高校政府采購內控制度建設研究

劉利鋒 曲文靜

[提要] 高校采購工作是一項涉及面廣、關注度高、風險大的工作，是各項監督檢查、審計巡視的重點領域。在國家進一步深化政府采購制度改革，深入貫徹落實“放管服”精神大背景下，如何完善高校政府采購內部控制制度、構建符合高校實際的采購管理體系，是目前高校面臨的重要課題。本文通過分析河北省省屬高校政府采購現狀、高校政府采購內控機制存在的問題及原因，從組織體系和人員隊伍建設、關鍵環節控制、信息化建設、強化采購單位主體責任和加強監督等方面，提出完善高校采購內控制度建設的合理化建議。

關鍵詞：放管服;高校采購;內控制度

基金項目：2018年河北省教育科學規劃重大招標課題：“河北省高校政府采購業務領域深化‘放管服改革研究”（課題編號：1801032）研究成果

中圖分類號：G647 文獻標識碼：A

收錄日期：2020年2月14日

近年來，高校采購規模不斷擴大，采購工作的規范、高效、順利開展對高校各項事業發展的支持保障作用日益凸顯。同時，采購工作又是學校廉政建設的重點風險領域，是財政審計部門和學校師生關注的焦點。隨著國家政府采購制度的不斷改革和完善，特別是在深入推進“放管服”改革、各級財政部門不斷提高政府采購限額標準的環境下，構建科學合理、權責對等、防控風險、高效順暢的采購內控制度體系是各高校采購管理中亟待解決的問題。

一、河北省屬高校政府采購情況

2015年之前，由于政府采購管理相對寬松，信息化管理程度較低，省屬各高校政府采購以內部采購或分散化采購情況為主，在內控制度相對不完善的情況下，很容易出現串標、規避政府采購等行為。為加強監管，2016年后，河北省財政部門啟用了網絡審批備案平臺，所有限額以上政府采購均需通過網絡平臺辦理備案、審批、審核等手續，很大程度上對規范政府采購行為起到積極的作用。隨著教育投入的不斷增加和政府采購政策管控的嚴格，省屬各高校政府采購規模逐年增大。2016～2018年河北省教育部門所屬高校政府采購情況如下：2016年政府采購總額33.45億元，其中貨物22.38億元、工程9.56億元、服務1.5億元;2017年政府采購總額34.84億元，其中貨物23.61億元、工程8.45億元、服務2.77億元;2018年政府采購總額55.28億元，其中貨物20.49億元、工程30.7億元、服務4.09億元。

通過近3年河北省教育部門所屬學校政府采購統計數據看，政府采購總量逐年遞增。采購規模的擴大和目前集中監管模式之間的矛盾日益突出。政府采購項目在集采中心排隊現象嚴重，政府采購手續辦理緩慢又直接影響到資金支付，不能及時發揮資金帶動經濟發展效益。

針對上述矛盾，政府采購改革方向應朝著簡政放權的方向，進一步減少審批審核備案等環節，強化采購人（即各高校）主體責任，發揮采購人在采購活動中的主體作用。而實施簡政放權的前提是，各采購人必須大力加強內部控制制度建設，建立與主體職責相匹配的內部控制制度體系。

二、高校政府采購內控機制存在的問題及原因分析

（一）采購組織體系不科學，人員隊伍弱化。部分高校沒有成立獨立的采購部門，未實行歸口集中管理，多采用資產處與基建處等部門相結合的方式管理，這在一定程度上影響了采購政策和內部控制的實施，也有悖于“管”、“采”分離的原則。除采購管理部門外，采購組織體系還包括財務部門、規劃部門、資產部門、紀檢部門、審計部門等各單位，只有各部門分清權責，互相配合，才能實現采購工作的物有所值和規范高效。

采購工作兼具政策性和實踐性，非常需要既懂法律法規又熟悉具體業務的專業人員，建立忠誠、干凈、擔當又精通業務的人才隊伍尤為重要。目前，河北省屬高校負責政府采購專項業務的人員明顯不足，除河北大學、河北工業大學等極少幾所高校成立招標采購中心，人員相對充實外，絕大多數高校由于負責政府采購業務的機構僅是資產管理處下屬的一個科室，人數2～3人左右。此種情況在高職高專院校中更為突出，比如石家莊鐵路職業技術學院政府采購職能掛靠在財務處下，經辦人員1人，且屬于兼職。人手不足帶來的問題顯而易見。在2017年開展的專項清理過程中，河北省屬高校共發現問題209個，其中185個問題都是合同未在7個工作日內向財政部門備案。此類問題性質相對較輕，主要由于人手不足原因造成。

（二）采購關鍵環節上的相互制約機制不健全。采購工作的主要過程包括：預算申報、采購計劃編制、采購方式審批、采購文件審核、采購評審、合同簽訂、履約驗收、款項支付、結果評價、質疑投訴等。目前，在各關鍵節點上內部控制存在的主要問題是管理覆蓋不全面以及各節點之間的銜接不嚴謹、不順暢。比較普遍的問題是“重中間、輕兩頭”，只關注招標采購環節，而忽略了前期的預算申報和后期履約驗收和結果評價等;各環節之間數據不共享、各部門間信息不對稱、缺乏制衡機制和回溯機制，采購項目全流程信息不貫通。由于政府采購預算申報不準確，年度執行過程中調整頻繁，直接影響采購效率和項目正常開展。部分高校由于政府采購預算前期調查不充分，預算編制過大，招標剩余資金較多，不能充分發揮資金效益。由于缺少對采購產品的評價和低價中標的現實狀況，經常出現采購設備質量較次影響正常使用的情況。

（三）采購管理手段陳舊，信息化水平低。采購工作流程復雜、環節眾多、手續繁瑣，每個項目的采購過程中會形成很多重要文件。然而，很多高校的采購工作仍然停留在紙質文件管理層次，不僅簽字蓋章和文件流轉需要大量人員跑腿，銜接不暢，容易丟失，管理水平低下，而且由于缺乏信息系統的數據支撐，各項目的進度情況、時間節點等需要采購人員花費大量時間進行統計整理，工作人員的時間精力淹沒在查找、核對信息的具體事務中，很難對全部采購工作進行有效統籌提升，工作效率較低、管理效能差。2016年河北省財政部門啟用一體化辦公平臺后，在報送采購計劃環節一定程度上提高了效率。但由于一體化辦公平臺是基于財政專網設立的，各校采購人員只能在有專網連接的場所辦公，相對受到限制。專網一體化平臺與校內辦公平臺銜接也有待改進。

（四）對學校自行采購項目監管不夠。對于政府采購項目，各高校都能嚴格按照政府采購的相關制度規定和具體要求嚴格執行。但對于限額以下的自行采購項目，很多高校并沒有出臺專門的文件制度，有些具體問題也沒有詳細規定，采購項目的具體執行方式還存在較大的隨意性。隨著政府采購限額的提高和“放管服”政策的落實，學校自行采購項目的數量和金額都呈現大幅上升趨勢，況且這部分采購大多由各使用單位的老師直接實施，很多老師并不了解采購相關制度和要求，存在較大采購風險。采購主管部門和監督部門對這部分采購的重視程度不夠，存在監管不到位的現象。河北省政府采購限額省級部門為50萬元，集中采購目錄外限額以下的由各校自主采購。根據有關統計，少數學校參照限額以上招標流程，實行網上公開，多數學校對此類項目執行公開程度不夠，存在監管盲區，一定程度上也催生了拆分金額規避招標的問題發生。

三、高校政府采購內控機制完善建議

（一）健全采購組織體系，加強采購隊伍建設

1、成立專門組織機構，完善崗位設置。按照統一領導、歸口管理、分級負責、責任到人的管理原則，成立招標采購中心，實行“管”“采”分離。在“不相容崗位相互分離”原則上，合理設崗，明確職能部門的職責分工，強化權責對等，歸口管理部門、審核部門、執行部門、支付部門等各個風險控制點進行分工而治，形成一個流程整體閉環。細化各流程、各環節的執行標準，同時，建立崗位間制衡體系，保證任何一項經濟活動不低于兩個人或單位，這樣才能達到部門間相互牽制和監督作用。突出招標采購中心地位，發揮其承上啟下的作用。招標采購中心負責政府采購的具體辦理，應加大對采購需求部門的業務指導，協助其完成采購需求申報等事項，同時做好與財務部門之間的銜接，落實資金預算和支付等事項。具體到崗位設置上，應設置采購需求制定、采購文件審核，合同履行、驗收管理、投訴質疑等分離崗位，以明確采購項目責任制，防范廉政風險。

2、加強采購隊伍建設。采購工作專業性和技術性很強，需要一支政治素質高、業務能力強的人才隊伍，采購人員不僅要做好學校的行政管理工作，還需要適應市場行為，要對法律法規和各項政策深入理解和靈活把握，合規、高效地完成采購任務，滿足學校需求。隊伍建設上，可以分為兩個層次統籌考慮：一是采購業務量大的高校應明確采購專職人員，鼓勵和支持這部分人員定期參加培訓，提高政府采購關鍵環節的專業化水平，同時加強對相關人員的廉政教育和能力培養，努力打造風清氣正、廉潔高效的采購專業隊伍。二是對于政府采購業務中一般性、專業性不強的事務，可以采取兼職人員、設立大學生實習崗位等多種形式，增加政府采購隊伍人員力量，將專職人員從繁瑣事務中解放出來。

（二）強化采購關鍵環節控制，形成互相制約的機制。采購關鍵環節主要包括采購計劃編制、采購方式選擇、采購文件審核、采購評審、履約驗收等環節，上述幾個環節都對采購結果形成決定性影響，是主要風險點所在。采購計劃編制環節，應加強采購需求論證和市場調研等工作，一方面重點論證采購項目的必要性和可行性，另一方面通過充分調研確定采購項目預算的合理性和準確性，必要時引入第三方機構核算預算控制價。在采購方式選擇環節，應充分考慮到學校使用需求與市場調研情況之間的關系，選擇適合的采購方式，才能通過形成有效競爭，達到學校的采購目標，對于“單一來源”等特殊采購方式，應當加強公示、論證和審批，慎重選擇。采購文件直接關系到后續采購活動的進程和結果，在采購文件審核環節，需要對采購文件編制的合法合規性、科學合理性、客觀公平性進行審核，對于重大項目，應當增加復審環節，由采購使用單位和采購職能部門以外的專家組進行復審。采購評審環節，一般項目的評審專家應當在官方評審專家庫中隨機抽取，技術復雜、專業性強的特殊項目（特別是高精尖科研儀器設備）的評審專家經過預算主管部門審批可以由使用單位在符合相關條件、具備相關能力的專家中自行推薦產生。加強對評審專家的行為監督，對評審專家客觀公正、認真負責的履行評審職責進行考核和追溯。履約驗收環節，是后端采購質量控制的關鍵，驗收小組應由使用部門、驗收主管部門和監督部門組成，重大項目或技術性較強的項目，還可以邀請校內外專家參與驗收。每個環節互相銜接、互相制約。

（三）加強信息化建設，搭建采購信息化管理平臺。建立包含采購全過程的信息化采購內控管理平臺，與學校統一身份認證和財務系統對接，進一步梳理采購業務流程，明確管理方式，實現采購工作的實時和全生命周期管理。一方面將采購項目各環節聯系起來，實現數據共享和統計等功能，為采購分析和決策提供重要依據;另一方面通過網上審批和流轉，節約人力物力，減少人為失誤，提高工作效率，便于管理監督，根本性提升采購管理能力和服務水平。由于政府采購預算已實行公開，采購需求公開也是改革的趨勢，政府采購業務領域涉密事項較少，建議財政部門開發互聯網辦公平臺，便于采購業務人員隨時隨地辦公。各高校應逐漸探索校內辦公平臺與財政部門一體化辦公平臺的有機銜接。

（四）強化使用單位的主體責任，完善內控監督體系。在采購活動中，使用部門是組織實施采購工作（尤其在需求制定、履約驗收等環節）的主要責任單位，且負責本部門自行采購項目的具體實施。使用部門采購內控制度的建設和落實情況，直接影響采購工作的廉政建設。因此，應切實加強使用部門法律意識和主體責任意識，健全制度建設，同時單位內部要做好采購監督檢查工作。探索建立政府采購首要責任制，每一項采購由使用部門明確具體使用人為第一責任人，負責做好與招標采購人員的工作對接，出現重大失誤的追究第一責任人的責任。加強制度建設，把權力關進制度的籠子。轉變監督模式，逐步改變以往只對開標評標環節進行現場監督的做法，完善采購全過程的監督管理。將政府采購例行審計監督列入校內審計部門的年度任務，重點加強對單一來源項目、改變采購方式的項目、有質疑投訴項目等的監督檢查，提高監督管理水平。大力推進采購信息公開，將采購全流程工作至于陽光下，接受校內師生和社會的監督。

四、結語

高校采購內控是一項復雜的系統工程，既要考慮到國家政府采購政策的調整，又要顧及本校機構設置、人員編制等各種現實情況。無論是政策方面還是操作過程中，需要不斷加強自身建設，提升工作人員的專業化水平，不斷完善政府采購內部控制制度體系，探索真正適合高校發展的政府采購管理體制，才能更好地防范廉政風險，確保高校政府采購工作的健康發展。

主要參考文獻：

[1]高榮月.高校采購內控已啟程[J].中國政府采購報，2018（11）.

[2]賈創雄，楊豐政，周振楠.加強地方高校政府采購內控制度的研究[J].現代商業，2019（4）.

[3]陳娜萍，許洛茗.高校采購管理的內控機制研究[J].廈門城市職業學院學報，2019（4）.