職業技術教育、高等教育、繼續教育統籌協調發展
——“構建服務全民終身學習的教育體系”筆會系列一

□ 別敦榮，李 祥，湯曉蒙，劉 曉，孫俊華

構建服務全民終身學習的教育體系必須大力推進高等教育普及化

別敦榮
(廈門大學高等教育發展研究中心)

構建服務全民終身學習的教育體系既是國家經濟社會發展的民生政策，也是教育事業發展客觀而意義深遠的要求。如果放在十年前或更早的時候提出這個政策，是不切實際的，因為在教育事業發展不充分，尤其是高等教育供給嚴重短缺的時期，從教育體系角度發展全民終身學習只能是一種理想，不具有現實的基礎。今天，我國教育事業發展取得了世所矚目的成就，教育體系漸趨完善，滿足了大多數適齡人口的教育需求。據統計，2018年全國共有各級各類學校51.88萬所，各級各類學歷教育在校生總人數達到2.76億人。[1]九年義務教育鞏固率達到94.2%，高中階段毛入學率達到88.8%。[2]更令人欣喜的是，高等教育毛入學率達到了48.1%。基礎教育規模龐大，普及化率達到了較高的水平，且發展態勢良好；高等教育規模發展即將邁入普及化階段門檻，國民教育體系的發展重心得到了大幅度提升，實現全民終身學習已經具備堅實的基礎。構建服務全民終身學習的教育體系，不僅要繼續加強基礎教育普及化的質量，擴大職業教育的覆蓋面，而且要繼續大力推進高等教育普及化，完善普及化體系，提高普及化程度，優化普及化質量，使服務全民終身學習的教育體系發揮更大的功能。

一、普及化高等教育是全民終身學習的動力源

活到老，學到老，是我國最古老的終身學習思想，也是人類的教育理想。從人類生存發展的基本需求看，活到老，學到老，是可以實現的。人們在個體和社會生活中，無時無刻不在學習，無時無刻不在改變和調整自己，以適應個體的生命狀態和自身生活的環境。這種學習更多的是一種自然狀態的學習，是在勞動、工作和生活中學習，是一種自發的行為。這也是人的生存本能。在接受教育的過程中學習是人類的進步，為此，人們興辦學校，不斷增加教育層次，區分教育類型，滿足不同人群的學習需要。可以說，學校教育是促進人類學習的關鍵機制。

教育與人類的進步相伴相生。教育的目的在于提高民眾的學習能力，人類的教育由自發走向人為經歷了漫長的歷史過程，即便到了人為階段，最初也主要是個體行為，即家長和個人有意且有條件接受教育，所以在很長一個歷史時期，教育的規模很小，教育的覆蓋面也很窄。人類的現代化與教育的普及化同頻共振，隨著現代化的不斷推進，教育經歷了普及掃盲教育、普及小學教育、普及初中教育、普及高中教育和普及高等教育的過程。當然在不同國家，經濟社會發展水平有高有低，教育的普及化進程各不相同。就高等教育發展而言，美國在20世紀70年代中期率先進入普及化階段，隨后其他一些發達國家先后實現了高等教育普及化。時至今日，全球有64個國家實現了高等教育普及化。而值得注意的是，這些國家基本上都是發達國家或比較發達國家，沒有一個欠發達國家高等教育進入普及化階段。[3]

所有的教育都能為人的終身學習提供幫助，但不同層次和類型的教育發揮的作用存在很大差異。基礎教育培養人的基本素質，包括提高人的基本學習能力。基礎教育的目的是為人提供基本的人類文化和文明素質養成教育，是每一個人所必需的教育。基礎教育從啟蒙開始，是人實現從生物人向社會人過渡的關鍵力量。在教育不發達或不太發達的國家，基礎教育沒有完全實現普及化，接受了基礎教育的人一部分繼續升學，另一部分則直接走向社會，在社會各行各業就業。這后一部分人不論比例有多大，對他們而言，終身學習可能主要是在工作和生活中學習，他們中的絕大多數人不太會爭取更高層次的教育，或者獲得新的學校教育。這一方面與他們所從事的職業需求有關，他們所從事的職業對于繼續教育的需求往往比較弱；另一方面與他們的學習能力有關，他們所獲得的學習能力難以滿足其終身學習的要求。所以，除了繼續升學的那部分人以外，接受了基礎教育后直接就業者對于終身學習的教育需求并不強烈，自我提升與發展的意愿較低。換句話說，在基礎教育欠發達或不太發達的階段，建構服務全民終身學習的教育體系缺乏必要的條件。

普及化高等教育釋放了全民學習的潛能，并為全民學習提供了無窮的可能。高等教育是建立在基礎教育之上的專業教育，在精英化階段，文化科學知識和技術的更新比較緩慢，接受了高等教育也就意味著完成了人一生的所有教育，所以，高等教育不僅是個人的終結性教育，也是社會教育體系的最頂端；在大眾化和普及化階段，高等教育規模不斷擴大，教育層次和類別不斷增加、越來越多，甚至多數民眾都接受了不同層次、不同類別的高等教育，與之相匹配的是，各生產行業的技術更新不斷提速，高新科技產業層出不窮，社會文明進步的步伐不斷加快，具有高等教育學歷不再是人們任職的護身符，也不是人們終身生活的唯一依靠，從業人員必須不斷提高素質、更新知識、掌握新技術，才能適應生產發展和社會進步的要求。所以客觀上，生產發展和社會進步提出了終身學習的需要。而且這種需要與高等教育發展水平有著密切的關系，高等教育普及化程度越高，民眾終身學習的動機越強。在知識經濟和信息社會，全民終身學習是社會現代化的重要標志，只有普及化高等教育才能將全民學習的潛能激發出來，并為全民學習提供各種可能。

二、普及化高等教育是全民終身學習教育體系的支柱

全民終身學習有兩個核心內涵：一是全體國民，包括每一個公民；二是終身學習，持續一生。從學校教育看，任何人都不可能在學校學習一輩子，學校只是人們終身學習的一個階段。終身學習取決于兩個條件：一是個人在任何一段學校教育結束后，都有繼續學習的能力和需求；二是社會建立了能夠滿足個人繼續學習的教育體系，包括學校教育和非學校教育。一個人經歷幼兒園、小學、中學、大學，獲得中小學畢業證、學士碩士博士學位，一般要到30歲左右。我國人口的平均壽命達到77歲[4]，全民終身學習的目標就是要使每一個人在他的一生中結束學校教育后的40、50、60年甚至更長的時間里，保持持續的學習動機，且能夠得到必要的學習支持。

構建服務全民終身學習的教育體系，各級各類教育都是不可缺少的組成部分?；A教育是人不可或缺的，也是社會不可或缺的，還是完善的教育體系不可或缺的。基礎教育的基礎性主要表現在兩個方面：一是人的基本素質養成教育；二是高等教育的前置性教育。在全民終身學習教育體系中，基礎教育往往達到了高度普及化的水平，成為每一個社會公民在青少年階段成長所必不可少的經歷。據統計，我國學前教育毛入園率達到81.7%，小學學齡兒童凈入學率達到99.95%，初中階段毛入學率100.9%，高中階段毛入學率88.8%。[1]從統計數據看，我國基礎教育普及化已經達到相當高的水平，盡管在量的發展上還有一定的空間，但發展的重點更在于質的提高。因此，服務全民終身學習，完善基礎教育的主要任務是：第一，查漏補缺，不漏掉一人。重點是完善面向社會弱勢群體的基礎教育體系，包括殘障青少年教育體系、少數民族青少年教育體系和學習困難的青少年教育輔助體系等。第二，提高基礎教育質量?；A教育是一個人終身學習的起點，基礎教育質量高，終身學習的潛力大；反之，基礎教育質量低，終身學習的潛力小。

現代高等教育是連接基礎教育與社會生活的橋梁?，F代社會，科技不斷進步，社會日益發達，高等教育逐步從精英化走向大眾化，并進入普及化，高等教育的發展不僅使其自身的社會作用日益顯著，而且使基礎教育的作用得到了更好的弘揚。沒有高等教育的發達，基礎教育促進人終身發展的作用難以實現，普及化高等教育是建立全民終身學習教育體系的支柱。在高等教育沒有進入普及化階段之前，建構終身學習教育體系不可能實現，因為高等教育的不充分發展不僅使大多數適齡人口沒有接受高等教育的機會，他們的教育潛能難以得到釋放，而且使基礎教育發展的通道不暢，寶塔型的教育體系不可能服務全民終身學習。

高等教育普及化程度越高，全民終身學習教育體系越有可能建成，并且功能越強大。民眾受教育程度越高，終身學習的動力就越大，對終身學習教育體系的依賴性則越強。高等教育普及化有三種發展程度：初級、中級和高級，在普及化的高級階段，民眾接受高等教育成為社會職業和生活所必需，絕大多數人上了大學，得到了自己所希望的高等教育。只有高等教育普及化程度不斷提高，終身學習教育體系才能不斷得到完善，它服務人們終身學習的能量也就越大，功能越顯著。

三、不斷提升高等教育普及化水平，服務全民終身學習

構建服務全民終身學習的教育體系是一個系統工程，這不僅表現在它需要經過長時期的不懈努力才有可能建成，而且需要各級各類教育體系充分而有效地發揮它們各自的功能。當然，它還需要有文化科技和經濟社會發展作保障。從我國各級各類教育發展的實際狀況看，構建服務全民終身學習的教育體系的短板在高等教育，這不僅是因為高等教育普及化程度較低對全民終身學習影響很大，而且因為高等教育內涵發展不足制約了開發所培養人才終身學習的潛能。所以，大力推進高等教育普及化不只是關系到高等教育本身發展的問題，還是關系全民終身學習教育體系建設的問題。

我國高等教育發展長期維持精英教育規模，近20年來不僅規模增長較快，實現了大眾化，邁入了普及化的門檻，而且在內涵建設上也取得了一些重要進展?？傮w上講，發展不足仍然是高等教育面臨的重大挑戰。當前和未來一個時期，高等教育發展的重大主題是推進普及化向高級階段過渡，任務主要有三：

第一，不斷提高現有高等教育的質量。提高高等教育質量本身就是提高民眾終身學習的動力和能力，提高質量有助于鞏固存量，實現內涵發展，推動服務全民終身學習的教育體系建設。我國高等教育總規模已經達到4 000萬人的在學人口，高等教育體系的層次和類別結構不斷完善，因此，高等教育存量發展應當高度重視深化人才培養過程改革，更新教育教學方法，建立新的多樣化的人才培養模式，造就復合型、創新型和應用型人才。

第二，擴大高等教育受眾覆蓋面。高等教育發展不足是一個客觀事實，約一半的適齡人口沒有享受接受高等教育的機會，更多的勞動年齡人口沒有接受高等教育。這對構建服務全民終身學習的教育體系是一個不小的挑戰。滿足更多人接受高等教育的需要，要加強高等教育體系建設，擴大高等教育的吸納能力，讓更多的適齡人群和勞動人口有機會圓自己的“大學夢”。有預測表明，我國高等教育規模要達到8 000萬人以上，才能較好地滿足全民接受高等教育的意愿。所以，政府應當持續不斷地增加年度招生計劃，使更多的人能夠上大學，提高自身的普通素養和專業能力。擴大高等教育辦學規模，涉及高等教育和基礎教育：一方面需要高等教育擴容，增加招生計劃，也包括新建一批大學；另一方面需要基礎教育提高質量，為高等教育擴大招生培養更多合格的生源。

第三，增強高等教育服務全民終身學習的能力。高等教育的功能不只是體現在培養大學生的終身學習能力，而且還體現在向更多社會民眾提供終身教育的機會，包括進修訪學、更高的學歷學位教育、培訓和繼續教育以及成人教育等。高等教育體系在全民終身學習教育體系中具有特殊的地位，其特殊性表現在大學是全民終身學習的主要支撐機構。大學應當將服務全民終身學習作為重要使命，不斷提高服務能力，為建立高水平的全民終身學習教育體系發揮積極作用。具體來講，大學應當加強成人教育和繼續教育，為更多在職職工和其他民眾提供各種可能的教育和培訓；應當加強學歷學位教育，包括成人學歷學位教育，滿足民眾繼續深造的需求；應當利用信息和網絡技術，面向全社會提供豐富的教育資源，包括網絡課程、網絡教學等，為民眾隨時隨地接受高等教育提供支持和服務，使更多民眾終身學習的愿望得到滿足，從而達到提高全民教育文化素質的目的。

作者簡介：別敦榮，廈門大學高等教育發展研究中心教授、教育研究院院長、博士生導師，主要研究高等教育原理、高等教育管理、大學戰略與規劃、高校教學與評估等

從教育法治建設看教育統籌協調發展的難點和路徑

李 祥
(貴州師范大學教育學院)

教育治理法治化是推進教育領域治理體系和治理能力現代化的重要一環，黨的十九屆四中全會提出要“完善職業技術教育、高等教育、繼續教育統籌協調發展機制”，這同樣離不開教育法治建設作為制度支持。從學習者的角度看，進入21世紀以來教育權利訴求最大的變化就是，學習者已不再滿足于一次性的學歷教育，而是追求實現自由而全面發展的終身教育。高等教育的普及滿足了千萬學子的大學夢訴求，但若缺乏與社會經濟發展相適應的繼續教育和職業技術教育，不僅不利于保障學習者多元化高質量的學習權利，也不利于我國向教育強國和人力資源強國邁進。完善職業技術教育、高等教育、繼續教育統籌協調發展機制，關鍵是要從不同利益主體角度出發，對其發展利益、發展秩序等做權威性規定，保障發展機制的科學有序，這就需要加強教育法治建設，做好頂層制度設計。

一、加強教育法治建設能為教育統籌協調發展提供制度保障

加強教育法治建設能為教育統籌協調發展提供制度保障，這是由教育法治建設的基本經驗、內容特點和功能價值所決定的。

第一，重視教育法治建設是高等教育、職業教育快速發展的經驗總結。改革開放以來，中國教育發展取得重大成就的基本經驗之一就是重視教育法治建設，現已基本形成具有中國特色的教育法律體系，第一部教育法律《學位條例》就是涉及高等教育領域的，改革開放初期黨中央、國務院《關于教育體制改革的決定》《中國教育改革和發展綱要》等諸多重大教育決策文件，均會明確涉及職業教育、高等教育和成人教育發展的關鍵問題。20世紀90年代末，《高等教育法》《職業教育法》以及一系列與之相關的行政法規、部門規章和地方法規頒布，均為高等教育、職業教育等發展提供了權威性的法治保障。黨的十八大以來，高等教育法治建設得到加強，2015年、2018年多次對相關條款進行了修訂，2019年全國人大常委會組成執法檢查組，在全國開展對《高等教育法》頒布20年來的首次執法檢查，引起社會廣泛關注。

第二，職業技術教育、高等教育、繼續教育領域法治建設不是孤立的、碎片的，本身就是相互嵌入、銜接和關聯的整體，具有統籌協調發展的初步輪廓。在許多法律規定里面，這三者關系是十分緊密的內嵌或并列關系，如《教育法》第二十條提到“國家實行職業教育制度和繼續教育制度”。《高等教育法》第十五條將高等教育分為學歷教育和非學歷教育，第二十一條提出國家實行高等教育自學考試制度，第二十三條明確其要承擔實施繼續教育的工作，第六十八條明確高等學校包括高等職業學校和成人高等學校等。《職業教育法》第十二條提出“建立、健全職業學校教育與職業培訓并舉，并與其他教育相互溝通、協調發展的職業教育體系”；第十三條提出高等職業學校教育不僅由高等職業學校實施，還可以由普通高等學校實施。2019年《職業教育法修訂草案(征求意見稿)》將這條規定進一步明確為“體現終身學習理念的現代職業教育體系”。而相關政策法規也非常重視三者銜接關系，如在2014年教育部等六部委聯合發布的《現代職業教育體系建設規劃》中，就確定了高等教育、職業教育、繼續教育的相互連接關系。由此可見，完善職業技術教育、高等教育、繼續教育統籌協調發展機制本身就是有制度積淀的，從法治建設角度強調其重要性，并不是無本之木。

第三，加強法治保障對教育統籌協調發展具有獨特作用，這個作用體現在規范作用、引導作用、評價作用三方面。從規范作用來看，教育法律具有權威性、強制性，教育發展的諸多目標是由國家強制力得以保障實現的，職業技術教育、高等教育、繼續教育如何統籌協調發展，必須通過法治方式明確其權責利關系，保障協調發展機制的有序運行。從引導作用來看，黨的十九屆四中全會提出“完善職業技術教育、高等教育、繼續教育統籌協調發展機制”還需要我們進行深入解讀，但如何指導實踐，則需要有頂層設計的具有權威性的方向指導性內容，通過立法明確這種機制的基本內容和運作要求，能有力地指導各級各類學校開展教育教學活動。從評價作用來看，加強法治保障還為教育統籌協調發展效果提供了衡量標準，教育法律的穩定性、前瞻性特點，決定其能成為統籌協調發展監督問責、獎勵支持等工作開展的權威性工具。

二、新時期教育統籌協調發展法治建設的難點

無論從法治建設經驗、法律內容和法律價值等方面來看，完善職業技術教育、高等教育、繼續教育統籌協調發展機制都具有可行性和必要性。但是，我國教育法治建設還存在諸多短板，與高等教育、職業教育和繼續教育發展需要還有一段距離，這成為新時期教育統籌協調發展法治建設的難點所在，其表現在以下三方面。

一是繼續教育立法缺乏，存在立法短板。嚴格來說，繼續教育直接缺乏中央層面的立法，早期的繼續教育在《教育法》等法律中有少許提及，但更多還是依靠行政法規、部門規章等給予制度保障。2015年修訂的《教育法》明確將成人教育制度改為繼續教育制度，繼續教育的內涵得到深化。從立法實踐看，服務全民終身學習的教育體系建設短板在“一頭一尾”，頭是學前與家庭教育，尾是繼續教育，當前學前教育備受重視，《學前教育法》呼之欲出。從長遠看，繼續教育法治建設仍將成為學習型社會建設的硬骨頭，從終身學習視角再次審視繼續教育的內涵和功能，我們應通過立法構建人本性、共享型、社會化、開放式的繼續教育體系和運行框架。很顯然，繼續教育應通過立法處理好與職業教育、高等教育的關系，彰顯自身的獨特價值。

二是職業教育法律滯后，亟待修改?？陀^地說，我國20世紀末制定的《職業教育法》，為20多年職業教育發展的規范化起到了非常重要的作用，對提升職業教育的地位具有不可忽視的重大貢獻。但是，《職業教育法》工具本位的立法取向、立法技術存在瑕疵、法律責任不明晰等問題，制約著法律實效的最大程度發揮。處于轉型升級中的職業教育問題頗為復雜，本身不僅受到社會經濟發展環境制約，更受到人民群眾多元化優質教育訴求增加的影響，及時修訂《職業教育法》具有緊迫性。近年我們越來越意識到，修訂《職業教育法》的時機現已成熟，這是職業教育地方立法實踐逐漸豐富、職業教育發展規模日益擴大、職業教育研究不斷深入等影響的必然結果。2019年底《職業教育法修訂草案(征求意見稿)》公布，引起了社會熱議，從這部修訂案中我們可以看到職業教育立法的突破方向，特別是提出構建終身學習理念的現代職業教育體系，理順與普通高等學校關系等相關內容，充分體現了職業教育凸顯與繼續教育、高等教育統籌協調發展的趨向，值得肯定和加強立法探索。

三是高等教育執法力度有待加強。高等教育法治建設是教育法治建設成效較為明顯的領域，但即便如此，其執法力度偏弱，依然影響著法律權威性的彰顯。2019年，全國人大常委會組成執法檢查組在全國開展對《高等教育法》頒布20年來的首次執法檢查，關注到了高等教育方方面面問題，其中一些就涉及職業教育、繼續教育相關領域。如在職業教育方面，雖然認可了職業教育人才培養改革工作，以及分類招考進入高職學習的招生業績，但也提出產學研合作育人還存在體制機制性障礙，人才供給和市場需求“對不上”，高職分類招考改革有待完善，高職院校吸引力相對偏弱等諸多問題。由此可見，即便是高等教育執法問題，也無法回避與職業教育、繼續教育的緊密關系，教育行政執法更多具有柔性執法的行業特色，需要多部門多領域的相互配合。有學者提出，構建教育行政執法協同機制是新時代深化教育行政執法體制改革,推進教育治理體系和治理能力現代化的內在要求[1]，強化高等教育執法是實現《高等教育法》立法目標，推動現代大學制度建立，加快一流學科建設的重要舉措，也是高等教育與職業技術教育、繼續教育統籌協調發展機制運行的有力保障，應該得到重視和加強。

三、教育統籌協調發展法治路徑選擇的思考

綜上，改革開放以來的教育法治建設為完善職業技術教育、高等教育、繼續教育統籌協調發展機制提供了經驗和積累，但離“統籌協調發展”要求本身還有較大差距。通過法治路徑推動教育統籌協調發展機制的構建與運行，首先要完善高等教育、職業技術教育、繼續教育相關領域的法律法規，然而若僅停留于此，也無法真正確保機制的構建和正常運行。從教育統籌協調發展的根本問題來看，我們重視相關領域法律的制定和完善，關鍵是要從人才培養的階段性需要出發，把好高等教育、職業技術教育、繼續教育“入口關”“培養關”“出口關”的統籌、協調、發展問題。

其一是“入口關”，以招生制度改革為突破口，為教育統籌協調發展提供法治保障。深化考試招生制度改革，必須考慮如何拓展和保障職業技術教育、高等教育、繼續教育統籌協調發展的人才供給通道。三類教育招生入口關所面臨的問題不同，定位也不一樣，三者之間的統籌機制構建并沒有更多的實踐探索。當前職業院校的分類招考、高等教育的自主招生、成人院校的注冊入學等推進困境反映出招生制度需要整合，需要從終身學習的視角，探索適合社會發展需要和學習者自由而全面發展訴求的多元錄取機制。

其二是“培養關”，以明晰責權利，搭建終身學習立交橋為支撐點，為教育統籌協調發展提供法治保障。實踐表明，政府主體是教育發展的重要力量，但政府又是“有限政府”，無法僅憑一己之力實現教育發展的所有訴求。教育治理體系和治理能力的現代化，歸根結底要通過政府教育職能轉變得以實現，教育領域“放管服”改革本身就是對政府權力配置的調整和優化。職業技術教育、高等教育、繼續教育統籌協調發展，就是要整合三者的優勢，為學習者搭建多元化個性化的終身學習共享“立交橋”，這涉及校企合作、政校關系、政社分權等諸多問題，需要多元主體達成共識，而只有通過完善法律保障機制，在“培養關”明晰利益相關者的責權利關系，才能實現政府主體依法治教、學校主體依法辦學、社會主體依法參與、學習主體依法維權的統籌協調發展機制和規范有序格局。

其三是“出口關”，以人才培養質量提升為落腳點，為教育統籌協調發展提供法治保障。職業技術教育、高等教育、繼續教育統籌協調發展，目的是提升人才培養質量，從結果層面看，三者學習收益各有優勢，但學習結果的社會認可度卻有一定差距。我們一方面可以通過學分轉換互認、推行彈性學制、創建符合終身學習需要的成果評價辦法等銜接制度對人才培養質量進行統籌綜合評價；但另一方面更為重要的是，之所以強調職業技術教育、高等教育、繼續教育統籌協調發展，是因為終身學習已成為社會發展的需要和學習者的個體訴求，而當前終身學習體系在向更加多元包容、開放靈活、溝通銜接的方向深入發展[2]，因此，人才培養質量提升是長效性、持久性的問題，沒有終點。《中國教育現代化2035》提出“構建服務全民的終身學習體系”，要求構建更加開放暢通的人才成長通道，從教育法治角度看，出口關就是要通過建立國家資歷框架，建立全民終身學習的制度環境，為學習者學習權利提供持久性、穩定性、前瞻性和權威性的制度支持。

作者簡介：李祥，教育學博士，貴州師范大學教育學院副院長、教授，主要研究教育政策與法律

基金項目：貴州師范大學“研究闡釋黨的十九屆四中全會精神”專項招標課題“實現教育治理體系和治理能力現代化的法治路徑研究”(2019ZXYB01)

政策層面終身教育體系內涵表述的重大突破及影響

湯曉蒙
(廣州大學高等教育研究所)

2019年10月31日，黨的十九屆四中全會通過《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)，提出“完善職業技術教育、高等教育、繼續教育統籌協調發展機制”。這是黨中央著力“構建服務全民終身學習的教育體系”的重大決策部署，體現出中央政策文件中關于終身教育體系內涵表述的重大突破，實現了國家政策和理論研究關于終身教育體系內涵認識的統一，將對終身教育體系和學習型社會建設的理論與實踐產生決定性影響。

一、政策文件與理論研究認識的不統一及其影響

關于“終身教育體系”的內涵，我國理論界進行了深入探討，并基本達成了共識，認為終身教育體系應包含正規教育、非正規教育和非正式教育在內的各級各類教育。例如，潘懋元教授指出，“終身教育體系必然是一個包括正規、非正規、非正式教育形式在內的完整體系”[1]。吳遵民教授認為，終身教育體系“應當是一個涵蓋了學前教育、學校教育和繼續教育的綜合體系”[2]。郝克明教授根據終身教育原則提出了包含學校教育、行業教育、社區教育、網絡教育等在內的現代教育體系構想。[3]

與理論研究不同，我國以往的相關政策文件中，并未真正將終身教育視為涵蓋各級各類教育的宏大體系。在我國首次提出終身教育概念的《中國教育改革和發展綱要》(1993)中，“成人教育是傳統學校教育向終生教育發展的一種新型教育制度”；《面向21世紀教育振興行動計劃》(1998)提出，“建立和完善繼續教育制度，適應終身學習和知識更新的需要”。二者都將終身教育等同于成人教育或繼續教育?！秶抑虚L期教育改革和發展規劃綱要(2010—2020年)》(以下簡稱《中長期規劃》)和《國家教育事業發展“十三五”規劃》(2017)，雖然都在發展目標中提出構建包含各級各類教育的終身教育體系，但在發展任務部分卻仍將終身教育放在“繼續教育”章節論述，從政策的實踐指導意義看，這難免會產生將終身教育等同于繼續教育的誤導。同時，上述文件的這種表述方式也表明，國家政策層面對終身教育體系內涵的認識與理論研究并未達成統一。

這種對終身教育體系內涵認識的不統一，產生了一系列問題。首先，給理論研究者、教育管理者、具體實踐者、終身學習者以及普通民眾帶來觀念的分歧，使人們對終身教育體系內涵的認識模棱兩可，甚至產生爭論。其次，使地方終身教育政策延續和復制國家政策，強化了與理論研究認識不統一的狀況。最后，政策文件對終身教育體系內涵的窄化，使終身教育的實踐導向偏向繼續教育，對高等教育和職業技術教育等在終身教育體系中的地位和作用關注不夠。

二、《決定》關于終身教育體系內涵表述的突破點

《決定》提出的“完善職業技術教育、高等教育、繼續教育統籌協調發展機制”，相較于以往的政策文件表述，突破點主要有以下三個方面。

其一，由以往在“繼續教育”框架下描述終身教育體系轉向在“職業技術教育、高等教育和繼續教育”協調發展框架下構建終身教育體系。在以往文件中，職業技術教育和高等教育部分也有提及其在終身教育發展中的作用，但多傾向于二者的繼續教育功能對終身教育的補充。而《決定》的這一新提法，將職業技術教育、高等教育、繼續教育并列放置，其意義不僅是強調職業技術教育和高等教育應進一步發揮其繼續教育功能，更在于將二者整體納入終身教育體系范疇，并作為與繼續教育同等地位的組成部分。職業技術教育通過產教融合培養符合終身教育理念的高素質勞動者和技能人才，高等教育通過提升服務經濟社會發展能力，培養創新性、復合型和應用型人才，為學生的終身發展提供有效的教育，二者都成為終身教育體系的主體。三者關系如圖1所示。

圖 1 職業技術教育、高等教育、繼續教育統籌協調發展

其二，由以往強調各級各類教育之間的“溝通銜接”轉向強調“統籌協調發展”?！秶医逃聵I發展“十一五”規劃綱要》(2007)提出“建立各級各類教育相互銜接、相互溝通的教育體系”；《國家教育事業發展“十三五”規劃》提出“建立健全職業教育與普通教育、學歷教育與非學歷教育、職前教育與職后教育溝通銜接的機制”。這些文件都強調“溝通銜接”，但“溝通銜接”的側重點是強調各級各類教育之間的關系，對“統籌協調”體現不夠。“統籌協調”較之“溝通銜接”具有更豐富的含義：它不僅內含各級各類教育的溝通銜接，還強調各級各類教育之間的功能分工，更注重各級各類教育的內部變革。關于各級各類教育的溝通銜接，有諸多研究進行了深入討論，此不贅述。而各級各類教育間的功能分工，是指在終身教育體系這個以各級各類教育為要素、各級各類教育發揮不同功能、協調一體的系統下，厘清各級各類教育的不同功能，使各司其職、各安其位。而上述兩個方面的實現，最后會落腳于各級各類教育內部的深度變革。要構建暢通的“立交橋”，發揮各自的功能，不能是現有各級各類教育的簡單銜接和組合，而是在終身教育理念下進行深度變革后的協調發展。

其三，進一步強調對“職業技術教育、高等教育和繼續教育”的“統籌”。職業技術教育、高等教育和繼續教育的統籌協調發展，取決于“誰來統籌”和“如何統籌”。“誰來統籌”是由終身教育發展的特征決定的。國際上和我國終身教育的發展歷史和模式表明，各國終身教育發展都是政府主導的結果。因此，統籌協調發展的主體必然是政府。重點在于“如何統籌”。在我國終身教育發展初期，國家層面缺乏明確的指導方針和實施方案，相反是各地方進行了卓有成效的實踐，為國家構建和完善終身教育體系積累了豐富的經驗。而當前我國終身教育開始進入深度發展階段，中央政府總體規劃和統一領導的必要性凸顯出來。因此，未來終身教育體系的“統籌協調”，應當是“中央政府為主導、地方政府為主體”的模式。所謂“中央政府為主導”，是指中央發揮宏觀調控、制定政策法規、確定終身教育發展方向、協調各地方關系的作用；所謂“地方政府為主體”，是指地方差異決定了終身教育發展的多樣性，地方政府作為終身教育實踐的具體推動者，能夠因地制宜地有效統籌本地終身教育發展。[4]“中央政府為主導、地方政府為主體”的統籌協調模式，符合中央關于教育管理的基本原則?！吨虚L期規劃》在明確中央對教育事業的統一領導的同時，強調“進一步加大省級政府對區域內各級各類教育的統籌”；《中國教育現代化2035》也要求“在國家教育現代化總體規劃框架下，推動各地從實際出發，制定本地區教育現代化規劃，形成一地一案、分區推進教育現代化的生動局面”?！稕Q定》則從國家管理的高度，提出“健全充分發揮中央和地方兩個積極性體制機制”，“賦予地方更多自主權，支持地方創造性開展工作”，“構建從中央到地方權責清晰、運行順暢、充滿活力的工作體系”。

三、《決定》中終身教育體系內涵表述突破的未來影響

《決定》作為新時期黨中央推進國家治理體系和治理能力現代化的重要文件，其關于終身教育體系內涵的表述，以及由此所達成的與理論研究的統一，將對未來終身教育體系建設帶來重要影響。

其一，關于終身教育體系內涵認識的突破，將有助于消除爭論和走出認識誤區。理論研究者基于學術研究對理想狀態的追求，希望通過研究成果影響終身教育政策和實踐，在各個終身教育主體中真正普及終身教育理念，并能夠在工作和學習中秉持這一理念。但政策制定基于終身教育的實踐邏輯和現實考量，在某一階段難以和理論研究所倡導的理想狀態達成統一，且由于政策的影響力優勢，更能在實踐中塑造人們的認識，容易使人們將終身教育等同于繼續教育。而《決定》中“完善職業技術教育、高等教育、繼續教育統籌協調發展機制”的提出，將改變地方終身教育立法和實踐的發展方向，重塑民眾的終身教育觀念。

其二，關于終身教育體系內涵認識的突破，將有助于終身教育體系的整體、協調、全面發展。在實踐層面，終身教育體系的內涵和構成是逐步擴展的過程。先是繼續教育等非正規和非正式教育，然后逐步將正規教育融合進來，最終的發展狀態是各級各類教育的整體協調發展，這是由人終身發展的特征決定的。一個人的終身發展，其基礎是接受由學前教育到高等教育的系統正規教育。在這個階段，不但學習知識、發展能力、奠定素養，還要形成終身學習的意識和能力，以便在以后的工作和生活中通過繼續教育等形式不斷學習。如果沒有正規教育基礎，繼續教育也就不能稱之為“繼續”教育，成人補償教育也很難達到良好的效果。在我國已經基本普及義務教育、加緊普及高中教育、高等教育進入普及化階段的今天，正規教育已經在影響和決定著大部分人的終身發展。因此，《決定》強調“職業技術教育、高等教育和繼續教育統籌協調發展”，是對正規教育在終身教育體系中地位的明確和重視，將為終身教育體系的整體協調全面發展指引方向。

其三，關于終身教育體系內涵認識的突破，將有助于職業技術教育、高等教育和繼續教育在終身教育體系下獲得更好發展?！敖y籌協調”不僅包括職業技術教育、高等教育、繼續教育三者之間的溝通銜接關系，更強調三者各自的內部變革。首先，職業技術教育的內部變革，如《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》(2014)所指出的，“建立有利于全體勞動者接受職業教育和培訓的靈活學習制度，服務全民學習、終身學習，推進學習型社會建設”?！冬F代職業教育體系建設規劃(2014—2020年)》也提出將“系統構建從中職、專科、本科到專業學位研究生的培養體系，滿足各層次技術技能人才的教育需求”[5]。其次，高等教育的內部變革，將著眼于培養大學生的終身學習能力，實現人才培養模式、規格和類型的多樣化，成為終身教育體系重要的組成部分和推動力量。正如世界高等教育大會《面向二十一世紀高等教育宣言：觀念與行動》(1998)所指出的，高等教育要提供“終身學習的開放場所”、“多樣化的制度、機構和學習項目”和“靈活的進出口”，以滿足學員從終身角度去獲取知識和技能。[6]最后，繼續教育的內部變革更為復雜。雖然繼續教育作為終身教育體系的“先發陣容”備受重視，但并不代表它已經發展成熟。恰恰相反，由于沒有相應的頂層制度框架設計，繼續教育內部機構繁多、關系復雜、壁壘林立，面臨發展瓶頸和不適應時代的危機，“與學校教育相比，繼續教育的組織體系、法規體系、運行機制需要下大力氣建設和完善”[7]。未來，繼續教育將在職業技術教育和高等教育的助力之下，按照“梳理機構、理清關系、打破壁壘、縱橫貫通”的原則進行深度調整。

總之，我國終身教育體系建設歷經近三十年，取得了巨大進步。此次《決定》在“構建服務全民終身學習的教育體系”的總體目標下，對家庭教育、學前教育、義務教育、高中教育、特殊教育、職業技術教育、高等教育和繼續教育等各級各類教育的發展確定了方向，這是政策文件對終身教育體系內涵認識的重要突破，將從根本上對“發展面向每個人、適合每個人、更加開放靈活的教育體系，建設學習型社會”做出重要指引。

作者簡介：湯曉蒙，教育學博士，廣州大學高等教育研究所副所長、副教授，兩岸教育政策研究中心副主任，主要研究高等教育和終身教育

基金項目：2018年度教育部人文社會科學研究一般項目“非正式學習型組織：中國民間讀書會研究”(18YJA880071)

在教育統籌協調發展中提升職業教育治理水平

劉 曉
(浙江工業大學教育科學與技術學院)

黨的十九屆四中全會審議通過《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)，提出了“完善職業技術教育、高等教育、繼續教育統籌協調發展機制”，這是深入貫徹落實黨的十九大精神、朝著“構建服務全民終身學習的教育體系”方向闊步前進的重大決策，明確了提高教育治理體系和治理能力現代化水平的總體方向和任務重點。職業教育作為我國教育事業的重要組成部分，其治理水平也將進一步決定職業教育新時代價值與效能的發揮，推動中國特色職業教育與培訓體系建設各項工作的不斷深化，進而為教育統籌協調發展打下堅實基礎。筆者就今后一段時間我國如何提升職業教育治理水平談談個人的想法和建議。

一、審視新時代賦予職業教育的價值期許，拓展職業教育的豐富內涵

黨的十九大以來，以習近平為核心的黨中央著眼于中國特色社會主義進入新時代、開啟全面建設社會主義現代化強國新征程，明確提出了“完善職業教育和培訓體系，深化產教融合、校企合作”的部署，標志著我國職業教育發展戰略已從“加快發展、構建職教體系”轉向“完善體系、構建技能強國”，定位于“中國特色、世界水平的現代職業教育體系”的宏偉目標。“職業教育與培訓體系”目標豐富了職業教育的內涵，標志著對現代職業教育體系的完善，開始從整個國家技能形成的角度構建。[1]由于多方面的原因，過去社會對職業教育的理解，往往停留在狹義的學校職業教育系統內部，涉及的內容還是圍繞職業學校人才培養層面如何改善和優化職業教育的辦學模式改革，尚未站在全新的經濟社會發展、技術變革、就業市場變化以及教育改革等宏觀背景下，從國家技能形成體系的角度來審視職業教育的內涵、價值與功能發揮，導致職業教育在全社會的主體地位不夠突出，在深化職業教育與培訓改革，完善國家技能形成體系方面發揮的作用還不夠明顯，在職業教育系統外部的認可度不高等問題。

新時代職業教育發展戰略目標的提出賦予了“職業教育”更加廣義的內涵。一是從內容維度上包括職業啟蒙教育、全日制的職前培養、在職培訓、專門化的社會培訓項目以及老年職業教育體系，而不僅僅限于學歷的簡單銜接。這就需要我們在職業教育體系內部進行全面的審視，必須兼顧終身教育與人的終身發展，正式與非正式的職業教育與技能培訓的協調，普通高等教育與職業教育的均衡。二是價值取向上由“就業準備”擴展為“從業所需”，進一步達到“體面勞動與體面就業”，賦予了職業教育認識新的實踐哲學觀，即職業教育的價值取向是：讓學生們自信并能在成功的職業生涯中獲得好工作，獲得使他們能過上舒適生活的收入；讓一個接受高度訓練的人能勝任今天和未來所需技能的行業；接受良好職業培訓的勞動者能夠獲得合理的高薪和福利；給社會的回報是低失業率和高生產率，同時保證政府有良好的稅收并為職業教育買單。[2]三是由科學技術進步、人口結構變化、社會經濟發展以及社會成員多樣化學習需求等給職業教育變革帶來現實沖擊，要求職業教育能夠擁有一個更有張力的基于類型教育的發展模式。職業教育和培訓體系服務的對象范圍更廣，教育對象除了常規的適齡青年外，幾乎還包括了各個年齡段、各個職業和階層的所有的人；形式更加多樣化，職業教育和技能培訓在教育形式、學制安排、授課形式等方面因人、因事制宜，靈活多樣；內容更加實用，職業院校和培訓機構在專業教學、技能培訓過程中不是過分地強調課程的系統性和學科體系，而是實實在在從職業或崗位需要出發來設計課程的門類，堅持理論聯系實際的原則。

二、發揮政府和市場兩個重要主體作用，強化政府與市場的合作型伙伴關系

長期以來，我國職業教育辦學體制，主要是與高度國有化和計劃經濟相適應的、以政府為辦學主體的單一體制，這在我國職業教育發展初期具有積極的保障作用。但隨著市場經濟體制的建立，市場主體已經發生了變化，企業成為市場的主體。而職業教育主要是培養生產、建設、服務、管理一線的高技能型人才，政府和行業、企業在職業教育發展中應起主導作用。但目前的問題是，我國企業、行業在職業教育發展中存在“主體地位缺失和錯位”的現象，政府“包得過多，統得過死”的問題依然存在，這給我們過去的以政府為單一辦學主體的職業教育辦學體制帶來巨大的挑戰。在推動教育治理體系和治理能力現代化的進程中，我們必須把探索的目光轉向市場辦學的巨大潛能，核心就是要打破政府作為唯一管理機構和單一權力中心的現狀，鼓勵社會力量興辦職業教育，激發職業教育辦學活力。

提升職業教育治理水平，要構建基于政府與市場的合作型治理模式，即同時發揮政府和市場的重要作用，處理好政府與市場的關系，優化政府職責體系，在辦學體制上強化政府和市場的協作關系。[3]這一模式的主要特點包括：一是基于多中心的治理原則，政府不再是國家職業教育治理體系的唯一主體，企業、社會組織甚至個人都可以成為治理權力的行使者；二是建立職業教育利益主體之間的協同伙伴關系，在平等協商基礎上展開合作，建立伙伴關系和協調網絡，使多個治理主體整合成為一個完整的治理體系，建立更科學的決策和評估機制，提高治理效果與效率，實現“善治”[4]；三是對社會力量興辦職業教育合理定位，不能狹隘地理解為以往的“民辦職業教育”，更不能將其目的理解為解決職業教育投資不足的權宜之計。應當是社會力量通過自籌經費，面向社會依法舉辦職業技術教育與培訓事業，或者直接參與到職業學校的人才培養過程中，從事培養人的教育教學活動。概括來講，主要包含兩個層面：一是投身職業教育，即舉辦職業教育機構；二是支持職業教育，即發揮自身的資源優勢，積極參與到職業院校的辦學改革與人才培養的過程中。

三、明晰“政府”的角色與行為機制，處理好治理中的“央—地”關系

我國幅員遼闊，不同地區職業教育發展水平差異巨大，一個政策的出臺從中央頒布到地方落實過程中會存在實踐中的偏離，因此處理好中央和地方關系是提升職業教育治理水平的關鍵命題。長久以來，我國職業教育的管理始終未能徹底跳脫“一統就死、一放就亂”的不良循環。因此，如何在中央統一領導下，充分發揮地方的主動性、積極性，這是我國職業教育治理過程中處理央地關系須遵循的基本原則，繼續以有利于調動中央和地方“兩個積極性”為取向，當前尤應考慮如何更加有效地調動地方的積極性。從提升職業教育治理水平出發，需充分發揮中央和地方兩個積極性體制機制，理順中央和地方在職業教育治理中的權責關系，構建從中央到地方權責清晰、運行順暢、充滿活力的工作體系。

中央政府、教育部等部門旨在健全職業教育政策和制度服務體系，著力優化職業教育發展良好環境，保障職業教育資源供給，優化投入結構，發揮好職業教育治理中的“服務者”“規劃者”“管理者”角色。[5]國務院相關部門要有效運用總體規劃、政策引導等手段以及稅收金融、財政轉移支付等經濟杠桿，加強對職業教育發展的統籌協調和分類指導；教育部承擔對職業教育各級負責單位的規劃、監管與督導；人社部承擔對技工教育、職業培訓機構的管理，統籌建立勞動者終身職業培訓體系、建設技能人才隊伍等；發改委直接推進職業教育產教融合的發展，致力于促進社會力量參與職業教育辦學。

與此同時，地方政府要當好“參與者”“推動者”“執行者”和“支持者”角色，切實保障職業教育的健康發展，保證職業教育的重要地位不動搖。各級黨委政府要深刻認識職業教育事業對區域經濟社會發展的重要貢獻，在教育總體規劃、經費投入、資源配置、土地供給以及教師隊伍建設等方面把職業教育擺在更加突出位置，保障各級職業教育整體協調發展。各級黨委政府要加強對職業教育的領導，樹立正確的理念，按職業教育規律和人的發展規律來辦職業教育、管職業教育，將深化職業教育改革的一張藍圖畫到底，既要保障教育公平，又要讓人民群眾有教育獲得感。

提升職業教育治理水平必須有序推進、抓住重點。各地方政府首先應當盡快推動地方教育法律法規建設，加快地方職業教育法制建設進程，根據本地職業教育發展的實際，適時制定促進職業教育發展的地方性法規和國家相關教育法律法規的實施辦法。政府要實質性地統籌各個相關部門，由專門機構和專人負責協調和落實，充分發揮統籌、協調的作用，制定相關的法律法規，規范政府、學校、企業等在辦學中的權利與義務，通過投資、評估、指導等方法引導職業院校的發展方向，整體化推進職業教育。其次，運用多元手段協調各方利益，密切部門合作，贏得行業支持和社會參與，相互配合、互惠互利，通過創設環境、搭建平臺、制定政策、提供信息服務等，引導職業教育機構面向市場，搞活機制，自主辦學。其三，建立有效的督導與監督機制。進一步健全各級政府職業教育督導制度，探索建立相對獨立的職業教育督導機構，獨立行使督導職能。

綜上所述，職業教育作為一個國家和地區經濟社會發展的基石，是其核心競爭力提升的根源。近年來，隨著我國經濟社會發展、產業轉型升級以及各項國家重大戰略的穩步推進，對高素質勞動者和技術技能人才的要求不斷提高，對職業教育賦予了新的期許。黨的十九屆四中全會審時度勢地提出了“完善職業技術教育、高等教育、繼續教育統籌協調發展機制”的戰略目標，蘊含著科學、協調發展職業教育的新要求。未來我國職業教育的發展環境將進一步優化，社會服務能力將進一步加強，職業教育的辦學體制也將進一步改善。從提升職業教育治理水平角度出發，只有進一步豐富和拓展職業教育的內涵，構建基于政府與市場的合作型治理模式，并進一步處理好職業教育決策執行中的“央—地”關系，才能應對過去以政府為單一辦學主體的體制挑戰，打破政府作為唯一管理機構和單一權力中心的現狀，實現辦學主體的多元化，其最終目標是建立一種由各利益相關方自主參與，基于自主合作的符合共同利益的職業教育治理機制。

作者簡介：劉曉，教育學博士，浙江工業大學教育科學與技術學院教授，浙江省職業教育現代化研究中心常務副主任，主要研究職業教育基本理論

高校分類視域下的教育統籌協調發展機制

孫俊華
(南京大學教育研究院)

為了滿足人民對美好生活的向往和多層次多樣化的教育需求，黨的十九屆四中全會決定，要“構建服務全民終身學習的教育體系”。近年來，包括大學和成人學習、教育與培訓在內的職業技術教育與培訓、高等教育等終身教育/學習體系的構成要素[1]，在世界各國呈現出了融通整合的趨勢。而作為推進教育治理體系和治理能力現代化的重要決策，“完善職業技術教育、高等教育、繼續教育統籌協調發展機制”在服務全民終身學習的教育體系的構建中將處于重要的地位。

一、教育統籌協調發展是時代發展所需

首先，教育統籌協調發展是適應我國國民經濟與社會轉型發展的需要。國民經濟與社會的發展進步，關鍵在于國民素質的提高和人才儲備?？傮w而言，無論是新的發展理念的貫徹落實、全面小康社會建設目標的實現、供給側結構性改革的深化，還是創新驅動發展和“中國制造2025”等戰略的實施，都離不開智力資源與技術能力要素的儲備，以及具有終身學習能力的各類高端人才的培養，其根本在于職業技術教育、高等教育和繼續教育的統籌協調發展。

其次，教育統籌協調發展是迎接新科技革命挑戰的需要。一直以來，科技革命深度影響著高等教育體系的發展，包括改變其發展方向，重構價值體系，推進教學內容和人才培養模式的變革，催生了職業技術教育和繼續教育等新元素[2]。新一輪的科技革命將會提高相關行業的知識密集化程度，從而需要更多高質量的應用型和技能型人才；而新科技革命進程的推進，會導致職業的更替變化，這也就對從業者的終身學習能力和可遷移能力提出了更高的要求。因此，在人才培養過程中應當統籌協調三類教育的不同功能，以便適應新一輪科技革命對各類人才終身學習的需要。

最后，教育統籌協調發展是高等教育普及化階段的重要任務。截至2018年底，我國各類高等教育在學總規模達到3 833萬人，高等教育毛入學率達到48.1%，較2017年提高2.4個百分點。[3]據此可以推測，我國高等教育毛入學率即將達到50%以上而邁入普及化階段。邁入普及化階段后，高等教育體系的多元化程度會進一步提高，入學標準、生源質量、生源結構等都會出現較大的變化，學生的學習體驗和增值性將會受到更多的關注[4]。進入普及化階段，繼續教育尤其是學歷繼續教育將面臨新的機遇與挑戰[5]：一方面，“互聯網+”和人工智能技術的發展，為繼續教育提供了良好的技術支持；另一方面，在生源短缺和競爭中，普通高等教育尤其是?？平逃龑D壓學歷繼續教育的發展空間；同時，學歷繼續教育將要面對成人學習者更高的要求和期望。如何完善職業技術教育、高等教育和繼續教育的統籌協調發展機制，從而挖掘“第二次人口紅利”，將成為普及化階段的重要任務。

二、推進高校分類發展是必然選擇

作為職業技術教育、高等教育和繼續教育的主要實施者，高等學校的分類發展，將有利于教育體系的優化升級，推進三類教育的統籌協調發展，從而適應高質量發展的要求。

首先，高校分類發展將有利于高等教育體系的優化。在我國崛起為世界高等教育大國之后，高等教育體系長期以來存在的結構失調問題亟待解決。高級專門人才培養難以完全適應經濟結構、產業升級和就業市場變化的需要，高等教育結構與經濟結構調整存在脫節。學術型人才總量過度供給、創新能力亟待提高，應用型和技能型人才的供給不足、操作能力不強，導致我國現代產業體系建設急需的高層次、復合型、技能型專門人才短缺。一方面，從事原創性研究的拔尖創新人才培養水平亟待提高；另一方面，從事高新技術工作的專業型和技能型(高級工程師和高級技師)緊缺，并且勞動生產效率偏低。雖然近年來我國的勞動生產率一直呈現大幅度提高的態勢，但目前(2015年)的勞動生產率仍舊存在很大的提升空間，水平僅為世界平均水平的39.58%，僅為美國的7.39%。[6]究其原因在于，高等教育大眾化進程中高校呈現出盲目追求升格升等的趨同化發展態勢，造成了高校畢業生供給結構失衡和就業質量低；在高校合并和學科專業綜合化的發展中，部分高校的行業或職業面向模糊化、行業特色逐步消失。高等教育體系優化升級，首先要從建立結構布局合理、辦學特色鮮明的高等學校分類體系開始。

其次，高校的分類發展有利于三類教育的統籌協調發展。高校的特色定位和分類發展，有利于高校明確其在人才培養、科學研究以及社會服務等教育職能上的分工，有利于探索其在職業技術教育、高等教育和繼續教育統籌協調發展中的不同作用。2017年1月25日，《關于“十三五”時期高等學校設置工作的意見(教發〔2017〕3號)》初步形成了國家層面的高校分類體系的三分法指導性框架，將高校分為研究型、應用型和職業技能型三類。從知識生產鏈的分工來看，三類高校分別注重探究的學術、整合的學術和應用的學術，在服務創新驅動戰略和產業升級的過程中，會在分工的基礎上產生有機融合。從人才培養類型來看，三類高校分別注重研究創新型人才、應用型人才和職業技能型人才的培養，將會形成教育與產業/職業的有效鏈接，扭轉教育發展與人才需求錯位的局面。而在不同類型人才培養中的分工，有利于適應新一輪科技革命中科技的高度分化和高度融合的特點，培養復合型人才或通才[7]，提升其可遷移技能和終身學習能力，以便應對技術形態以及行業和職業的動態變化。同時，國家高校分類體系的“三分法”指導框架提出了國家主導、地方統籌的指導思想，鼓勵省域政府依據自身發展實際探索省域分類體系，這將有利于形成國家、地方和高校的三方合力[8]，即國家層面的政策供給、省域教育資源的配置優化以及高校獨立探索意識，從而有利于三類教育之間多樣化的統籌協調發展機制的形成。

最后，強化高等學校分類體系的職業維度，有利于適應時代發展的需要。創新型國家的建設，既需要科學家也需要大國工匠。在《國家職業教育改革實施方案(職教20條)》《現代職業教育體系建設規劃》等一系列文件中，職業技術教育的戰略地位被進一步明確，在確定職業教育基本架構的基礎上，進一步厘清了三類教育的統籌協調關系：通過入學方式和學習方式的多樣化探索，提升生源質量，從而高質量發展高等職業教育；強化專業學位碩士研究生培養中的職業導向和實踐環節，完善高層次應用型人才培養體系；推進職業院校開展學歷教育和培訓并舉的高質量職業培訓。同時，高校專業設置的導向也逐漸向行業需求和職業需求轉變。近年來，國家和各級政府積極建立高校分類體系，推動一批本科高校，尤其是地方新建本科院校和獨立學院向應用型、職業技能型高校轉型，參與培養應用型人才、職業技能型人才，以便更好地適應時代發展的需要。

三、高校分類發展的推進與保障舉措

各類高校各安其位、錯位發展，才能有效地履行各自在三類教育中所承擔的職責。因此，保障高校的分類發展，是職業技術教育、高等教育和繼續教育統籌協調發展的前提。

一是構建高校分類評估體系，推進多元化的統籌協調發展機制的形成。每所高校都有其特殊的歷史傳統和現實發展基礎，評估指標設計應當體現不同類型高?；驅W科的特點以實現評估指標的多元化，要注意避免過于注重學術評價標準。通過借鑒國際先進經驗，從同類院校/學科選取評估專家，通過同行評價來提高評估的信效度，并強化評估的診斷功能。在高校分類評估體系的設計中，應當考慮構建終身教育體系的需要，根據高校類型及其發展定位融入三類教育協調發展的相關要素。同時，高校排行榜近年來對大學的發展產生了較大的影響。若能加以正確引導，能促進社會全面看待高等教育的發展，進而為高校的分類發展提供推動力。

二是改變資源配置方式。資源配置方式將會影響高等教育體系的協調發展，優質資源過于集中所造成的“馬太效應”，是高校同質化發展和無序競爭的主要誘因。而基于培養成本和辦學質量的分類撥款機制，將能保障各類高校的辦學經費來源，從而在一定程度上避免高校之間的無序競爭。目前，針對研究型高校和職業技能型高校，國家分別實施了“雙一流”建設和“雙高計劃”，但是對于應用型本科高校處于“中部塌陷”狀態。為此，國家和地方政府應注重引導應用型高校轉型發展，根據其對行業、產業和區域發展的貢獻度來提供資源支持，引導應用型高校依據所在行業、產業和地區的要素稟賦來確定發展定位，立足于應用型科學研究來支撐人才培養。

三是積極進行體制機制的創新。高校在探索三類教育協調發展機制的過程中，往往面臨著諸多障礙，這就需要體制機制方面的創新。例如，從2014年開始，為了推進地方高校的轉型發展，教育部學校規劃建設發展中心啟動了中興通訊ICT產教融合創新基地、中科曙光數據中國“百校工程”、中國制造2025產教融合計劃等項目[9]。為了破解長期存在的校企雙方目標錯位和單一驅動的難題，教育部學校規劃建設發展中心與行業領先企業共同組建各類項目的管理委員會，圍繞戰略資源導入、核心節點建設和協同創新機制構建來推進產教融合；通過搭建政校、校企和校校合作平臺，改變地方高校校企合作資源不足的困境；通過監測診斷、專家咨詢、培訓輔導、研究開發等方式，為學校發展提供智力支持和資源服務，推進地方高校創新人才培養模式，提升服務區域經濟的能力。

作者簡介：孫俊華，南京大學教育研究院副教授、教育經濟與管理研究所副所長，主要研究高等教育管理、創新創業教育