交通扶貧項目實施引發的不平衡問題思考

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近年來，以建制鄉鎮、建制村通硬化路、通客車為主要目標的公路交通“雙通”工作穩步推進，截至2019年年底，建制鄉鎮、建制村通硬化路目標已全面實現，徹底改變了貧困地區。特別是集中連片貧困地區的運輸條件狀況，高質量支撐了精準扶貧工作的深入推進。交通運輸行業的社會滿意度、群眾認同感顯著增強，為凝心聚力奔小康匯聚了強大的工作動力。目前，建制鄉鎮、建制村通客車目標已進入決勝收官階段，面對巨大成就，保持清醒頭腦，客觀認識、冷靜分析未來發展可能出現的困擾和問題，提前謀劃發展思路，對推動行業繼續保持領先優勢，強力支撐“兩個百年目標”實現具有重要的戰略意義。

交通扶貧項目實施后，群眾的滿意度、獲得感顯著增強，社會對行業的認可度節節攀升，行業可持續發展基礎更為牢固。但在扶貧項目實施過程中，也出現了一些可能影響發展的問題。近期，筆者調研扶貧項目實施過程中社會關注的均衡發展問題，現整理成文，供探討。

發現的問題

為全力支持貧困地區改善通行環境，突出體現向貧困地區傾斜的總體思路，“十三五”期間交通項目按貧困地區和非貧困地區分開，在切塊規模、補助標準上區別對待。具體操作中，存在集中考慮貧困縣，對非貧困支持減弱的問題，主要表現為“三個不平衡”。

切塊規模和補助標準不平衡

按照“補助資金用于貧困縣比例逐年上升”這一規定，2019年西部某省貧困縣補助資金切塊比例高達84%，而占比達三分之二的非貧困縣切塊比例僅為16%。整個“十三五”期間，貧困縣資金切塊中位數為79%，非貧困地區僅為21%。補助標準方面，貧困縣分三檔，分別執行每公里70萬元、65萬元、60萬元標準，非貧困縣為每公里40萬元，貧困縣補助標準分別是非貧困縣的1.75倍、1.63倍、1.5倍。地方財政配套資金同步向貧困地區大力傾斜，仍以某縣為例，2018年前，貧困村補助標準是非貧困村的1.52倍；2018年調整后，差距拉大到1.68倍。

補助項目類別不平衡

為支持貧困地區發展，部、省制定了專門的扶持政策，支持項目體量更大、類別更豐富。如農村公路“暢返不暢”、新建橋梁、旅游路（資源路、產業路）等專項補助，均只面向貧困地區。以某縣為例，2014年以來，該縣156個貧困村各級財政累計投入農村公路建設資金16.7億元，村均達到1072.9萬元，而該縣360個非貧困村累計投入僅3.9億元，村均投入僅107.9萬元，貧困村投入是非貧困村的10倍之多。同期建成的1145公里村內道路中，貧困村村均4.4公里，非貧困村村均不足1.3公里。

地方財政配套不平衡

按照貧困縣一檔計，建制村通硬化路補助標準為每公里70萬元，加上賦予省級50%的浮動權，最高補助在100萬元左右。盡管各地因地形、地質、地材等原因，建設投入有所差別，但多數地方實際造價超過150萬元。由于各縣財力相差巨大，部分貧困縣根本無力配套本級財政資金，項目落地難、實施難，多數只能負債運行。調研發現，某縣2016年以來，僅交通扶貧項目就需縣本級投入配套資金達2.25億元，占到了其財政收入的10%以上；某縣因配套能力不足，有上億元交通專項扶貧補助項目不能如期開工建設。

當前，在確保完成脫貧攻堅兜底性目標任務的基礎上，應逐步淡化扶貧優先思維，圍繞“兩個百年目標”布局和交通強國戰略實施，以“四個一流”為統領，將扶貧“一役”放在高質量構建綜合交通運輸體系“全盤”中統籌推進。(攝影: 李榮偉)

造成的影響

特定時期的政策傾斜對補齊貧困地區發展短板效果非常明顯。實踐證明，貧困地區在傾斜政策中的確獲益良多，但這也擠占、攤薄了非貧困地區的補助資金；同時，放大了貧困縣本級財政配套壓力，造成項目不能按期開工，導致了補助資金沉淀，主要造成“三個影響”。

影響道路總體服務能力提升

非貧困地區道路大多建成于20世紀末或21世紀初，已進入修復性養護高峰期。在缺少政策支持的情況下，多數地方農村公路養護僅靠微薄的地方財政支撐簡單的修修補補，PQI均值總體處于中等路水平。通過近年來的集中建設，貧困地區路況水平得到大幅提升，其PQI均值達良等路水平。從西部某省“四好農村路”示范縣考核數據分析，路面技術狀況指數PQI值排名靠前的多為貧困地區，這從一個側面印證了貧困縣道路狀況實現了對非貧困縣的反超。調研發現，隨著交通扶貧工作不斷落地，社會對公路交通內涵和外延認識的不斷提升，資金投入體量的不斷加大，貧困地區新建道路在通行保障能力、服務產業水平、實現可持續發展上的支撐保障水平總體上已超越非貧困地區。“貧困地區喜上眉梢，非貧困地區‘嫉’上心頭”的現象在一定范圍內客觀存在，影響了非貧困縣的幸福體驗。

影響不同對象的獲得體驗

國貧縣和省貧縣因政策、資金、輿論聚焦原因，支持力度大、發展成效相對較好，市級貧困縣受市域經濟發展水平影響差異較大。在缺乏資金注入的地區，扶貧效果與國貧縣、省貧縣差距較大。未納入貧困縣政策支持范圍的非建檔立卡貧困村，基本靠縣級財政自行解決，道路技術標準、抗災能力、配套設施等與貧困縣比較存在較大差距。同時，在補助標準、補助規模和地方財力上的差異，導致部分地方不得不在補助規模、標準、資金等方面采取消極應對措施。調研還發現，對口幫扶單位的資源調配能力直接決定了幫扶投入力度，在一定程度上影響了幫扶對象的路網發展水平。部分貧困縣在優勢資源的幫助下，在“雙通”的基礎上繼續推進產業路、通組路、入戶路建設；部分貧困縣卻因幫扶單位資源調配能力有限，只能為“雙通”目標而努力。如某幫扶單位一次性出資2500萬元幫助某村建成了完善的公路網絡，相鄰貧困村則還在為“兩個出口”發愁，群眾對此非常不解，貧困對象之間的心理落差，影響了不同貧困對象的獲得體驗。

影響區域聯動格局形成

集中精力支持貧困地區建設在一定程度上擠占了政府公共資源。在社會輿論向貧困地區聚焦時，政府很難兼顧非貧困地區協調發展。客觀上存在的道路建設標準、服務能力差異，造成部分非貧困地區道路基礎設施不能很好地與貧困地區對接，延緩了跨區域資源的連片開發，規模效應和產業集群難以形成。與貧困地區相比，非貧困地區社會經濟發展相對緩慢，群眾獲得感、滿意度相對較低。就建設內容而言，“十三五”期間，非貧困地區建設計劃覆蓋較少，能享受到部、省補助的項目更少。財政自籌資金多數用于修補道路運行過程中產生的路況缺陷，影響了可持續發展能力建設。非貧困地區在管養、運輸上投入不足，影響了“四好農村路”建設的深入推進。如某區向銀行貸款6800萬元（占當年財政收入的29.7%）用于“暢返不暢”整治，全區路況水平得到很大提升，但由于后續支持乏力，管理、養護、運輸等基礎工作不能同步提升，盡管有創建示范縣的強烈意愿，但卻力不從心，積極性受到很大影響。

原因分析

雖然參與脫貧攻堅各方的工作方式、突破方向和關注重點有所不同，但確保按期實現脫貧目標是各方必須守住的底線。“三個影響”的深層次原因，還是制度設計和工作組織上的問題，主要體現為“三個缺乏”。

交通脫貧缺乏專項資金支持

交通扶貧項目實施后，群眾的滿意度、獲得感顯著增強，但對貧困縣和非貧困縣來說，出現了切塊規模和補助標準、補助項目類別、地方財政配套幾方面的不平衡，影響了農村地區更大范圍內的道路總體服務能力提升，影響了不同地區群眾的獲得體驗，也影響了區域聯動格局的形成。

中央財政通過車購稅年度收入“指定用途”方式，在交通原有資金盤子內“補貼”扶貧，燃油稅則按照分成比例如期到位。換句話說，中央財政并未計列扶貧專項資金支持交通脫貧攻堅，在原有盤子內平衡的結果，造成貧困地區擠占非貧困地區資源。在原有資金并不充裕、缺少新的開源資金時，很難用現有盤子實現計劃的平衡兼顧。僧多粥少時“拆東墻補西墻”在所難免。可以說，資金投入上的零和博弈，直接造成了貧困地區和非貧困地區發展上的不平衡。

管理思維差異缺乏中間路線

交通運輸部門實行項目管理，通過“建管理庫、項目帶帽”方式下達補助資金。財政部門則通過“因素測算、資金切塊”方式給予地方補助。在完成對燃油稅的統籌和車購稅的歸口管理后，財政思維逐漸浸入交通領域，并在博弈中逐漸顯出強勢。“補助資金用于貧困縣比例逐年上升”的“切塊思維”與“項目帶帽”“建庫銷號”逐年減少的管理模式之間并不匹配。在不滿足切塊規模要求無法安排建設計劃時，資金分配硬“杠子”，進一步擠占了非貧困地區盤子，加劇了地區間的不平衡。

實施時間集中缺乏充足準備

扶貧采用政府牽頭、行業參與、社會動員、集中摘帽方式進行，優勢資源基本分配到當年摘帽縣。當年摘帽縣的任務高度集中，話語權不足的行業很難統籌發展與建設的關系；非當年摘帽縣資源短缺，很難分年度推進計劃實施。換句話說，在摘帽目標和實施結果之間，缺少了強有力的總體謀劃和統籌安排，造成摘帽年內部分行業資源的大量聚集。在資金未落實不得招投標這一政策的影響下，非當年摘帽縣的項目儲備工作很難開展。于是摘帽當年打突擊戰、攻堅戰成為為數不多的選擇。但項目前期工作因資金短缺延宕，遭遇時間緊、任務重、要求高的多重夾逼時，“三邊”工程似乎難以避免。建設程序、資金使用、廉政安全和基層干部個人的風險隱患就此埋下，個別基層干部因此成了“背鍋俠”。

工作建議

交通扶貧項目實施引發的問題中，“三個不平衡”是表象，“三個影響”是陣痛，“三個缺乏”是根源，解決問題的思路是從表象入手，針對問題根源分步驟解決陣痛。為此，提出“四個注重”建議。

注重工作組織

將行業統籌納入社會治理能力提升范疇統一謀劃。樹立專項行動專業部門優先理念，跨行業協調管理思維，找準中間路線；大型專項工程重新開源、單列補助資金；充分發揮行業部門的專業優勢，精準識別幫扶對象；逐步從全社會響應向有限動員轉變，避免資源扎堆、行業扎堆、規則抵牾。全面加強戰略布局能力建設，以任務凝聚共識，優化組織策略，加強總體謀劃和統籌安排，協調好資源投入順序、時間、速度和強度，做好實施路徑圖，劃定幫扶底線和高線，推進交鑰匙工程，減少地方資源要素配套壓力。建造制度防火墻，協調處理好“時間緊、任務重”和“程序多、要求嚴”之間的矛盾，在行業間規則發生沖突時，明確適用優先順序。在規則沖突暫未解決時，對于短期內必須完成的任務，建立必要的容錯機制，為實干者提供無過錯豁免，剪除沖鋒在前的后顧之憂。

注重回歸本職

“十三五”期間，一些地方總體在圍繞脫貧攻堅這一中心開展工作，未能充分展示交通運輸行業對產業布局、區域優勢重構、文化交流帶動上的獨特優勢。建議在確保完成脫貧攻堅兜底性目標任務的基礎上，逐步淡化扶貧優先思維，圍繞“兩個百年目標”布局和交通強國戰略實施，以“四個一流”為統領，將扶貧“一役”放在高質量構建綜合交通運輸體系“全盤”中統籌推進。強化科技創新，健全現代管理體系，推動發展質量、效率、動能三大變革，從區域協調發展角度加快綜合交通建設，加快形成近、中、遠期目標，以大型樞紐、交通節點優化產業帶、盤活試驗區、支撐示范點，以構建安全、便捷、高效、綠色、經濟的現代交通綜合運輸體系，帶動貧困地區和非貧困地區的協調發展。

注重規劃引領

交通強國戰略的實施要求交通行業盡快適應從配角到主角的轉變，適應從舞臺邊緣走向聚光燈中央。要逐步構建堅持目標不放松、跨行業調動資源的思維架構，培養履職能力、提升行業話語權，主動介入行業間的規則博弈，以綜合交通引領產業布局，引領社會進步；要充分發揮規劃的龍頭作用，進一步優化綜合交通布局，通過深入推進集中連片貧困地區對外通道建設，密切貧困地區與資源帶、產業帶之間的聯系，以大型樞紐、轉換節點重構貧困地區的區位優勢，為其強化自身造血能力；要從供給與需求相適應、建管養運協調等角度出發，統籌推進貧困與非貧困地區的協調發展，逐步扭轉項目數量、補助規模、補助標準不平衡問題；要增加行業間規劃的協調性和行業內規劃的延續性，進一步增強規劃的剛性約束，形成規劃一盤棋思路，突出要素保障能力研究，注重規劃與現行政策的協調，提高規劃與計劃的對接水平，增強規劃的可操作性和落地能力。

注重綜合施策

“十四五”期間，行業將面臨貧困地區大量公路資產集中維護與管養履職能力相對薄弱，非貧困地區農村公路路況水平下滑與修復性養護關鍵期資金供給不足，貧困地區與非貧困地區道路服務水平不匹配，產業路建設需求量大與地方配套難等諸多矛盾和困難。必須堅定不移以“四好農村路”建設為總抓手，突出貧困地區的管養和運輸市場維持能力建設，以及非貧困地區路網結構完善、道路品質提升兩個重點；加快推進農村公路網結構調整，科學界別路網屬性，充分考慮行業承受能力，妥善處理社道（通組路）、產業路的法律地位，更好地服務于鄉村振興和高質量發展；進一步優化調整補助政策，將財稅收入納入補助因素分析，科學確定補助標準，推進以獎代補政策落地，切實落實縣級人民政府主體責任；推出農村公路修復性養護、美麗鄉村路建設、農村公路服務能力提升、交通行業履職能力建設等系列專項，注重彰顯管養等“隱形實績”，帶領行業徹底走出“以建代養”“重建輕養”“重管輕運”的老路，切實推動高質量發展措施落地見效。