，新舊技術替代引發的產業鏈結構和全球范圍的重新組合促使大國之間圍繞產業鏈的控制權與聚集能力的競爭日趨激烈。大國需要具有“超級產業”和“大博弈”方略才能在激烈的產業競爭中成為真正意義上的“大國”和“強國”[ 2 ]。

（二）產業競爭的焦點：產業補貼政策和國有企業的作用

為了避免在產業和科技競爭中被淘汰出局，各大國紛紛推出各自的產業政策規劃，期望通過國家力量或市場力量確保在新興產業變革中保持優勢地位，或實現追趕并超越他國。此外在全球化重構全球產業鏈的動態發展進程中，只有促進產業完整和全面發展，才能最大限度地保障就業，促進經濟增長，并為科技創新和應用提供基礎。因此，加強全產業鏈塑造成為當前大國產業政策的一項主要任務。

美國政府從奧巴馬時期就一直強力推動制造業回流美國計劃。2017年4月26日，特朗普政府公布稅改計劃，大幅削減企業稅稅率，推出從35%降至15%的減稅措施，還準備將跨國公司海外收入的稅率降為8.75%，同時在聯邦、州土地和公共設施服務等方面給予巨大的優惠，以促進制造業回流美國[ 3 ]。2019年2月，美國聯邦政府推出以《美國未來工業發展規劃》為核心的一系列總統行政令。同一時期，英法等國都推出了不同程度的減稅方案。在新興高科技集中運用的高端產業領域，各大國更將相關戰略置于國家發展的高度。2010年德國推出《德國2020高技術戰略》，2019年修訂為《國家工業戰略2030》。日本2009年和2010年頒布《日本制造業競爭戰略》和《日本制造業》兩個文件[ 4 ]。產業政策成為大國產業競爭的核心，為奪得產業競爭優勢，歐盟內部已經在強烈呼吁出臺產業補貼政策，以保護歐洲的利益和企業，提高歐洲企業的全球競爭力，并限制外國企業進入歐洲市場[ 5 ]。

在經濟學上，狹義的產業政策是指為保護或者促進特定產業、企業和目標團體而制定與實施的政策，具體措施包括關稅和貿易保護政策，稅收優惠，土地、信貸等補貼，工業園、出口加工區，科研補助，經營特許權，政府采購，強制規定等。本文的產業補貼是基于狹義產業政策定義和WTO補貼協議的基礎上，為保護或者促進特定產業、企業和目標團體而制定與實施的政策，由政府或任何公共機構提供財政資助。對產業補貼模式，應該采取市場機制還是國家動員機制，或者說應該強調政府主導作用還是主張政府營造良好制度環境，培育企業家精神，以市場調節資源的配置，在理論和實踐中發生過持久的爭論。但無論是發達經濟體還是發展中經濟體，都未能置身產業政策之外。美國政府同樣通過各種產業補貼，包括稅收減免、直接貸款和保險、風險投資、政府的建設合同和采購直接給予特定產業以支持。

但是，美歐等實施的是自由資本主義市場經濟，采取的產業補貼措施是以市場和行業為導向。例如，美國的產業技術補貼政策包括對本國企業或明或暗的研發補助、資金信貸、風險投資等，蘋果、英特爾、聯邦快遞都曾經是美國政府風險投資的受益者，但這些都不是國有企業。歐盟的國有企業不僅比中國國有企業規模小，通常處于受潛在市場失靈和外部性影響的行業，例如公用事業，而且歐盟有政府援助法限制對國有企業的補貼。

而在中國，國有企業天然具有其他形式企業所不具備的政治優勢。我國憲法第七條明確規定國有經濟即社會主義全民所有制經濟，是國民經濟中的主導力量，國家保障國有經濟的鞏固和發展。加之國家做大做強國有企業的決策，使我國政府對國有企業的控制與扶持集中在一些大型基礎設施建設、能源資源保障、國防軍工和戰略性新興產業等領域。對此許多外國企業高管和政府官員認為，中國自2010年通過限制外資準入、自主創新采購政策等對國家戰略企業的產業補貼，促使戰略領域內國有企業崛起，以期能夠在全球范圍內與主要的外商投資企業競爭。

當世界500強企業中出現越來越多的中國國有企業的時候，引發了西方國家越來越多的關注，他們認為中國支持國有企業的新興產業政策模式以犧牲外國企業利益為代價，外國私營企業無法與受到補貼的國有企業公平競爭；這些“國家領軍企業”是實施國家產業政策、積累獨立生產和技術能力的工具，能夠向下游企業以優惠定價或雙重價格等方式提供補貼，以加強國內經濟內部的相互聯系，推動國家向產業價值鏈的上游發展[ 6 ]；中國對某些處于破產困境的國有企業給予補貼以防止裁員和破產，實際上是將更多成本轉嫁給其他沒有實施此類補貼的國家[ 7 ]；中國國有企業補貼模式服從國家的政治經濟戰略，成為國家對外輸出政治經濟影響的重要工具。西方學者及政治精英認為，中國的國家資本主義已經成為西方自由資本主義的最大經濟威脅[ 8 ]。

（三）中國與美歐等發達國家的產業競爭加劇，西方經濟體計劃針對中國的產業補貼和國有企業采取聯合行動

近年來中國在全球產業鏈重構中取得巨大發展。中國工業產業門類齊全，是世界少有具備完整產業鏈生產結構的國家，擁有41個工業大類，207個工業中類，666個工業小類，是全世界唯一擁有聯合國產業分類中全部工業門類的國家。同時中國在全球產業鏈中的地位不斷攀升，高技術產業國際競爭綜合績效和規模績效明顯改善，展現出了較強的競爭力，特別是在電子計算機、辦公設備制造業、電子及通信設備制造業方面，中國正在快速追趕美國[ 9 ]。從高技術產業增加值占世界總量比重、高技術產品出口額占世界總量比重、高技術產業出口增加值占世界比重來看，中美之間的差距逐漸縮小。2000年中國高技術產業增加值占世界比重為3.16%，美國為37.75%，到了2010年中國為17.92%，美國為31.38%，2014年中國繼續升至27.10%，美國為28.69%，二者差距大幅縮小甚至拉平。從高技術產品出口額占世界比重來看，2000年中國占世界比重為3.60%，美國為17.05%，到2010年中國為22.81%，美國為8.20%，2014年中國為26.01%，美國為7.25%。另外，高技術產業出口增加值比高技術產品出口額更能反映一國在國際產業鏈中的地位，在這方面中國也超過了美國，中國高技術產業出口增加值占世界的比重從2000年的8.33%升至2014年的24.04%，美國則從2000年的17.76%降至2014年的12.36%[ 10 ]。

中國不斷向中高端產業鏈的攀爬和進取，侵蝕了美歐等守成大國的高額壟斷利潤，在此背景下，中國的補貼模式受到美歐等國的不斷指責。2018年3月22日，美國貿易代表（USTR）公布《中國貿易實踐的301條款調查》，指責中國通過強制技術轉讓、國家支持到境外投資收購技術等手段侵犯美國知識產權。2018年7月26日，美國向世界貿易組織總理事會提交一份名為《中國破壞貿易的經濟模式及其對WTO的影響》的意見書，不僅指控中國的產業政策和國有企業導致嚴重的產能過剩，損害美國的知識產權、創新與技術發展，還把矛頭直接針對中國政府和中國共產黨所構建的“社會主義市場經濟體制”，認為黨和政府通過國家對關鍵經濟活動參與者的所有權和控制以及政府指令等手段，直接或間接地對資源分配實施控制，國家主導的經濟模式給世界貿易組織其他成員國帶來巨大的經濟壓力和嚴峻挑戰[ 11 ]。2019年1月，德國工業聯合會發表一篇題為《合作伙伴與系統性競爭對手——我們如何應對中國的國有經濟》的論文，指出“我們的自由、開放和社會市場經濟體系與中國的國有經濟之間正在形成競爭”，并呼吁“與包括美國在內的志同道合的伙伴就中國及其經濟模式進行密切和有針對性的協調”[ 12 ]。

美國一方面通過貿易戰要求中國進行所謂的“結構性調整”，另一方面與歐盟、日本聯合行動制定嚴格的國際產業補貼規則。2018年5月后，三國貿易官員多次會談，發布《美歐日貿易部長三方會議聯合聲明》，就強化對非市場主導經濟政策、產業補貼政策、國有企業規則等進行了深入探討，特別是在如何制定有效規則解決國有企業扭曲市場的行為和對抗特別有害的補貼實踐方面已有相當詳細的對策[ 13 ]。可見，在發達經濟體之間已經形成共識，認為非市場經濟國家產業補貼和國有企業帶來的不公平競爭問題根源于經濟體制本身，世界貿易組織在處理鋁、鋼、顯示器等關鍵產業產能過剩問題上存在制度能力不足的問題[ 14 ]。這些西方大國力圖推出新的國際產業補貼規則應對上述問題帶來的挑戰。

二、美歐推動國有企業規則，限制國有企業在產業補貼中的作用

（一）美國推動修改國有企業規則，擴充產業補貼主體，將補貼從財政補貼延伸至扭曲市場的貸款

美國奧巴馬政府時期著力打造推出《跨太平洋伙伴關系協定》（TPP），其中國有企業規則意圖十分明顯，就是在知識產權、國有企業等領域建立高標準的國際規則，并最終迫使中國接受這些規則，而不是讓中國來制定規則[ 15 ]。在TPP國有企業規則所建立的三大原則——非歧視待遇和商業考慮原則、非商業援助原則（反補貼原則）、透明度要求原則中，非歧視待遇原則和非商業援助原則都含有限制產業補貼措施的內容。例如非歧視待遇原則要求國有企業在購買和銷售貨物、服務時，應該遵守非歧視待遇原則，給予所有企業同等待遇，一國的國有企業不得相互在原材料、能源、產品等方面優惠交易，互相補貼，上游國有企業自然也不得向下游廠商提供低價產品以進行補貼；而非商業援助原則本身就是對WTO反補貼規則的復制與完善，將提供非商業援助（即補貼）的主體由政府擴大至國有企業，繞開了《補貼與反補貼措施協定》（SCM協定）關于補貼主體“公共機構”的爭議，將接受補貼的主體由國有企業擴大至在海外投資設立的國有企業的子企業，以國有企業為主體的產業補貼行為將受到極大限制；至于透明度原則，要求公開的信息包括國有企業內部的重要信息，非商業援助的形式、提供和接受雙方的名稱、法律依據和政策目標，非商業援助貨物或服務的單位金額、總金額或年度預算金額等諸多評估產業補貼所需數據，這些信息都必須在受影響方提出要求時予以公布。

特朗普上任伊始即退出了TPP，雖然TPP國有企業規則完全為TPP其他11個成員國于2018年3月簽署的《全面且先進的跨太平洋伙伴關系協定》（CPTPP）所承襲，但影響力大為削弱。

2018年11月30日簽署生效的《美墨加協定》（The UnitedStates-Mexico-CanadaAgreement，USMCA）在規則內容方面繼續強化了對國有企業產業補貼模式的針對性，將禁止的產業補貼從財政補貼延伸至扭曲市場的貸款。

USMCA對非商業援助的定義做了變更，不僅指政府對國有企業給予的援助，還包括成員國政府、國有企業給予某些企業的援助。也就是說，在USMCA“非商業援助”的定義中，援助主體由“政府”擴大為“政府、國有企業以及國有企業或政府的組合”；援助對象不再限于國有企業，而是某一特定企業、特定行業、特定企業集團或行業集團。對給特定企業、行業或特定企業集團、行業集團的援助，USMCA的“非商業援助”定義C項做了具體說明，刪除了TPP“非商業援助”定義中接受非商業援助的對象均為國有企業的規定，顯然是將反補貼規則內容移植過來，構成美國版反補貼規則的基礎。

USMCA對非商業援助的規則較TPP規則更為明確和嚴格。USMCA明確規定成員國不得對資信不佳的國有企業提供貸款或者貸款擔保，不得對破產或瀕臨破產且沒有制定可靠重組計劃的國有企業給予非商業援助，不得將國有企業未清償的債務轉換為股權。這些規定都是TPP國有企業規則沒有明確禁止的事項，USMCA新增的這些規定針對性十分明顯。長期以來我國商業銀行對國有企業提供各種優惠貸款，對瀕臨破產的國有企業采取各種扶持政策（如債轉股等），這些情況既有國有企業預算約束的軟化、政企關系不清等體制結構性的原因，也有在社會主義市場經濟體制下出于維持就業和社會穩定的原因。但這些已被美國視為造成世界產能過剩的重要原因，通過在USMCA完善對國有企業非商業援助的規定，將國有企業作為給予非商業援助的對象，明確禁止我國最常見的扶持國有企業的措施，表明美國對限制國有企業在產業補貼中的作用有了更清晰的規則設計。

（二）歐盟通過反補貼規則、競爭政策、國有企業規則等多項規則管制產業補貼

歐盟近年簽訂的經貿協定涉及許多產業補貼，這些規則分散在反補貼、競爭政策和國有企業章節，其中國有企業章節沒有“非商業援助”條款來直接限制國有企業的補貼行為。各協定文本中產業補貼、國有企業條款內容詳略不一，例如《歐盟—加拿大經貿協定》（CETA）的產業補貼規則和國有企業規則都很簡單，而《歐盟—日本協定》《歐盟—越南協定》①均對所謂扭曲市場的產業補貼做出限制性規定。《歐盟—日本協定》禁止政府或公共機構擔保沒有數額和期限限制的企業債務，禁止對沒有可靠重組計劃的瀕臨破產的企業提供補貼。《歐盟—越南協定》第10章補貼規則也做了類似規定。②在補貼通知方面，《歐盟—越南協定》要求每一方應每四年通知另一方實施產業補貼的法律依據、形式、數額或預算，并在可能的情況下通知具體補貼的接受者，比《歐盟—日本協定》規定的每2年通知一次的時限要長。在補貼限額方面，《歐盟—越南協定》補貼規則適用范圍有許多排除適用條款，在一定程度上減損了它對產業補貼的約束力，如只適用于3年內接受補貼超過30萬特別提款權的企業等。

在國有企業規則方面，《歐盟—日本協定》和《歐盟—越南協定》的主要規則是非歧視待遇和商業考慮，內容十分接近TPP規則的內容，并且對國有企業信息披露有嚴格規定，如對國有企業股權結構以及與政府之間關系規定了較高的透明度要求，要求國有企業在購買和銷售貨物或服務時應基于商業考慮，在此基礎上給予其他成員方相同的參與機會。上述歐盟締結的2項協定中的國有企業規則較歐盟之前的國有企業條款內容要詳實得多，反映了歐盟在盡力引入競爭中立原則，并對國有企業確立約束性規則。

三、美歐等謀求在WTO框架下改革產業補貼規則

WTO《補貼與反補貼措施協定》（SCM協定）是20多年前制定的，沒有充分認識到各國產業補貼競爭的復雜性，在2018年9月18日的《世界貿易組織現代化》（WTO Modernisation）的概念性文件（Concept Paper）中，歐盟提出了歐盟設計的WTO改革方案[ 16 ]。美國也通過與歐盟、日本會談以及向WTO理事會提交報告等形式，主張現有WTO規則不足以應對中國的產業補貼和國有企業，需要聯合起來采取行動，制定新的產業補貼規則或者對WTO補貼規則進行改革。

（一）運用中國“入世”承諾特定條款限制中國的產業補貼

在SCM協定中，補貼具有專向性，是判斷該項補貼是否應該適用反補貼措施的前提，但是專向性標準非常復雜，專家甚至認為通過規則明確區分可訴補貼和不可訴補貼十分困難，不太可能確定讓專家組在爭端中能夠采用的相關定義[ 17 ]。而我國在加入WTO時接受了對國有企業補貼認定和實施反補貼較為嚴格的標準和做法，根據《中華人民共和國加入世界貿易組織議定書》（以下簡稱《中國“入世”議定書》）第10條第2款，“對國有企業提供的補貼將被視為專向性補貼，特別是在國有企業是此類補貼的主要接受者或國有企業接受此類補貼的數量異常之大的情況下”。這種對國有企業接受補貼的特殊承諾使得我國國有企業補貼被定性為具有專向性的補貼，特別是在國有企業是主要接受主體或接受數量特別大的情況下。這就意味著，一旦其他成員國認為我國對國有企業的補貼帶來不利影響，就可以將之視為可訴補貼而采取反補貼措施。

《中國“入世”議定書》第15條（b）項規定，他國依據SCM協定對我國商品采取反補貼措施時，如果適用SCM協定“遇有特殊困難”，可以采取特殊方法確定和衡量補貼利益。對“特殊困難”的開放式措辭，為他國針對中國反補貼措施提供了很大的余地。因此，有些西方學者建議，應利用中國“入世”的承諾來約束中國[ 18 ]。

（二）謀求擴大“公共機構”的含義

由于SCM協定規定補貼的提供者是政府和公共機構，并沒有明確國有企業是否具有補貼提供者地位，導致“中美雙反措施案”（DS379案）中圍繞國有企業和國有商業銀行是否為提供補貼的“公共機構”發生爭議。上訴機構將“公共機構”的范圍嚴格限定在行使政府職能的實體，意味著國有企業不應被認定為“公共機構”，但是美國根據自己的標準論證中國某些國有企業是公共機構[ 19 ]，而且美國在TPP、UCSMA中通過“非商業援助”規定使得國有企業也成為非商業援助（即補貼）的主體，繞過了“公共機構”的爭議。

因此，在改革WTO談判中，西方大國勢必會謀求擴大“公共機構”定義，而且一些西方學者主張，中國將某些國有企業指定為行使政府關鍵職能的機構，并推動在國有企業中設立黨委，提高黨委在國有企業決策中的作用，說明這些國有企業已經擁有政府的職能。

（三）擴大禁止性補貼范圍

從各方建議看，在現有SCM協定基礎之上，建立不可訴補貼和禁止性補貼清單成為各方博弈的焦點。

美歐對禁止或限制的補貼可能采取兩種方式進行規定。一是直接列舉方式，例如2018年9月的美歐日聯合聲明就專門列舉了他們認為扭曲市場的幾種補貼，包括國有銀行對資信不佳的國有企業貸款；政府或政府控制的基金（如國家集成電路投資基金有限公司）以非商業條件進行投資；非商業性債轉股（例如我國銀行對國有企業的貸款被轉為股權）；對原材料和能源價格等投入品進行優惠定價；對僵尸企業補貼使其繼續生產帶來產能過剩等[ 13 ]。二是概括需要禁止的補貼類型。美國、歐盟一直指責中國的非市場政策和產業補貼政策扭曲了國際市場，因此，在未來推動的補貼新規則中還可能對導致或維持產能過剩的補貼一概進行管制。

此外，美國極有可能推動對省一級補貼的約束。TPP國有企業規則在附件17-D中將地方政府擁有或控制的國有企業，以及地方政府授權壟斷企業按照各國最終談判所接受的情況區別對待。大部分地方國有企業不適用TPP協定規定的國有企業規則，但是美國認為中國地方政府在實施包括補貼政策在內的許多產業政策方面發揮著關鍵作用，所以2019年1月30日在向WTO補貼和反補貼措施委員會就中國關于補貼全面、新的通知所提出的問題中，美國質疑中國為什么沒有就地方補貼項目提供完整的通知[ 20 ]③。在中美貿易摩擦進入關鍵時刻，美國商會（Chamber of Commerce）和中國美國商會（American Chamber of Commerce in China）2019年1月16日向美國貿易代表羅伯特·萊特希澤提交了一份聯合報告《美中貿易談判的優先建議》，指出中國省級官員仍然持續努力推行中央政府的《中國制造2025》計劃[ 21 ]，說明美國高度關注我國省市一級的各類補貼。美國認為，我國眾多中央下級政府關于戰略性新興產業（SEI）計劃和許多潛在的出口補貼項目沒有通知到WTO，而這些補貼一旦被認為給美國國內產業帶來損害，美國都將采取反補貼措施。

（四）強化透明度的執行

在WTO的實踐中，透明度履行情況并不理想，補貼的自愿通知制度沒有發揮作用，許多國家完全忽視或拖延提供所需的補貼通知。WTO秘書處最近編寫的一份背景說明指出，1995年至2017年期間，未提交通知的成員數量急劇上升。截至目前，仍有77個WTO成員未提交2017年補貼通知，62個WTO成員未提交2015年補貼通知，55個WTO成員未提交2013年補貼通知[ 22 ]。

為解決這一問題，美國建議一方質疑另一方補貼措施時，補貼委員會應規定另一方答復的截止日期。由于一些發展中國家成員繼續反對任何包含強制性截止日期的提案，美國在2018年修訂了其提案，要求成員國同意在非強制性截止日期前提交書面答復，期限是60天，并盡可能在30天內答復后續問題[ 23 ]。2019年4月1日，美國、歐盟、日本等提交了一份提案，要求對補貼通知確定明確的時間表[ 24 ]。

四、中國的立場與對策

（一）在分類改革中確定中國國有企業在產業競爭中的作用和地位，確立中國接受產業補貼規則的底線思維

新結構經濟學認為，產業政策是解決市場失靈，應對高新科技產業對資本、人才規模化要求所帶來的巨額投入和國家間競爭日益激烈的產物，但是如果產業政策目標錯誤或采取了無效率的產業刺激方式時，產業政策將帶來難以估量的損失。作為后發國家，我國政府一直奉行有為政府加市場驅動的理念，探索政府與市場關系完善的途徑。考察發達國家所實施的高新科技行業戰略規劃和產業政策后發現，發達國家政府已不再針對具體項目進行審批或干預定價，而是鼓勵加強技術研究，強化技術研發和企業對接，加強人才培養等，以此引導產業升級。“企業創新、市場選擇、政府支持”是有效和理性的做法，政府通過減稅、高質量公共服務為境內企業創建公平的競爭環境，對鼓勵發展的產業予以宏觀間接政策引導，為企業創造更完善的成長環境和市場制度，而不是直接進行資源配置。

我國應該逐步實現產業補貼的公平配置，而不是對國有企業傾斜。我國國有企業分類改革正在進行，商業類國有企業分為主業處于充分競爭行業和領域的企業與主業涉及國計民生的重要行業、自然資源壟斷行業、關鍵領域的企業兩類，對于后者要求國有資本絕對控股，而這些企業能夠在國家產業政策上發揮重要作用。這些企業政企不分等國有企業固有的問題肯定存在，但是它們負有完成社會目標和實現國家戰略目標的任務，對美國在貿易摩擦中提出的改革要求不應妥協[ 25 ]。

在未來涉及產業補貼規則的談判中，需要在底線思維下確定我國經貿領域核心利益。第一，我國在世界產業鏈中的地位不受侵害；第二，堅持我國在產業鏈中的發展上升空間；第三；我國國有企業占主導地位的經濟體制不容改變。但是，我國也應對美歐所關注的中國強制技術轉移、市場準入、不合理補貼予以回應。因此，我國應堅持科技研發補貼、新興產業補貼的合法性，為產業升級謀取空間。

（二）對充分競爭行業的商業類國有企業重塑“商業性”或“中性”身份，避免對我國國有企業特殊反補貼規則的適用

對充分競爭行業和領域的商業類國有企業，國有資本可以絕對控股、相對控股或參股。對充分競爭行業和領域的商業類國有企業和有競爭性業務特殊領域的國有企業，其競爭性業務應按照市場化方向進行混合制改革，引入競爭中性原則，塑造我國國有企業“商業性”“中性”投資者身份，淡化國家所有性質，在國內建立公平競爭的秩序和環境，讓此類國有企業基于商業考慮經營，而不是繼續采用政策性優惠貸款、債轉股等受到西方國家極力反對的補貼政策。

（三）通過博弈明確產業補貼負面清單，積極回應補貼透明度要求

美歐日勢必推動將所謂扭曲市場的補貼納入禁止性補貼清單，這對我國產業結構調整、產業升級會構成極大壓力。我國可以通過改革使市場出清一些僵尸企業，放棄對某些國有企業的非商業性補貼，但是對主業涉及國計民生，或有壟斷資源、承擔特殊任務的國有企業，包括輸電、自來水、鐵路運輸、管道燃氣、水利基礎設施建設等領域的國有企業，因其承擔的公共職能和特定任務，國家可以給予不同于一般商業企業的政策，這種不同政策很容易被他國認定為不公平的補貼，考慮到相關國際透明度細則，國家可以將這些特殊政策公開，以便使這類企業為西方國家接受，從而能夠以普通商業企業身份參與國際市場競爭。大國產業競爭的焦點是尖端科技產業，我國對尖端科技產業的扶持不應因為外界的壓力而放棄。一方面我國需要通過博弈明確產業補貼負面清單，并爭取產業補貼負面清單下對高新科技產業補貼的例外豁免；另一方面需要在補貼發放方式上逐步改革，采取向社會招標方式，讓接受補貼的行業和企業市場化經營，消除外界疑慮。

最后，我國可以在博弈中對美歐較高的透明度要求予以積極回應，作為談判成功的良好基礎。

注釋：

①EU-Vietnam trade and investment agreements（EU-Vietna？

rn agreements），該協定將由越南提交國民議會批準，由歐盟提交歐洲議會批準，其中《投資保護協定》須提交歐盟成員國各自的國家議會批準后方能生效。

②EU-Vietnam agreemen第10.9條第1款（a）（b）要求成員國為企業的債務負責或進行其他補貼應該有限度；給予企業貸款擔保、現金補助等一年以上補貼的前提條件是該企業有可靠的重組計劃，而且接受補貼的企業能夠還清貸款。

③在質疑中，美國提出中國的江蘇省、江西省、云南省和浙江省只公布了區級和/或市級項目，要求中國解釋為什么沒有公布這些省份的省級項目，其他許多省份（福建、廣東、貴州、河南、湖北、黑龍江、青海、四川、陜西和西藏自治區）只公布了省級項目，美國也認為公布信息不完整。

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責任編輯：方程

New Rules of Industrial Subsidies Pushed by the US and Europe

——Chinas Position and Countermeasures

YU Ying

（South-Central University for Nationalities，Wuhan，Hubei430074，China）

Abstract：In the era of economic globalization and the dominant position of advanced technology，the essence of great power competition is to fight for the control of industrial chain，and the improvement of position in industrial chain. To stop Chinas ability to upgrade its industrial chain，the US and Europe promoted the rules of state-owned enterprises and updated the subsidy rules with the help of economic and trade agreement，and modified the WTO subsidy rule to seek for imposing restrictions on Chinas subsidy model. China must determine the role and status of state- owned enterprises in industrial competition through classified reform. To avoid the application of special countervailing rules to Chinas state-owned enterprises，the status of "commercial" or "neutral" should be re-established for commercial state-owned enterprises in fully competitive industries. China should accept the bottom line way of thinking of industry subsidy rule，clarify the negative list of industry subsidies with the help of game，and respond positively to the requirement of American and European subsidy transparency.

Key words：industrial policy；rules on subsidy；state-owned enterprises；anti-subsidies

收稿日期：2019-11-10

基金項目：國家社會科學基金項目“TPP國有企業規則對我國國企海外投資的影響及對策研究”（16BGJ009）

作者簡介：余瑩（1968—），女，湖南省株洲市人，中南民族大學法學院教授，主要研究方向為國際經濟法。