憲法視角下混合所有制職業(yè)院校改革的思考

銀奕淇 李梓銘 歐迪巧

[摘要]彌補(bǔ)法律缺失和化解法律沖突是混合所有制職業(yè)院校改革必須解決的關(guān)鍵問(wèn)題。從憲法的角度尋找混合所有制職業(yè)院校改革的立法途徑，必須明確憲法對(duì)混合所有制的層次、辦學(xué)主體、投資結(jié)構(gòu)及資產(chǎn)保護(hù)形式等問(wèn)題的依據(jù)與邊界。只有按照憲法的邏輯，結(jié)合混合所有制職業(yè)院校改革實(shí)踐，才能主動(dòng)避免混合所有制改革對(duì)職業(yè)院校的法律地位、法人屬性、產(chǎn)權(quán)歸屬、治理結(jié)構(gòu)等方面的不利影響，建立起適合其改革與發(fā)展的法律規(guī)章，從而解決混合所有制職業(yè)院校改革的法律困境。

[關(guān)鍵詞]混合所有制職業(yè)院校;法律困境;憲法審視;立法建議

[作者簡(jiǎn)介]銀奕淇（1980- ），男，河南臨潁人，湖南廣播電視大學(xué)、湖南網(wǎng)絡(luò)工程職業(yè)學(xué)院，副教授，碩士;李梓銘（1987- ），男，湖南懷化人，湖南廣播電視大學(xué)、湖南網(wǎng)絡(luò)工程職業(yè)學(xué)院，研究實(shí)習(xí)員。（湖南? 長(zhǎng)沙? 410006）歐迪巧（1982- ），女，湖南衡陽(yáng)人，湖南有色金屬職業(yè)技術(shù)學(xué)院，副教授。（湖南? 株洲? 412006）

[基金項(xiàng)目]本文系2018年教育部人文社會(huì)科學(xué)研究青年基金項(xiàng)目“職業(yè)院校混合所有制改革的風(fēng)險(xiǎn)管理研究”（項(xiàng)目編號(hào)：18YJC880110，項(xiàng)目主持人：銀奕淇）和2016年湖南省社會(huì)科學(xué)成果評(píng)審委員會(huì)課題“新常態(tài)下湖南高職院校混合所有制辦學(xué)改革制度保障體系研究”（項(xiàng)目編號(hào)：XSPYBZCO19，項(xiàng)目主持人：銀奕淇）的階段性成果。

[中圖分類號(hào)]G717 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1004-3985（2020）08-0013-07

2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，從戰(zhàn)略高度指出了混合所有制經(jīng)濟(jì)是我國(guó)基本經(jīng)濟(jì)制度的重要實(shí)現(xiàn)形式，明確了我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革的方向。2014年出臺(tái)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見(jiàn)》明確提出，要“鼓勵(lì)社會(huì)資本加大社會(huì)事業(yè)投資力度。通過(guò)獨(dú)資、合資、合作、聯(lián)營(yíng)、租賃等途徑，采取特許經(jīng)營(yíng)、公建民營(yíng)、民辦公助等方式，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、體育健身、文化設(shè)施建設(shè)”“推廣政府和社會(huì)資本合作（PPP）機(jī)制……在公共服務(wù)、資源環(huán)境、生態(tài)保護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域，積極推廣PPP模式，規(guī)范選擇項(xiàng)目合作伙伴，引入社會(huì)資本，增強(qiáng)公共產(chǎn)品供給能力”①。2014年5月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》，提出“探索發(fā)展股份制、混合所有制職業(yè)院校，允許以資本、知識(shí)、技術(shù)、管理等要素參與辦學(xué)并享有相應(yīng)權(quán)利”，正式將混合所有制從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域引入職業(yè)教育領(lǐng)域。受政策因素鼓舞和帶動(dòng)，全國(guó)各省市積極開(kāi)展混合所有制職業(yè)院校改革探索。無(wú)論是實(shí)踐探索還是理論研究，都反映出混合所有制職業(yè)院校改革在優(yōu)化教育資源配置、緩解辦學(xué)經(jīng)費(fèi)不足、促進(jìn)產(chǎn)教融合等方面釋放出的較好制度優(yōu)勢(shì)與改革活力，對(duì)職業(yè)院校在辦學(xué)體制、管理體制、投資體制和激勵(lì)機(jī)制等方面的改革產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響，有效推動(dòng)了職業(yè)教育人才培養(yǎng)模式的改革與創(chuàng)新。

一、問(wèn)題的提出

我國(guó)混合所有制經(jīng)濟(jì)的確立，源于對(duì)傳統(tǒng)企業(yè)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)及治理模式的變革與創(chuàng)新，經(jīng)歷了一個(gè)不斷演進(jìn)的過(guò)程。隨著我國(guó)混合所有制的縱深探索，借鑒經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域改革的經(jīng)驗(yàn)，在職業(yè)教育領(lǐng)域研究與探索混合所有制辦學(xué)，推動(dòng)職業(yè)教育事業(yè)改革和發(fā)展，無(wú)疑是對(duì)混合所有制概念外延的拓展和實(shí)踐空間的延伸。但是，作為職業(yè)教育的一項(xiàng)重要改革與嘗試，實(shí)施混合所有制職業(yè)院校改革必然會(huì)涉及一系列深層次矛盾和問(wèn)題，不能通過(guò)簡(jiǎn)單的資本層面的混合來(lái)解決。在混合所有制職業(yè)院校改革的實(shí)踐進(jìn)程中，不少職業(yè)院校仍處于觀望狀態(tài)，對(duì)實(shí)施混合所有制改革還存在一些顧慮，如“混合所有制職業(yè)院校的法律地位、法人屬性、治理結(jié)構(gòu)、產(chǎn)權(quán)歸屬等方面尚無(wú)法律支持”②“彌補(bǔ)法律缺失和化解法律沖突成為職業(yè)院校探索混合所有制辦學(xué)必須解決的關(guān)鍵問(wèn)題”。③因此，混合所有制職業(yè)院校改革應(yīng)當(dāng)在法治的規(guī)范下，運(yùn)用法治思維和法治方式，形成有效的混合所有制職業(yè)院校改革制度秩序。

二、混合所有制職業(yè)院校改革面臨的法律困境

“法治代表一種對(duì)人們行為的高度規(guī)范性指引方式，旨在建立一種理性的法律秩序。”④因此，“法治通過(guò)明確的法律規(guī)定，使相關(guān)人較為準(zhǔn)確地知悉其行為的法律后果，從而對(duì)行為做出理性的選擇。”⑤從現(xiàn)行的法律體系來(lái)看，作為我國(guó)教育發(fā)展的基本法律，《中華人民共和國(guó)教育法》（以下簡(jiǎn)稱“《教育法》”）雖然明確了依法舉辦學(xué)校的各類主體，為社會(huì)力量進(jìn)入教育領(lǐng)域辦學(xué)奠定了一定的基礎(chǔ)，但其條文中尚無(wú)對(duì)“混合所有制職業(yè)院校”的表述和準(zhǔn)確定義。《中華人民共和國(guó)高等教育法》（以下簡(jiǎn)稱“《高等教育法》”）《中華人民共和國(guó)職業(yè)教育法》（以下簡(jiǎn)稱“《職業(yè)教育法》”）《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法》（以下簡(jiǎn)稱“《民促法》”）等法律條文中，也沒(méi)有“混合所有制職業(yè)院校”一說(shuō)。因此，從法律層面上，我國(guó)教育領(lǐng)域并不存在嚴(yán)格意義上的“股份制職業(yè)院校”或“混合所有制職業(yè)院校”⑥。混合所有制職業(yè)院校改革缺乏法律支持，也必將導(dǎo)致混合所有制職業(yè)院校辦學(xué)面臨法律風(fēng)險(xiǎn)，從而影響混合所有制職業(yè)院校改革的動(dòng)力與決心。

1.混合所有制職業(yè)院校的法律地位尚未確立。職業(yè)院校是實(shí)施職業(yè)教育教學(xué)活動(dòng)的組織機(jī)構(gòu)，具有明確的法律地位和主體資格，并享有法律賦予的權(quán)利能力和行為能力。“混合所有制職業(yè)院校是由國(guó)有資本、集體資本及非公有資本等交叉投入所舉辦的職業(yè)院校”⑦，包括高等職業(yè)學(xué)校和中等職業(yè)學(xué)校。根據(jù)我國(guó)法律中關(guān)于舉辦職業(yè)學(xué)校的相關(guān)條文規(guī)定，政府主管部門(mén)、行業(yè)組織、企業(yè)事業(yè)組織、社會(huì)團(tuán)體和公民均可依法單獨(dú)或聯(lián)合舉辦職業(yè)學(xué)校，參與和支持職業(yè)教育事業(yè)的改革和發(fā)展。但是，由國(guó)家機(jī)構(gòu)及國(guó)有企業(yè)舉辦的職業(yè)院校被定性為公辦職業(yè)院校;由國(guó)家機(jī)構(gòu)以外的社會(huì)組織或個(gè)人，利用非國(guó)家財(cái)政性經(jīng)費(fèi)舉辦的職業(yè)院校被定性為民辦職業(yè)院校。從法律層面上看，我國(guó)相關(guān)教育法律中只有“非民即公”一種可能，沒(méi)有出現(xiàn)兼有公私屬性的“第三條道路”。混合所有制職業(yè)院校既有國(guó)家財(cái)政性經(jīng)費(fèi)的投入，也有非國(guó)家財(cái)政性經(jīng)費(fèi)的投入，兼有“公”“私”兩種屬性，而現(xiàn)行法律沒(méi)有對(duì)這種新型辦學(xué)形態(tài)的混合所有制職業(yè)院校做出規(guī)定，使得混合所有制職業(yè)院校的法律地位得不到明確。

2.混合所有制職業(yè)院校的法人屬性尚需明確。法人作為民事法律關(guān)系的主體，是社會(huì)組織在法律上的人格化，屬于民法范疇。法人分類是法人特性在法律框架下的一種具體體現(xiàn)，法人的法律地位會(huì)因其類型差異而有所區(qū)別。根據(jù)《中華人民共和國(guó)民法通則》（以下簡(jiǎn)稱“《民法通則》”）相關(guān)條文規(guī)定，法人是享有民事權(quán)利能力和民事行為能力，能以自己名義享有民事權(quán)利和負(fù)擔(dān)民事義務(wù)的團(tuán)體，并將法人分為企業(yè)法人與事業(yè)單位、機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體法人等多種類型。對(duì)于公辦職業(yè)院校而言，依據(jù)《教育法》《事業(yè)單位登記管理暫行條例》關(guān)于單位性質(zhì)與法人資格的相關(guān)規(guī)定，明確了公辦職業(yè)院校屬于事業(yè)單位，具有事業(yè)單位法人資格。對(duì)于民辦職業(yè)院校而言，依據(jù)《民促法》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》關(guān)于單位性質(zhì)與法人資格的相關(guān)規(guī)定，準(zhǔn)予登記的民辦非企業(yè)單位，屬于民辦非企業(yè)單位法人。混合所有制職業(yè)院校改革打破了“非公即私”的辦學(xué)格局，但現(xiàn)行的法律條文中并未就混合所有制職業(yè)院校的法人屬性進(jìn)行明確規(guī)定，從而陷入于法無(wú)據(jù)的尷尬境地。

3.混合所有制職業(yè)院校的產(chǎn)權(quán)歸屬尚待明晰。混合所有制職業(yè)院校改革的實(shí)質(zhì)是產(chǎn)權(quán)制度的改革。明晰國(guó)有資本和私有資本的所有權(quán)邊界，是混合所有制職業(yè)院校改革效率生成的前提，而不同所有制資本混合到一起后的使用權(quán)和控制權(quán)是效率生成的關(guān)鍵。根據(jù)《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》（以下簡(jiǎn)稱“《物權(quán)法》”）《事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理暫行辦法》相關(guān)規(guī)定，公辦職業(yè)院校的國(guó)有資產(chǎn)實(shí)行國(guó)家統(tǒng)一所有，政府分級(jí)監(jiān)管，單位占有、使用的管理體制，國(guó)有資產(chǎn)管理部門(mén)對(duì)公辦職業(yè)院校的國(guó)有資產(chǎn)實(shí)施綜合管理，因此，公辦職業(yè)院校的所有權(quán)歸國(guó)家所有，國(guó)有資產(chǎn)管理權(quán)歸國(guó)有資產(chǎn)管理部門(mén)，國(guó)有資產(chǎn)使用權(quán)歸公辦職業(yè)院校。而民辦職業(yè)院校在產(chǎn)權(quán)歸屬問(wèn)題上相對(duì)直接，依據(jù)《民促法》規(guī)定，民辦學(xué)校對(duì)舉辦者投入民辦學(xué)校的資產(chǎn)、國(guó)有資產(chǎn)、受贈(zèng)的財(cái)產(chǎn)以及辦學(xué)積累，享有法人財(cái)產(chǎn)權(quán)。混合所有制職業(yè)院校是包括公有資本與非公有資本交叉持股形成的職業(yè)院校，其產(chǎn)權(quán)歸屬上沒(méi)有法律的支撐，在進(jìn)行不同所有制資本混合時(shí)必然受到相關(guān)法律的制約。

4.混合所有制職業(yè)院校改革的決策權(quán)屬尚無(wú)規(guī)定。決策是組織確定行動(dòng)方案以及選擇實(shí)施時(shí)所進(jìn)行的一系列活動(dòng)。決策機(jī)構(gòu)作為組織內(nèi)部掌握決策權(quán)的唯一機(jī)構(gòu)，掌握組織內(nèi)部重大問(wèn)題的決策權(quán)并對(duì)組織內(nèi)其他部門(mén)進(jìn)行制約。“決策權(quán)屬問(wèn)題將直接影響到組織的運(yùn)行效率及模式。”⑧《教育法》規(guī)定“學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)的舉辦者按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定，確定其所舉辦的學(xué)校或者其他教育機(jī)構(gòu)的管理體制”。公辦職業(yè)院校的管理體制依據(jù)《高等教育法》，實(shí)行中國(guó)共產(chǎn)黨高等學(xué)校基層委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。民辦職業(yè)院校的管理體制則依據(jù)《民促法》，建立理事會(huì)、董事會(huì)或者其他形式的決策機(jī)構(gòu)，并根據(jù)章程規(guī)定的權(quán)限和程序參與辦學(xué)和管理。對(duì)于混合所有制職業(yè)院校而言，當(dāng)公有資本與非公有資本進(jìn)行混合時(shí)，決策結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化，由于混合所有制職業(yè)院校決策權(quán)的歸屬尚無(wú)法律規(guī)定，必然會(huì)在“公”“私”兼有的兩種決策機(jī)構(gòu)之間出現(xiàn)沖突。

三、混合所有制職業(yè)院校改革的憲法審視

盡管混合所有制職業(yè)院校改革已成為當(dāng)前職業(yè)教育眾多學(xué)者關(guān)注的熱點(diǎn)，學(xué)者們對(duì)混合所有制職業(yè)院校改革的可行性研究有了很大進(jìn)展，但混合所有制職業(yè)院校在改革過(guò)程中仍面臨法律缺失的困境。無(wú)論混合所有制職業(yè)院校改革如何推進(jìn)，完善相應(yīng)的法律法規(guī)迫在眉睫。《中華人民共和國(guó)憲法》（以下簡(jiǎn)稱《憲法》）作為我國(guó)的根本法，是我國(guó)社會(huì)主義制度的法律基礎(chǔ)，是我國(guó)社會(huì)主義法的淵源和合法性標(biāo)準(zhǔn)，所有的改革與決策都應(yīng)找到其憲法上的理由和根據(jù)。因此，在制定和完善我國(guó)混合所有制職業(yè)院校相關(guān)法律法規(guī)時(shí)，必須遵循以憲法為核心和以制定法為主的法的淵源，考慮混合所有制職業(yè)院校改革的合憲途徑，從憲法的角度找到混合所有制職業(yè)院校改革的合法解釋，明確其“憲法限制”，避免出現(xiàn)所謂的“憲法障礙”。

1.混合所有制層次的憲法約束。“在憲法層面上，混合所有制包括了不同所有制結(jié)構(gòu)的混合、不同經(jīng)濟(jì)形態(tài)的混合和不同組織機(jī)構(gòu)的混合三個(gè)不同層次的解釋。”⑨《憲法》第六條規(guī)定“國(guó)家在社會(huì)主義初級(jí)階段，堅(jiān)持公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)制度，堅(jiān)持按勞分配為主體、多種分配方式并存的分配制度”，確定了社會(huì)主義公有制形式與其他所有制形式在所有制結(jié)構(gòu)上的混合基礎(chǔ)。《憲法》第七條、第八條及第十一條對(duì)國(guó)有經(jīng)濟(jì)、集體所有制經(jīng)濟(jì)等公有制經(jīng)濟(jì)以及個(gè)體經(jīng)濟(jì)、私營(yíng)經(jīng)濟(jì)等非公有制經(jīng)濟(jì)進(jìn)行了界定，確定了公有制經(jīng)濟(jì)形式與其他非公有制經(jīng)濟(jì)形式在經(jīng)濟(jì)形態(tài)上的混合基礎(chǔ)。《憲法》第十六條、第十七條規(guī)定，對(duì)國(guó)有企業(yè)、集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行了界定，確定了國(guó)有資本、集體資本與非公有制資本在組織機(jī)構(gòu)上的混合基礎(chǔ)。這種邏輯遵循的是從宏觀到微觀、從抽象到具體的認(rèn)識(shí)規(guī)律，貫徹的是從生產(chǎn)資料所有權(quán)到經(jīng)濟(jì)形態(tài)再到組織機(jī)構(gòu)的邏輯。因此，從憲法對(duì)混合所有制的界定來(lái)看，混合所有制是公有制與私有制在所有制結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)形態(tài)和組織機(jī)構(gòu)形式上的混合。混合所有制職業(yè)院校作為混合所有制改革的一種形態(tài)，雖然與公司企業(yè)的組織性質(zhì)不同，但仍保有混合所有制經(jīng)濟(jì)概念的內(nèi)在規(guī)定性，不能脫離憲法邏輯。

2.辦學(xué)多元投資結(jié)構(gòu)的憲法約束。在憲法的安排上，混合所有制在職業(yè)院校所有權(quán)層面上，應(yīng)當(dāng)是異構(gòu)的所有權(quán)混合，即辦學(xué)多元股權(quán)投資結(jié)構(gòu)的混合。《憲法》第十九條規(guī)定，“國(guó)家鼓勵(lì)集體經(jīng)濟(jì)組織、國(guó)家企業(yè)事業(yè)組織和其他社會(huì)力量依照法律規(guī)定舉辦各種教育事業(yè)”，這不僅明確了職業(yè)院校的辦學(xué)主體，還明確了職業(yè)院校不同辦學(xué)主體所有權(quán)的形態(tài)差異，為混合所有制職業(yè)院校改革提供了憲法的支持。基于上述混合所有制從“所有制結(jié)構(gòu)”到“經(jīng)濟(jì)形態(tài)”再到“組織機(jī)構(gòu)”三種不同層次的解釋，混合所有制職業(yè)院校改革應(yīng)屬于微觀層面組織機(jī)構(gòu)形式的不同所有權(quán)混合。因此，在討論混合所有制職業(yè)院校改革時(shí)，不能脫離憲法層面的混合所有制基本邏輯。雖然混合所有制職業(yè)院校在投資結(jié)構(gòu)上可以表現(xiàn)為辦學(xué)主體的多元股權(quán)投資，但并非所有具有多元股權(quán)投資結(jié)構(gòu)的職業(yè)院校都是混合所有制院校，也就是說(shuō)，股份制職業(yè)院校改革是混合所有制職業(yè)院校改革的一種重要途徑，但股份制職業(yè)院校改革決不等于混合所有制職業(yè)院校改革。因?yàn)榛旌纤兄坡殬I(yè)院校改革辦學(xué)主體的多元投資結(jié)構(gòu)必須是不同性質(zhì)的投資主體共同出資參與職業(yè)院校辦學(xué)，而諸如國(guó)有資本、集體資本與公辦職業(yè)院校之間、公辦職業(yè)院校與公辦職業(yè)院校之間、私有資本與民辦職業(yè)院校之間、民辦職業(yè)院校與民辦職業(yè)院校之間等同質(zhì)資本之間形成的多元投資結(jié)構(gòu)，都不是憲法意義上的混合所有制。

3.國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)方式的憲法約束。在憲法邏輯上，國(guó)有資產(chǎn)與私有財(cái)產(chǎn)都受到法律保護(hù)，但并非都受到同等對(duì)待、同等保護(hù)，其地位有明顯差異。《憲法》第十二條規(guī)定：“社會(huì)主義的公共財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯。國(guó)家保護(hù)社會(huì)主義的公共財(cái)產(chǎn)。禁止任何組織或者個(gè)人用任何手段侵占或者破壞國(guó)家的和集體的財(cái)產(chǎn)。”國(guó)有資產(chǎn)明顯受到了憲法的優(yōu)越保護(hù)，其保護(hù)方式至少在文義上比私人財(cái)產(chǎn)的保護(hù)方式更豐富。黨的十八屆三中全會(huì)決定也重申了這樣的判斷。對(duì)于私有財(cái)產(chǎn)，《憲法》第十三條規(guī)定：“公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯。國(guó)家依照法律規(guī)定保護(hù)公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)。國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。”這只是明確了合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯。在保護(hù)主體方面，公共財(cái)產(chǎn)涉及公眾法益，具有公共性本質(zhì)，但又缺乏類似私人財(cái)產(chǎn)保護(hù)方面的專門(mén)守護(hù)主體，更易受到損害。因此，在混合所有制職業(yè)院校改革的過(guò)程中，無(wú)論以何種具體形式進(jìn)行混合所有制改革，都不能降低國(guó)有財(cái)產(chǎn)的保護(hù)力度、不能影響國(guó)有資產(chǎn)的收益，而應(yīng)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)及其運(yùn)行進(jìn)行特殊保護(hù)，強(qiáng)化對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的透明度監(jiān)管，以實(shí)現(xiàn)憲法的既定安排。

4.辦學(xué)主體本質(zhì)屬性的憲法約束。基于憲法的約束，在推進(jìn)混合所有制職業(yè)院校改革時(shí)，應(yīng)明確國(guó)有資本的主導(dǎo)地位。在主體方面，構(gòu)成公有制基礎(chǔ)的主體地位不僅體現(xiàn)在國(guó)有資本的組織形態(tài)方面，還體現(xiàn)在《憲法》直接將某些重要的經(jīng)濟(jì)資源、生產(chǎn)資料直接歸屬國(guó)家所有。這并不意味著其他主體不能利用，只是在利用過(guò)程中需要充分體現(xiàn)國(guó)家的所有權(quán)權(quán)能，包括占有、使用、收益和處分的權(quán)能。明確國(guó)有資本占據(jù)主導(dǎo)，至少?gòu)囊粋€(gè)角度否定了將公辦學(xué)校私有化的主張。混合所有制職業(yè)院校改革是以“國(guó)有資本的主導(dǎo)或參與”為前提、不同所有權(quán)屬性資本之間交叉與融合而形成的教育組織。在客體標(biāo)準(zhǔn)方面，教育是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的重要問(wèn)題。混合所有制職業(yè)院校改革應(yīng)明確國(guó)有資本的主導(dǎo)地位，不能通過(guò)混合所有制改革，以簡(jiǎn)單的投資來(lái)獲取控制性表決權(quán)從而實(shí)現(xiàn)公辦職業(yè)院校私有化。因此，“混合所有制職業(yè)院校改革無(wú)論采取何種形式探索，‘國(guó)有資本的主導(dǎo)或參與的本質(zhì)屬性是無(wú)法改變的。”⑩

四、混合所有制職業(yè)院校改革的立法思考

依法治國(guó)是我國(guó)建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的基本方略和根本保證，這要求我國(guó)在重大改革方面必須有法可依、于法有據(jù)。“混合所有制職業(yè)院校改革同樣也需要得到法律授權(quán)，厘清法理基礎(chǔ)，運(yùn)用法治思維和法治方式推動(dòng)改革。”11在明確混合所有制職業(yè)院校改革所遵循的憲法邏輯基礎(chǔ)上，通過(guò)制定和完善混合所有制職業(yè)院校改革的相關(guān)法律法規(guī)，確立混合所有制職業(yè)院校的合法地位，明確混合所有制職業(yè)院校的法人屬性，明晰混合所有制職業(yè)院校的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，建立混合所有制職業(yè)院校的治理結(jié)構(gòu)，從而有利于促進(jìn)混合所有制職業(yè)院校的改革與發(fā)展，保障混合所有制職業(yè)院校改革的公平與效率。

1.明確混合所有制職業(yè)院校的法律地位。混合所有制職業(yè)院校是不同社會(huì)屬性的生產(chǎn)資料所有制并存、相互融合和共同發(fā)展形成的制度系統(tǒng)，具有主體多元的典型特征，“其宗旨是引入社會(huì)資源，將資本、知識(shí)、技術(shù)和管理等諸多要素通過(guò)股權(quán)的形式予以明確，構(gòu)建由多方利益主體重新組合而締結(jié)的共同體關(guān)系”12。混合所有制職業(yè)院校不僅是職業(yè)教育的一種新型辦學(xué)形態(tài)，也是職業(yè)教育實(shí)施教育教學(xué)活動(dòng)的一種新型組織形態(tài)，承擔(dān)著培養(yǎng)人、教育人的根本任務(wù)，是社會(huì)主義職業(yè)教育事業(yè)的組成部分，屬于公益性事業(yè)。在我國(guó)職業(yè)教育辦學(xué)實(shí)踐中，已經(jīng)存在大量不同產(chǎn)權(quán)主體交叉投入職業(yè)院校的事實(shí)。明確混合所有制職業(yè)院校的法律地位，有利于為混合所有制職業(yè)院校改革提供合法性制度保障。因此，在制定和完善混合所有制職業(yè)院校法律法規(guī)時(shí)：第一，應(yīng)明確混合所有制職業(yè)院校教育法律關(guān)系的主體資格，賦予其相應(yīng)的資格與能力，明確混合所有制職業(yè)院校在法律上所享有的權(quán)利能力和行為能力。第二，應(yīng)明確混合所有制職業(yè)院校在法律上的本質(zhì)屬性，無(wú)論混合所有制職業(yè)院校改革采取何種形式，其“國(guó)有資本的主導(dǎo)或參與”的本質(zhì)屬性不能改變。第三，應(yīng)明確混合所有職業(yè)院校必須承擔(dān)的相應(yīng)責(zé)任，規(guī)定其行使權(quán)利的界限和越權(quán)的后果，不得以任何理由隨意增加、減少或放棄法律賦予的權(quán)利與義務(wù)。

2.明確混合所有制職業(yè)院校的法人屬性。“確定混合所有制職業(yè)院校的法人屬性，是混合所有制職業(yè)院校改革探索面臨的一個(gè)無(wú)法回避的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。”13作為民事法律關(guān)系的主體，學(xué)校的法人地位應(yīng)當(dāng)是明確的。只要具備法人條件，并經(jīng)批準(zhǔn)設(shè)立或登記注冊(cè)就能取得法人資格。混合所有制職業(yè)院校作為學(xué)校的一種，擁有獨(dú)立的訴訟主體，滿足取得法人資格的條件，應(yīng)屬于我國(guó)民事主體中的法人。明確混合所有制職業(yè)院校法人屬性，對(duì)職業(yè)教育發(fā)展具有重要的推動(dòng)意義，有利于改善公辦職業(yè)院校辦學(xué)體制不活、民辦職業(yè)院校辦學(xué)環(huán)境不佳的困擾。因此，在制定和完善混合所有制職業(yè)院校法律法規(guī)時(shí)，應(yīng)從法理上推定混合所有制職業(yè)院校的法人屬性。第一，從法人資格取得的條件上，根據(jù)《民法總則》對(duì)法人的分類，混合所有制職業(yè)院校以“國(guó)有資本主導(dǎo)或參與”為前提，無(wú)論混合所有制職業(yè)院校“混合”的形式怎樣變化，“國(guó)有資本主導(dǎo)或參與”已經(jīng)決定其非營(yíng)利法人的身份。第二，從法人資格登記上，依據(jù)《事業(yè)單位登記管理暫行條例》對(duì)事業(yè)單位的定義，混合所有制職業(yè)院校兼有國(guó)有資產(chǎn)投入、教育的公益性以及非營(yíng)利性等特點(diǎn)，可以將混合所有制職業(yè)院校法人屬性歸為“事業(yè)單位法人”，規(guī)范其法人登記和管理行為。第三，從法人資格的限制上，依據(jù)《分類推進(jìn)事業(yè)單位改革實(shí)施指導(dǎo)意見(jiàn)》對(duì)公益服務(wù)的事業(yè)單位分類，混合所有制職業(yè)院校屬公益二類，可部分由市場(chǎng)配置資源，但要明確依法享有的民事權(quán)利和承擔(dān)的民事責(zé)任。

3.明確混合所有制職業(yè)院校的產(chǎn)權(quán)歸屬。產(chǎn)權(quán)制度是混合所有制職業(yè)院校改革最核心的問(wèn)題，也是最難解決的問(wèn)題。“混合所有制職業(yè)院校的產(chǎn)權(quán)歸屬以及選擇何種方式出資是目前制約混合所有制院校發(fā)展的關(guān)鍵因素。”14因此，在制定和完善混合所有制職業(yè)院校法律法規(guī)時(shí)，只有明確混合所有制職業(yè)院校的產(chǎn)權(quán)歸屬，才能充分調(diào)動(dòng)非公有資本投入職業(yè)教育的積極性和主動(dòng)性。第一，要建立混合所有制職業(yè)院校的準(zhǔn)入條件，明確混合所有制職業(yè)院校的投入方式，構(gòu)建多元化產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，確定各利益方的權(quán)、責(zé)、利。第二，要明確資產(chǎn)評(píng)估制度，建立規(guī)范的混合所有制職業(yè)院校各類資產(chǎn)評(píng)估流程和評(píng)估方式，明確各類資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)邊界。第三，要建立資產(chǎn)的保護(hù)與收益制度，確定產(chǎn)權(quán)保護(hù)的主體與內(nèi)容，明確國(guó)有資產(chǎn)及其產(chǎn)生的收益不得分配，列入財(cái)政收益，防范國(guó)有資產(chǎn)流失;明確非公有資本的合法身份，保障非公有資本的根本權(quán)益，規(guī)定非公有資本在國(guó)家法律許可范圍內(nèi)的合法收益，并根據(jù)投資比例提取辦學(xué)收益。第四，要建立產(chǎn)權(quán)流程與退出機(jī)制，允許非公有資本在不影響辦學(xué)的情況下合理流動(dòng)，建立非公有資本的交易流程，規(guī)范非公有資本的交易程序，設(shè)置完善的退出機(jī)制，規(guī)范非公有資本的退出程序，允許非公有資本在法律允許的前提下自行終止并完成財(cái)產(chǎn)清算。

4.明確混合所有制職業(yè)院校的治理結(jié)構(gòu)。治理問(wèn)題是混合所有制職業(yè)院校改革成敗的關(guān)鍵。要建立良好的混合所有制職業(yè)院校的治理結(jié)構(gòu)，通過(guò)一系列制度安排，明晰混合所有制職業(yè)院校參與人的行為規(guī)則，充分發(fā)揮國(guó)有資本與非公有資本的優(yōu)勢(shì)，注重公平與效率，提升職業(yè)教育辦學(xué)水平。因此，在制定和完善混合所有制職業(yè)院校法律法規(guī)時(shí)，既要按照深化管理體制改革的要求構(gòu)建科學(xué)的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，又要保證黨對(duì)混合所有制職業(yè)院校的領(lǐng)導(dǎo)。第一，要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，樹(shù)立黨委的政治領(lǐng)導(dǎo)核心地位，堅(jiān)持社會(huì)主義辦學(xué)方向，明確黨委會(huì)的職權(quán)范圍，對(duì)混合所有制職業(yè)院校的基本性制度以及事關(guān)公共利益等重要事項(xiàng)進(jìn)行決策，主要擔(dān)負(fù)督學(xué)職能。第二，明確董事會(huì)為決策機(jī)構(gòu)，對(duì)混合所有制職業(yè)院校改革發(fā)展的重要問(wèn)題以及內(nèi)部運(yùn)行的重要事項(xiàng)進(jìn)行決策，主要擔(dān)負(fù)決策職能。第三，明確校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制度，擔(dān)任法律上的第一責(zé)任人，建立學(xué)校內(nèi)部運(yùn)行機(jī)構(gòu)，執(zhí)行董事會(huì)的決策，行使內(nèi)部行政權(quán)力，主要擔(dān)負(fù)執(zhí)行職能。第四，明確專家組成的學(xué)術(shù)委員會(huì)，對(duì)學(xué)術(shù)事務(wù)具有決定權(quán)，主要擔(dān)負(fù)學(xué)術(shù)決策。第五，明確紀(jì)委監(jiān)察組成的監(jiān)事會(huì)，對(duì)董事會(huì)、校長(zhǎng)及中層管理者的紀(jì)律進(jìn)行監(jiān)督，主要擔(dān)負(fù)監(jiān)督職能。

五、結(jié)論

對(duì)于一個(gè)法治國(guó)家來(lái)說(shuō)，所有的改革與決策以及履行都不能影響到憲法的權(quán)威及其實(shí)施。對(duì)于混合所有制職業(yè)院校改革這一新生事物而言，無(wú)論如何推進(jìn)，都應(yīng)在憲法上找到理由和依據(jù)。憲法采用公私二分的方法，明確了混合所有制從“所有制結(jié)構(gòu)”到“經(jīng)濟(jì)形態(tài)”再到“組織機(jī)構(gòu)”三種不同層次的混合，也為混合所有制職業(yè)院校改革定好坐標(biāo)。在這一憲法邏輯的基礎(chǔ)上，明確了混合所有制職業(yè)院校多元股權(quán)投資結(jié)構(gòu)的異構(gòu)性。由于憲法本身對(duì)公共財(cái)產(chǎn)與私人財(cái)產(chǎn)采取區(qū)分保護(hù)的方法，從而確立了混合所有制職業(yè)院校改革過(guò)程中國(guó)有資產(chǎn)的優(yōu)越保護(hù)地位和主導(dǎo)地位。這些都為混合所有制職業(yè)院校改革設(shè)定了邊界。

雖然我國(guó)混合所有制職業(yè)院校改革仍處于初級(jí)階段，理論研究與實(shí)踐探索還有待進(jìn)一步深化與完善，但決不能避開(kāi)或忽略憲法來(lái)進(jìn)行混合所有制改革。因此，在討論混合所有制職業(yè)院校改革的立法問(wèn)題時(shí)，應(yīng)從憲法的角度來(lái)探索和尋找法律途徑。只有在憲法的框架內(nèi)，混合所有制職業(yè)院校改革才能主動(dòng)避開(kāi)其對(duì)法律地位、法人屬性、產(chǎn)權(quán)歸屬、治理結(jié)構(gòu)的不利影響，才能有助于找到“實(shí)現(xiàn)憲法”的道路和混合所有制職業(yè)院校改革的妥當(dāng)方式，才能在混合所有制職業(yè)院校的改革過(guò)程中建立起帶有規(guī)范性的法律規(guī)章。

[注釋]

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11闕明坤，潘奇，朱俊.探索發(fā)展混合所有制職業(yè)院校的困境及對(duì)策[J].中國(guó)職業(yè)技術(shù)教育，2015（8）：32.

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13盧竹，雷世平.混合所有制職業(yè)院校是偽命題嗎[J].職教論壇，2018（11）：11.

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