交通運輸行業超限超載與黑車治理困境及突圍

摘要：交通治理現代化是交通強國建設的重要支撐。交通運輸行業超限超載與黑車現象屢禁不止的現實困境，一方面源于早期制度設計階段遺留的邏輯障礙，一方面源于目前缺乏行之有效的規則來對此類問題進行限制和制約。盡管各級政府對黑車治理高度重視并采取了多種措施，但依然存在黑車辨識難、管理成本高、效率低等問題，尚未達到我國現有施政路線的要求。鑒于此，可抓住管理型政府向服務型政府轉型的契機，遵循合法、合理、高效、經濟的原則，通過比較分析美國賞金獵人制度來形成制度改革的借鑒。賞金獵人模式作為國外長期摸索得到的經驗，有很多值得參考之處。現階段，賞金獵人模式在我國已經具備試行的基礎條件，不僅能夠開拓視野，為當前我國面臨的交通運輸行業治理問題提供制度層面的啟示，而且更為重要的是，能夠為解決我國超限超載與黑車治理問題提供新的思路。當然，為避免簡單借鑒或全盤照搬而導致的水土不服等落地性難題，需要圍繞黑車治理困境和超限超載運輸這兩個具象背景，對不同國別法律解釋上的差異加以創新并實現本地化，使之在立法層面穩固的前提下展示其優越性。

關鍵詞：超限超載；黑車；交通強國；治理現代化；賞金獵人制度

中圖分類號：F542文獻標識碼：A文章編號：1007-8266（2020）01-0112-10

交通運輸行業超限超載與黑車①現象的普遍性在一定程度上反映了公共交通需求與社會公共服務供給之間的矛盾，由此衍生的破壞寶貴公共資源、擠占有限交通資源、交通環境污染、交通安全事故風險，及其行為隱蔽、流動性大等特征使之一直是現代交通運輸治理的重點和難點。各級政府交通主管部門盡管采取了各種措施，并在一定區域、一定時間、一定程度上取得了一些成效，但從治理的效率和長遠效果來看，依然不容樂觀。考慮到超限超載與黑車治理難度大、成本高、效率低的現實，本研究試圖從構建服務型政府、提高交通運輸行業治理現代化水平的角度切入，剖析以治理非法超限超載車輛工作領導組辦公室為典型代表的體制機制邏輯問題，提出將美國的賞金獵人制度加以改造并引入我國交通運輸行業的合理化構想。

一、以過程為導向的水滸悖論區別于以結果為導向的賞金獵人制度

所謂水滸悖論②，就是一方面以治理非法超限超載車輛工作領導組辦公室為名的治理主體權力不斷擴大、政府資源不斷消耗，另一方面治理效率卻不斷降低，即本可一次性解決的問題，需要反復多次才能解決甚至無法根本解決。其原因在于，治理主體主觀上要實現自身利益的最大化，客觀上要將“問題”變成保留、維護、擴大治理非法超限超載車輛工作領導組辦公室權力的動力。

水滸悖論在交通運輸行業的主要表現為，地方政府花費巨大的財力、人力、物力，成立了以治理非法超限超載車輛工作領導組辦公室為框架的治理主體，但多年來交通運輸行業超限超載與黑車問題治理過程漫長，政府資源消耗巨大，卻一直未能得到根治，為社會詬病，可謂“放水養魚”。這里的“魚”指的就是超限超載與黑車問題，而治理過程中以治理非法超限超載車輛工作領導組辦公室為代表的治理主體刻意保留問題，并以此作為擴大自身權力的憑借。

與水滸悖論強調過程相反，美國的賞金獵人制度強調結果，即沒有治理非法超限超載車輛工作領導組辦公室等政府臨時機構，沒有增加專門編制，沒有抽調專門人員，治理過程沒有占用政府資源，以結果為導向、以賞金為特征調動社會資源成為治理主體③。將這種模式應用于交通運輸行業治理可取得顯著效果。經政府授權的賞金獵人自己承擔治理成本，按治理成果領取相應的酬金。政府采用賞金獵人制度可有效規避水滸悖論，高效解決交通治理領域頑疾。

二、關于交通運輸行業超限超載與黑車治理問題的文獻綜述

（一）理論支持與行業背景

交通運輸行業超限超載與黑車治理[ 1 ]是社會服務領域的重大課題。超限超載與黑車現象本質上屬于黑色經濟的一種類型，會給社會造成巨大的安全隱患。黑出租車作為黑車的一種，主要以非出租車作為交通工具，在未經相關管理部門許可并取得運營資格的情況下，從事客運經營或與之相近的活動[ 2 ]。黑出租車在運營過程中，無證經營的駕駛員對交通執法部門往往高度戒備，行駛過程中其注意力極易分散進而影響駕駛安全，一旦遇到交通執法部門檢查，為逃避處罰往往會采取超速行駛、闖紅燈等行為，既違反交通規則，又對車上乘客及其他路面車輛和人員構成安全威脅，極易釀成交通事故[ 3 ]。同時，合法營運的出租車需要承擔固定的運營成本，除日常的加油費、過橋費、維修費外，還包括向公司上繳的管理費以及各項稅費，一輛正規出租車每年需要繳納養路費、稅費、管理費、保險費等各項費用約兩萬余元[ 4 ]。此外，一旦車輛出了責任事故，出租車司機還要負擔責任事故賠償金額的20%[ 1 ]，這與黑出租車的運營成本形成了鮮明的對比。商炳俊[ 5 ]指出，黑出租車逃避了應納的稅費，其運營成本比正規出租車低得多，所賺取的利潤中有一部分是偷漏的稅款。李慶鋼[ 6 ]也指出，黑出租車大多不繳納各種費用，其運營成本往往只有合法經營成本的1/3。

（二）治理的現實困境

以北京市為例，北京市的出租車在準入體制上一直實行總量控制，不允許個體經營，結果是黑出租車泛濫。[ 7 ]李曉峰等[ 8 ]指出，出租車市場管制可能會導致運營成本增加、牌照價格上漲、管制部門被行業俘獲進而降低消費者社會福利等問題。唐浩文[ 9 ]以重慶市出租車行業為例進行研究指出，近年來交通運輸行業超限超載與黑車現象同數量控制密切相關，僵化的出租車數量管制與市民出行需求相矛盾，正是總量控制下出租車供給不足，造成了交通運輸行業的超限超載與黑車現象。王軍[ 10 ]認為，黑車之所以能夠生存，其原因在于，合法出租車在數量、價格、服務方式上存在缺口，而這個缺口恰好是管制造成的。郭玉閃[ 11 ]認為，黑車泛濫是政府管制失靈的表現之一，放松對正規出租車的種種管制是治理黑車問題的一個有效方法。龐世輝[ 12 ]認為，出租車主管部門已經淪為企業的合謀者，既不能維護可促使行業健康發展的長期利益，也不能維護社會福利，只能維護行業中現有企業的利益，特別是大企業的利益。

（三）超限超載與黑車現象產生的原因

黃燕[ 2 ]認為，在目前公共交通有效供給不足的背景下，黑出租車泛濫有其必然的市場需求因素，這些黑出租車在某種程度上方便了大家的出行，填補了公共交通的盲點。郭銳欣等[ 13 ]認為，黑車的存在滿足了一定的交通需求，只要乘客對正規出租車的超額需求存在，黑車現象就不會因執法部門嚴厲打擊而徹底消失。陳明藝[ 14 ]以北京和上海的出租車市場為例，從價格管制入手對導致黑車泛濫的原因進行分析認為，過高的定價吸引了大量黑車進入市場。陳明藝[ 14 ]、何增強[ 15 ]、顧海兵[ 16 ]等認為，導致黑出租車大量存在的主要原因是，正規出租車經營準入門檻偏高，現行出租車管理政策存在明顯歧視。出租車行業的高額利潤、正規出租車經營成本的高昂④[ 16 ]、交通運輸行業黑車因逃避稅費比正規運營車輛更低的成本，導致了黑車的泛濫。[ 15 ]同時，范建忠[ 17 ]指出，政府在黑車治理過程中存在取證難、處理難以及執法部門法定職責不清、聯動機制不健全等問題⑤[ 18 ]，其中既有責任不明確的問題⑥[ 17 ]，也有黑車治理過程中存在的政府尋租問題⑦[ 19 ]。

（四）治理策略

楊向東[ 20 ]指出，要從根本上解決上海市黑車治理問題，不能局限于執法程序本身，還要打破市場準入僵局，適當推動民營化進程，嚴格執法，規范市場。龔志婧[ 21 ]對政府在高效黑車治理中應該承擔的責任進行了研究。陳寅瑛等[ 22 ]基于利益分配視角分析城市交通運輸行業超限超載與黑車治理產生的原因，并提出了交通運輸行業超限超載與黑車非法營運的治理機制。徐泳和等[ 23 ]總結了中國與歐洲對黑車的治理情況，在對比分析中國與歐洲黑車治理方式差異的基礎上，指出了北京黑車問題產生的原因，提出了推動北京黑車合法化以及建立市場準入機制的策略。胡雪璐[ 24 ]指出，出租車行業需要打破行業壟斷，發揮市場自我調節能力。吳知宜等[ 25 ]提出，可以通過調整網約車準入標準來擠壓交通運輸行業超限超載與黑車發展空間，并建立多元主體聯動執法機制。

綜上所述，目前國內相關研究主要從供需、市場、政府等角度入手分析交通運輸行業超限超載與黑車現象及其治理問題，探討交通運輸行業超限超載與黑車治理實際措施的較少，且這些研究大多比較宏觀，實用性與可操作性明顯較弱，缺乏創新。特別是很少有研究將政府職能轉變融入交通運輸行業超限超載與黑車治理或者創新性地結合國外相關制度進行分析，以此探尋適合我國交通運輸行業超限超載與黑車治理需要的政府管制措施。本研究從建立服務型政府的角度入手，創新性地提出，將美國的賞金獵人制度加以改造并引入我國交通運輸行業超限超載與黑車治理領域，探究我國黑車治理中政府管制手段改革的一種新的可能性。

三、水滸悖論鏡像：交通運輸行業超限超載與黑車治理的現實困境

（一）交通運輸行業超限超載與黑車治理的現實困境

出租車的行業屬性和功能定位使之必然會成為經濟法規制的對象。經濟法在對出租車行業進行規制的過程中，必須兼顧各類主體的利益，既要保護私人主體的合理利益，又要擔負調整市場經濟秩序的職責。具體到出租車市場準入法律制度，不僅要防止過度競爭，以免資源浪費，保護市場主體交易安全，長遠來說還要追求公共利益的秩序價值。

近年來，隨著城鄉經濟的快速發展，居民對交通出行的便利性提出了更高的要求，但受各方面因素影響，我國道路交通發展始終落后于經濟發展，無法滿足人們出行的需求。結果，城鄉結合部、城市郊區、長途汽車站、火車站等附近就集中出現了交通運輸行業超限超載和黑車這一城市“頑疾”。交通運輸行業超限超載與黑車問題表現形式多樣，比如以私家車非法包車、報廢車或黑車非法客運、只掛靠不管理等。盡管目前學術界對交通運輸行業超限超載與黑車問題尚未形成統一而明確的定義，但總的來說，交通運輸行業超限超載與黑車治理的對象就是沒有運營資格、不被政策允許且以贏利為目的的車。這是因為，《中華人民共和國道路運輸條例》第八條和第九條分別明確規定了申請從事客運經營和申請從事客運經營的駕駛人員所應具備的準入條件，而交通運輸行業超限超載車和黑車不具備這兩個方面的資質，一方面很難保障乘客安全，另一方面也會影響客運市場的正常運行。除此之外，交通運輸行業超限超載與黑車現象泛濫還會導致經濟的負外部性，如擠占公共交通道路資源、破壞交通基礎設施、產生交通安全隱患等。

（二）交通運輸行業超限超載與黑車治理的主要途徑

目前，探討我國交通運輸行業超限超載與黑車治理途徑的研究相當多。交通運輸行業超限超載與黑車治理的途徑主要可總結為三個方面：一是深入調查研究，全面掌握情況；二是集中治理；三是動員公眾，建立有獎舉報制度等。其中，深入調查研究指有關部門對各轄區內非法運營的交通運輸行業超限超載與黑車進行摸底排查，掌握其活動區域和活動規律，明確交通運輸行業超限超載與黑車治理工作重點，為后續工作做好準備；集中治理指對交通運輸行業超限超載與黑車進行直接治理，即集中一批高素質的執法人員，對交通運輸行業超限超載與黑車進行集中治理，主要采用定點檢查與不定點檢查、定時檢查與不定時檢查、明查與暗查等相結合的方式開展治理工作；動員公眾，建立有獎舉報制度，即廣泛發動公眾力量，調動公眾參與執法的熱情，對交通運輸行業超限超載與黑車現象進行舉報，使交通運輸行業超限超載與黑車治理始終處在公眾監督之下。

由前述可以看出，交通運輸行業超限超載與黑車治理并非一個簡單問題，這個問題是在社會長期發展過程中逐漸形成的[ 20 ]。交通運輸行業超限超載與黑車營運的流動性、普遍性、隱蔽性，與政府管制手段的單一性、時效的滯后性、范圍的有限性顯得格格不入，這意味著常規傳統行政管制手段無法在交通運輸行業超限超載與黑車治理中實現理想的管制目標。

受交通運輸行業超限超載與黑車營運特點影響，行政執法中交通運輸行業超限超載與黑車治理的難點主要表現在三個方面：一是進入門檻低、違法成本低；二是取證困難；三是執法手段單一。其中，進入門檻低、違法成本低是導致交通運輸行業超限超載與黑車現象屢禁不止甚至愈演愈烈的主要原因，而取證困難和執法手段單一帶來的執法效率低下是其直接原因。出租車的行業屬性和交通運輸行業超限超載與黑車治理的現實基礎決定了出租車市場準入法律規制的必要性，而交通運輸行業超限超載與黑車治理的現實困境則說明了傳統政府管制在交通運輸行業超限超載與黑車治理領域的失靈。

四、賞金獵人模式借鑒：治理主體的定位與調整

（一）落實服務型政府精神

在傳統交通運輸行業超限超載與黑車治理中，相關部門大多通過市場準入對出租車市場進行源頭調控，以行政執法為主要手段對交通運輸行業超限超載與黑車市場進行過程調控，但受進入成本低、違規違法成本低、監管范圍有限等原因影響，交通運輸行業超限超載與黑車治理收效甚微。傳統政府管制在交通運輸行業超限超載與黑車治理領域的失靈，迫使監管主體不得不嘗試改變傳統管制方式[ 26 ]。而在從管理型政府向服務型政府轉變的過程中，建立以民本、責任、高效、法治為價值取向的服務型政府同交通運輸行業超限超載與黑車治理中試圖扭轉目前較差治理效果的需求是非常契合的。

在交通運輸行業超限超載與黑車治理中，無證運營車輛之所以會受到管制和規制并非因為該類車輛的運營藐視或違反有關市場準入規制，而是因為交通運輸行業超限超載與黑車問題所造成的一系列影響與人民利益密切相關。建設交通強國的根本目標在于人民滿意，而超限超載與黑車治理是建設交通強國的內容之一。建立服務型政府，首先要求政府相關部門以民為本，不能為了管制而管制，而是能夠做到切實保障公眾利益。交通運輸行業超限超載與黑車治理既是為了維系正常交通運輸秩序以滿足公眾出行所需要的社會公共服務需求，也是為了保障安全穩定的社會治安環境。交通運輸行業超限超載與黑車治理對維護社會公平、保護環境與資源等長遠利益意義重大。在交通運輸行業超限超載與黑車治理過程中，主管部門應以實現有效的統籌管理為己任，而非為了執法而執法，這就要求主管部門積極探索有效的解決方案和執法手段，在合法合理的基礎上，充分利用新技術、新裝備、新路徑來打擊交通運輸行業超限超載與黑車現象。傳統管制與行政執法手段對交通運輸行業超限超載與黑車治理而言是低效甚至無效的，有關部門應當基于對管制效果的稽查、反饋和評估，有效發現并分析問題，充分考量相關法規政策的針對性。依法管制要求有關部門在交通運輸行業超限超載與黑車治理中嚴格執行有關實體法和程序法的規定。事實上，政府管制中存在的執法不嚴甚至權力尋租行為也是導致交通運輸行業超限超載與黑車治理效果不佳的一個原因。依法開展政府管制，不僅要求相關部門不能違規執法侵害車輛駕駛人合法權益，而且要求相關執法人員依法依程序治理交通運輸行業超限超載與黑車問題，不得濫用公權，不得出于各種原因縱容違法行為。

（二）引入合作與公眾參與理念

出租車服務既是城市公共交通重要的組成部分，也是營利性活動，為避免過度競爭、負外部經濟性、信息不對稱等市場失靈的弊端，對出租車市場進行管制是非常有必要的。實現社會管理體系與社會管理流程現代化既是提高政府服務效率和公信力的重要途徑，也是進行交通運輸行業超限超載與黑車治理的一個有效方向。交通運輸行業超限超載與黑車治理的實踐表明，取證困難是導致交通運輸行業超限超載與黑車治理難題的一個重要因素，而導致取證困難的主要原因在于，管理者很難獲得及時、有效的信息，即信息不對稱。所謂合作與公眾參與，指的是為克服信息不充分、反饋不及時的弊端，在管理過程中充分調動公眾的積極性，提供充分、有效、及時的交通運輸行業超限超載與黑車治理信息。

引入合作的重要意義與可行性都是經過實踐檢驗的，由政府機構牽頭，整合各執法部門力量進行聯合執法在多個省市區都有所實踐，并在短期內取得了較好的整治效果。不過，這種聯合執法是短期的、階段性的，治理成本高，復發性強，尚未形成交通運輸行業超限超載與黑車治理的長效機制[ 27 ]。公眾參與交通運輸行業超限超載與黑車治理，目前已有的實踐多限于通過投訴舉報的方式參與，而舉報確實可使那些隱蔽運營的車輛更容易被發現并接受查處。由此可見，合作與公眾參與可以增強交通運輸行業超限超載與黑車治理能力是毋庸置疑的。然而，交通運輸行業超限超載與黑車治理難還在于交通運輸行業超限超載與黑車治理數量巨大同主管部門人力物力有限之間的矛盾，該矛盾是現階段合作與公眾參與無法化解的。

此外，目前還存在以有獎舉報方式鼓勵公眾參與交通運輸行業超限超載與黑車治理的做法。這種公權利益化的做法是否長久之計、是否妥當尚值得深思，畢竟實踐中不乏有獎舉報異化并淪為部分人賺錢手段的案例，而且這樣做也容易使交通運輸行業超限超載與黑車治理過度依賴外部提供的信息。公眾參與是打擊交通運輸行業超限超載與黑車現象非常有效的力量，因為公眾參與有助于緩解黑車泛濫與治理力量有限之間的巨大矛盾。在肯定公眾參與作用的前提下分析各省市區公眾參與的方式發現，公眾參與是目前最直接、最簡便的方式，但對通過公眾參與獲得的信息缺少一個消化和分析的過程。鑒于此，本研究大膽地提出一種既可以利用公眾力量又不會導致公眾舉報異化的方式，即吸收部分公眾成立一個有紐帶有連接點的組織，由該組織對參與公眾進行非金錢形式的激勵。參與公眾將各自獲取的交通運輸行業超限超載與黑車治理信息及時反映到該組織，由該組織進行統一處理并做出反饋。經由該組織對信息進行統一處理，不僅可以避免相關部門過度依賴個體舉報，而且可以縮短信息分析的過程，提高信息的可靠性，從而提高治理的效率。

（三）交通運輸治理引入賞金獵人制度的主要內容

如前文所述，設立一個匯集公眾力量的組織，可以對現有公眾參與方式進行改進。然而，這種方式尚處于一種功能性設想階段，只有形成交通運輸行業超限超載與黑車治理長效機制并逐步制度化，才能形成民本、責任、高效、法治的價值取向，才能真正實現社會管理的現代化。

賞金獵人制度是公眾參與制度化的典型代表，這是美國刑事司法領域一項比較成熟且能對追捕逃犯發揮長效作用的制度。該制度系美國首創，與美國刑事司法領域的商業保釋制度密不可分。在美國的刑事司法過程中，只要被告及其律師做無罪答辯并要求保釋，法官就要在正式開庭審理前，首先做出是否允許保釋的決定。

美國保釋制度下保釋的形式有四種，分別是現金擔保、財產擔保、具結釋放、商業保釋。其中，商業保釋是市場參與制度化的一個例證。政府允許保釋代理人出面為案件中的嫌疑人提供擔保，擔保內容是嫌疑人被保釋后能夠按時出庭，而保釋代理人本身隸屬于私營公司，以營利為目的為案件中的嫌疑人提供商業保釋服務，其從業執照由美國各州政府審核下發。[ 28 ]保釋代理人在為嫌疑人提供擔保的過程中，會面臨嫌疑人被保釋后因逃逸或其他原因而無法出庭的風險。為確保嫌疑人按時出庭受審，并實現自己利益的最大化，在被保釋的嫌疑人逃跑時，保釋代理人一方面會配合警方進行追捕，另一方面會雇用專門人員進行追捕，而被雇用的這些人就稱為賞金獵人。客觀來講，賞金獵人制度在一定程度上彌補了普通執法過程中存在的信息不對稱問題，大大提高了執法的效率。

（四）賞金獵人制度與交通運輸治理需求的契合

賞金獵人制度之所以遭到質疑，首要問題就是其權力來自何處，是否合法，是否應當受到限制？對此，美國各州有一些相關規定。比如，根據路易斯安那州的法律規定，賞金獵人應當穿著可以被公眾識別的從事這一職業的服裝；根據德克薩斯州的法律規定，賞金獵人應當是和平警察、有武器裝備的安保職員或私人調查者[ 29 ]。這些州的法律對賞金獵人進行了定性，規定他們應當承擔哪些責任。在實踐過程中，由于對賞金獵人的資質及權力限制缺乏詳細而明確的規定，出現了大量賞金獵人濫用權力、侵害公眾合法權益的現象，導致美國司法形象受損，產生了一系列不良影響，但其存在的意義和作用不容忽視。在傳統實踐領域，賞金獵人制度不僅能夠大大提高追捕逃犯的效率，而且能夠大大減輕政府負擔。嫌疑人逃跑后，國家在追捕過程中不必再動用大量的人力、物力、財力，可以大大減輕各級政府機構的財政負擔。

與交通運輸行業超限超載與黑車運營特點相關聯，導致其治理困境的主要原因在于信息嚴重不對稱、取證困難、打擊成本高、效率不顯著。車輛只有處于非法運營狀態時，才可以認定其為超限超載車和黑車，唯有掌握實時、廣泛、深入的信息，交通運輸行業超限超載與黑車治理才更具震懾力和權威性。考慮到取證艱難，且不能采用釣魚執法的方式取證，而賞金獵人制度天然擁有的群眾基礎恰好契合實時、廣泛、深入掌握交通運輸行業超限超載與黑車治理信息的需要，可引入賞金獵人制度來解決交通運輸行業超限超載與黑車治理的取證難題。

五、法律反思：將賞金獵人制度引入我國交通運輸行業超限超載與黑車治理的法律制約及法律制度創新

（一）法律制約

由前述可知，賞金獵人制度主要存在于美國刑事司法領域，如果只是簡單全盤照搬，將之引入我國交通運輸行業超限超載與黑車治理這一行政執法領域，則需要現行法律制度創新。

1.法律沖突問題

簡單來講，賞金獵人制度就是未經相關政府機構授權卻享有類似政府機構執法人員權力，對違法行為行使強制手段直至移交公權力部門的制度。用更加通俗的話講就是執法外包，即將本應由政府機構行使的權力轉讓給私人或其他組織行使，直到將違法對象移交至法律部門。[ 30 ]這種現象在行政執法領域非常普遍，如曾經廣受詬病的電子監控系統私營化問題。據調查，廣東某些地區把本應由政府機構負責的電子監控系統交給私營企業，借助私營企業資金設置電子監控系統，并由私營企業收取罰款或從罰款中分成，而這就涉嫌非法執法外包問題。企業并非政府機構，本來就沒有執法權，怎么能讓其開罰單、收取罰款呢？這完全違背了我國有關法律的規定。首先，《中華人民共和國道路運輸條例》第六章“法律責任”明確規定，對違反該條例有關規定的，由縣級以上道路運輸管理部門對其相關違法行為進行處罰。由此可見，對超限超載與黑車違法行為進行處罰的只能是作為政府機構的縣級以上道路運輸管理部門，而不能是個人或者其他企業，因此廣東一些地區的做法被視為違法[ 31 ]。其次，《中華人民共和國道路交通安全法》第七章“法律責任”明確規定，應由公安機關交通管理部門及其交通警察對道路交通安全違法行為進行處罰，交通執法主體不能是企業，只能是交通管理部門，是國家行政機關的代表。再次，從大的方面講，《中華人民共和國行政處罰法》明確規定，可以受委托實施行政處罰的組織必須滿足若干條件，而條件之一就是必須屬于依法成立的管理公共事務的事業組織⑧。很顯然，以營利為目的的私營企業根本不滿足該條件，也不具備公益性質。因此，個別政府機構把電子監控系統交給私營企業運營和管理也屬于非法執法外包[ 32 ]。

非法執法外包不僅與政府公共權力的本質屬性不符，而且嚴重違背行政執法的公平正義。道路交通執法的根本目的是維護交通秩序，預防和減少交通事故，保護公民的人身和財產安全，提高通行效率。在道路交通執法中，罰款不是目的，而僅僅是一種手段，交通執法部門并不以此謀利。而私營企業不同，其存在的目的就是獲取利潤，其任何投資都是要求回報的。如果將該項交通執法權交給私營企業，私營企業肯定會通過各種手段收回投資并獲利，而這將阻礙政府維護公共利益目標的實現。將賞金獵人制度引入交通運輸行業超限超載與黑車治理領域，也會產生與執法外包類似的嫌疑。如果我們雇用一批賞金獵人來專門治理交通運輸行業超限超載與黑車問題，盡管能使這個問題得以快速解決，但這與電子監控系統私營化有何區別呢？不過是更換了一種形式的執法外包而已[ 33 ]。可見，直接將該制度引入我國行政執法領域，也會面臨賞金獵人執法權力被定性為非法的尷尬境地。

2.可能侵犯公民權利的憂慮

首先，是被處罰者的擔憂。如果賞金獵人制度被引入我國交通運輸行業超限超載與黑車治理領域，那么對交通運輸行業超限超載與黑車車主的處罰將由賞金獵人實施。正如美國國民對賞金獵人制度的擔憂一樣，交通運輸行業超限超載與黑車車主為何不是接受來自政府主管部門的處罰，而是接受擁有特權的賞金獵人的處罰呢？車主即使違法，也應受到正當程序和原則的約束，由擁有權力的政府主管部門通過合法的手段和程序來進行處罰。這既是一部分車主的想法，也是所有交通運輸行業超限超載與黑車車主應當享有的權利。其原因在于，隨著民主法治日益深入人心，人權保護已經成為各個法律領域必須遵循的基本要求。這在行政執法領域同樣適用，其具體表現就是行政法的一些基本原則，如依法行政原則、尊重和保護人權原則、正當法律程序原則、公平公正原則等。上述原則在任何類型的行政執法過程中都應當被遵守，而通過賞金獵人來治理交通運輸行業超限超載與黑車問題，顯然有悖于這些原則。

其次，是公眾可能會對政府公信力產生懷疑[ 34 ]。政府的權力怎么能夠隨意轉讓或授權給民營企業或個人呢，而且即使這些民營企業或者個人經過授權或委托擁有了某種權力，又如何確保這些權力不被濫用呢？事實上，即使執法部門本身也會存在權力濫用的現象，那么又如何確保擁有如此特權的民營企業或者個人不會濫用呢？照此推測，是否會導致政府公信力大打折扣，影響政府為民服務的形象和本質呢？

（二）法律制度創新

我們知道，美國刑事司法領域的賞金獵人制度盡管在確保被保釋人按時出庭受審方面發揮了重要作用，但在實際執行中也存在一些弊端。同樣，在我國交通運輸行業超限超載與黑車治理過程中，如果全盤照搬美國的賞金獵人制度，也不能排除在實踐中出現侵犯公民權利的可能性。那么，這種制度在我國交通運輸行業超限超載與黑車治理領域是否就沒有可借鑒之處了呢？在筆者看來，并非如此。

在前文的合法性問題部分已經闡明，如果完全按照美國模式照搬該制度，無疑與我國《中華人民共和國道路交通安全法》《中華人民共和國行政處罰法》的有關規定相違背。那么，如果我們適當做些變通和轉變，是否就能夠符合我國法律的規定了呢？筆者認為，可以進行一些這方面的探索。

交通運輸行業超限超載與黑車治理屬于行政處罰的范疇，其處罰必須符合《中華人民共和國行政處罰法》關于行政處罰實施機關、程序與執行的規定。

首先，從實施機關看，根據《中華人民共和國行政處罰法》第十五條至第十九條規定⑨，能夠行使行政處罰權的首先必須是一個組織，該組織是行政機關或者具有管理公共事務職能的組織。因此，我們在參考美國賞金獵人制度時，需要進行突破創新，允許單獨的賞金獵人為了拿到可觀的報酬，協助行政執法部門獲取和處理信息以及執行處罰。政府公權力部門可對賞金獵人的機構和人員進行專項培訓，針對交通運輸行業超限超載與黑車治理問題，從理論到實踐進行全方位培訓，強調法治精神與執法監督，幫助其在交通運輸行業超限超載與黑車治理中更好地發揮作用。在行政處罰的程序與執行方面，賞金獵人制度需要《中華人民共和國行政處罰法》的法制創新。[ 35 ]美國印第安納州這方面的經驗值得借鑒，其拖車公司制度是美國賞金獵人制度的一個縮影。美國印第安納州的停車非常規范，即使在最寒冷的冬季，大雪淹沒了路面所有的標志物，看不到停車位劃分區域，司機也會下車掃雪直至找到正確的停車區域再停車，沒有司機敢亂停車，而驅使他們努力遵守規定停車的，正是美國的拖車公司制度。在印第安納州，有權限拖車的不僅是警察，還包括拖車公司。拖車公司獲得經營許可后，就會兢兢業業地工作，越是容易亂停車的下雪天越活躍。印第安納州每年大雪埋路時亂停車的現象曾經也非常普遍，苦于停車治理問題的警察最后想出了設立拖車公司制度的方法，一到這個時節就發放牌照，私營機構可以獲得牌照。經政府授權，私營機構可以成立拖車公司，并有權力對違法停車者實施拖車和罰款。對印第安納州政府而言，成立專門的停車治理臨時機構、成立專班、增加專門人員的支出要遠遠超過罰款的收入，而拖車公司被賦予拖車權后，為了獲利會全天候兢兢業業地尋找亂停放的車輛，能夠非常有效率地完成這項工作。此外，拖車公司還必須保持謹慎，一旦判斷失誤，拖走了不該拖走的車輛引起糾紛，就要賠一大筆錢，因此拖車公司拖車時會全程錄像，做好全面證據留存，同時舉報給警察，在一切得到確認的情況下再將車拖走。

其次，從賞金獵人的資金來源看，應納入公共財政預算，不應由私人進行投資，以防止前述公共電子監控系統私營化問題的出現。且這部分資金無需另外撥付，只需要對交通、公安、安監等部門原來的財政資金進行重新整合和預算，抽調出一部分即可，總體而言沒有額外支出。此外，賞金獵人的資金來源于政府財政預算，可從另外一個方面保證其公益性，不會以營利性質存在。

再次，從程序方面看，要完善賞金獵人的運作。一是對參與公眾的招募應當是一個開放、公平、自由、透明的過程，對報名的公眾按既定條件篩選完成招募。二是賞金獵人在交通運輸行業超限超載與黑車治理過程中所有的執法行為均應透明、公開，不得暗箱操作。賞金獵人在執法過程中必須明確權與責，不得違反相關行政法規。對于交通運輸行業超限超載與黑車問題，每個賞金獵人均有義務依規定依程序開展整治活動，對超出公權力授權行為將及時受到相關部門處理，包括承擔法律后果、取消牌照和資格等，以保證賞金獵人不濫用私權，不越過授權邊界。

六、結論

綜上，目前我國在交通運輸行業超限超載與黑車治理上存在制度層面滯后、執行層面效率低下、程序和流程混亂以及需要法制創新等問題。正是由于諸多問題的存在，本研究在探尋解決之道時試圖借鑒美國的賞金獵人制度。且從域外經驗看，無論是英美法國家，還是大陸法國家，在司法實踐中對某種程度的私人取證都是認可的，這客觀上為我國引入該制度提供了契機。但值得一提的是，美國的賞金獵人制度只存在于刑事司法領域的商業保釋，將之引入我國交通運輸行業超限超載與黑車治理領域絕非一個簡單問題，畢竟兩者所屬的領域存在諸多不同。

客觀來看，賞金獵人制度對解決我國現有問題利大于弊，一旦加以變通，使之符合我國相關法律規定，必將對我國交通運輸行業超限超載與黑車治理問題產生積極促進作用。目前我們更需要考慮的是，如何通過立法來規范賞金獵人的實踐操作以避免隨意性，特別是在我國特有的國情和背景之下，從法律層面加以明確顯得更加迫切。總之，對我國交通運輸治理困局的思考使我們對賞金獵人制度有了一定的了解和認識，而該制度要在我國真正發揮效用，首先需要從立法層面予以推進，在交通運輸治理過程中合理保障各方權益，使之盡快形成群眾基礎與施行環境，只有如此，才能推動賞金獵人制度盡快施行并發揮其良性高效運轉、節約公權力成本的優勢。

*感謝北京交通大學榮朝和教授對本研究提出的寶貴意見和建議。

注釋：

①黑車指無牌無證、無道路運輸證非法營運、假牌假證、逾期未審驗、未經審批非法從事客運、已達強制報廢年限、非法拼裝組裝，未經道路運輸經營許可，不具備客貨運車營運資格而擅自從事客貨運經營活動的車輛。

②據《水滸傳》記載，針對梁山問題，當時的管治團隊成立了專門機構，調動了包括軍事、法治、輿論等在內的政府資源，盡管治理與被治理雙方力量對比懸殊，但過程反復，結果令人意外。其原因在于，以高俅為代表的“專門小組”在“治理過程”中不斷謀求自身利益，如官員升職、人員擴編、政府經費等，最后達到博弈平衡。

③做賞金獵人盡管賞金高，但僅僅局限于追捕成功的情況，否則是沒有賞金的，且整個過程中所有的開銷均由獵人自己承擔，機票、武器、食物補給、車輛、望遠鏡、防彈衣等均由獵人自己置辦。可以說，賞金獵人制度成本低廉，而收效巨大。此外，賞金獵人作為民間散兵游勇，一般是單兵作戰或兄弟父子聯手，有著軍隊無法比擬的靈活性，更便于深入艱苦和偏遠地區。賞金獵人越多，被追捕對象壓力越大。賞金獵人制度本身是政府與市場共同行動的藍本，是一種合作創新。

④據測算，在6～8年的運營期內，出租車公司每輛出租車的投資利潤率不低于300%，每年的投資利潤率不低于50%，是其他行業平均利潤率的十倍以上，比石油行業的利潤率還要高一倍以上。

⑤黑出租車的存在，特別是人們對這種反制度現象的同情，體現了一種反制度式抗爭的行為模式。當某種反制度式抗爭獲得社會同情，而這種同情又源于體制本身的不公正或弊端時，對這種反制度行為的治理就會變得愈加困難，甚至演變成一種促使事態不斷惡化的邏輯。

⑥運政管理相關法規對違章者不合作的情況沒有明確責任，如對拒檢逃逸現象，法律法規沒有明確賦予運政執法人員追蹤堵截權，即使攔截下來也沒有重罰規定，當事人無所畏懼，而執法者卻底氣不足，如果追蹤過程中被追蹤車輛發生交通事故，執法者還要承擔法律責任。

⑦黑車治理過程中存在政府尋租問題，有執法人員利用職權從事道路運輸經營活動，謀取私利；有執法人員知法犯法，執法犯法，充當黑出租車的保護傘，更有甚者自己直接經營黑出租車，非法獲利；有管理部門出于本單位利益考慮，對黑出租車不是嚴肅懲處，依法取締，而是采取罰款措施，以罰代管一罰了之。如此，不僅不能制止黑出租車運營，反而加劇了黑出租車的泛濫。

⑧《中華人民共和國行政處罰法》第十八條明確規定，行政機關依照法律、法規或者規章規定，可在其法定權限內委托符合該法第十九條規定條件的組織實施行政處罰。行政機關不得委托其他組織或者個人實施行政處罰。而該法第十九條規定的受委托組織必須符合的條件之一就是要屬于依法成立的管理公共事務的事業組織。

⑨《中華人民共和國行政處罰法》規定，行政處罰的實施機關主要包括以下幾種類型：一是有行政處罰權的行政機關；二是經法律、法規授權具有公共事務管理職能的組織，可在法定授權范圍內實施行政處罰；三是經行政機關委托符合一定條件的組織，且行政機關不得委托不符合該條件的其他組織或者個人實施行政處罰。

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責任編輯：陳詩靜

Dilemmas and Breakthrough of Overload and the "Black Car" Governance System in Chinas Transportation Industry

——the Experiences from Bounty Hunters

ZHAO Guang-hui

（Shanghai Maritime University，Shanghai210306，China）

Abstract：Transportation governance modernization is the important support for making China strong in transportation. The transportation industrys overload and“black car”governance are generally subject to repeated and endless dilemmas. This aspect stems from the logical obstacles left by the earlier system design stage，and it also lies in the fact that there are currently no effective rules to solve the problem. At the same time，although governments at all levels have paid attention to and emphasized governance in stages，considering the difficulty of identifying black cars，high management costs，and low efficiency，it can be said that the governance combined with Chinas existing governance lines has not achieved ideal results. In this regard，the author looks at the opportunity for the transition from a managed government to a service- oriented government，which is legal，reasonable，efficient，and economically oriented. The author compares and analyzes the American bounty hunter system to form a reference for institutional reform. The bounty hunter model can provide us with reference based on the long-term experience，and it also shows a certain degree of innovation. At current situation，bounty hunter system can be a trial project in China；it can also provide us with a broad vision，suggestions，and new institutional way of thinking. To avoid the difficulties，we should localize the bounty hunter system.

Key words：overload；“black car”；strong in transportation；governance modernization；bounty hunter system

收稿日期：2019-11-05

作者簡介：趙光輝（1976—），男，湖北省漢川市人，管理學博士，上海海事大學經濟管理學院教授，博士生導師，主要研究方向為交通技術經濟及人才政策。