發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的政策演進與展望

張欣

摘 要：改革開放四十年來，混合所有制經(jīng)濟經(jīng)歷了萌芽發(fā)展、初步嘗試、規(guī)范推進、深化落實四個發(fā)展階段，已成為基本經(jīng)濟制度的重要實現(xiàn)形式。盡管當前混合所有制改革取得了積極進展和顯著成效，但實踐中仍面臨很多深層次矛盾和問題。需要進一步完善相關配套政策和制度建設，加強試點企業(yè)經(jīng)驗總結與分享，建立公正公開的容錯機制，積極穩(wěn)妥有效推進混合所有制改革

關鍵詞：混合所有制;國有企業(yè);政策演進

發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，實現(xiàn)國有經(jīng)濟和非公有經(jīng)濟強強聯(lián)合、優(yōu)勢互補，是新形勢下堅持公有制主體地位，增強國有經(jīng)濟競爭力、創(chuàng)新力、控制力、影響力和抗風險能力的有效途徑和必然選擇。從歷史上看，我國發(fā)展混合所有制經(jīng)濟可分為萌芽發(fā)展、初步嘗試、規(guī)范推進、深化落實四個階段。通過回顧和梳理不同歷史時期的政策演進，對理論和實踐進行總結和思考，對于當前深化國有企業(yè)混合所有制改革無疑具有重要意義。

1 萌芽發(fā)展時期（1978-1991）

在新中國建立初期，我國曾將公私合營作為一種過渡形式，逐漸從多種經(jīng)濟成分走向單一公有制經(jīng)濟。隨著對生產(chǎn)資料私有制的社會主義改造基本完成，我國確立起以計劃經(jīng)濟為基本特征的社會主義公有制經(jīng)濟。1978年12月，黨的十一屆三中全會恢復了“實事求是”的思想路線，把黨的工作中心轉移到經(jīng)濟建設上來，并確定了改革開放的方針。隨著國有企業(yè)改革的推進和私營經(jīng)濟的發(fā)展，混合所有制經(jīng)濟開始萌芽。

1.1 以公有制為主體，多種經(jīng)濟成分共同發(fā)展

1980年9月，國務院體改辦印發(fā)《關于經(jīng)濟體制改革的初步意見》，明確提出我國現(xiàn)階段的社會主義經(jīng)濟，是生產(chǎn)資料公有制占優(yōu)勢、多種經(jīng)濟成分并存的商品經(jīng)濟，首次提出了多種經(jīng)濟成分并存。1982年9月，黨的十二大明確指出我國“在很長時期內需要多種經(jīng)濟形式的同時并存”;同年12月，第五屆全國人大修改了《憲法》，明確了城鄉(xiāng)個體經(jīng)濟是公有制經(jīng)濟的必要的、有益的補充。1984年10月，黨的十二屆三中全會通過的《中共中央關于經(jīng)濟體制改革的決定》明確提出經(jīng)濟體制改革的目標是要“發(fā)展社會主義商品經(jīng)濟”，肯定了“堅持發(fā)展多種經(jīng)濟形式和多種經(jīng)營方式”的做法，明確提出了鼓勵全民、集體、個體等不同所有制經(jīng)濟合作，客觀上促進了混合所有制經(jīng)濟發(fā)展。1987年10月，黨的十三大進一步明確要在以公有制為主體的前提下發(fā)展多種經(jīng)濟成分，要求繼續(xù)鼓勵其他經(jīng)濟成分發(fā)展、保護其合法利益。由于合作經(jīng)濟、個體經(jīng)濟、私營經(jīng)濟的迅速發(fā)展，國民經(jīng)濟中各所有制經(jīng)濟比重開始發(fā)生變化，客觀上形成了混合所有制經(jīng)濟產(chǎn)生的基礎。

1.2 開始探索內部職工股

黨的十二屆三中全會之后，少數(shù)有條件的全民所有制大中型企業(yè)中開始了股份制改造試點。但在當時的歷史條件下，社會資本并不充裕，外部投資者匱乏，因此試點企業(yè)基本上采取了發(fā)行內部職工股的方式。截至1988年底，全國共有3800家股份制企業(yè)，其中除60家采用發(fā)行股票的方式之外，大部分企業(yè)采取了內部員工股的股份制改造方式。但由于缺乏經(jīng)驗，在改革的過程中出現(xiàn)了較嚴重的超范圍、超比例發(fā)行及內部股社會化、法人股個人化等問題，在隨后的改革中內部員工股被中央叫停。

2 初步嘗試時期（1992-2001）

1992年1月18日至2月21日，鄧小平同志先后到武昌、深圳、上海等地考察，發(fā)表重要講話，從理論上深刻回答了長期困擾和束縛人們思想的重大問題，肯定了股份制的做法。在此基礎上，1992年10月，黨的十四大報告明確提出“我國經(jīng)濟體制改革的目標是建立社會主義市場經(jīng)濟體制”。國有企業(yè)改革思路也從“放權讓利”轉向了“制度創(chuàng)新”。在從計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟體制的轉變過程中，私營經(jīng)濟、個體經(jīng)濟得到較快發(fā)展，多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展的格局迅速形成，混合所有制經(jīng)濟得到發(fā)展，產(chǎn)權問題終于被提上臺面。

2.1 實行多種形式的聯(lián)合經(jīng)營

隨著多種經(jīng)濟成分的發(fā)展，各所有制經(jīng)濟之間聯(lián)合經(jīng)營、混合經(jīng)營開始出現(xiàn)。為適應新形勢的發(fā)展，黨的十四大提出“多種經(jīng)濟成分長期共同發(fā)展，不同經(jīng)濟成分還可以自愿實行多種形式的聯(lián)合經(jīng)營”。1993年11月，黨的十四屆三中全會首次提出了“財產(chǎn)混合所有”這一新的財產(chǎn)所有制結構，體現(xiàn)了在經(jīng)濟體制改革向前推進的過程中，我們黨對所有制理論和基本經(jīng)濟制度認識的不斷深化。

2.2 正式提出混合所有制經(jīng)濟

1997年9月，黨的十五大對我國社會主義初級階段的所有制結構和公有制實現(xiàn)形式等重大問題作出新的論述，指出：“公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展，是我國社會主義初級階段的一項基本經(jīng)濟制度，公有制經(jīng)濟不僅包括國有經(jīng)濟和集體經(jīng)濟，還包括混合所有制經(jīng)濟中的國有成分和集體成分”。這是黨的文件中首次提出混合所有制經(jīng)濟這一概念。1999年9月，黨的十五屆四中全會進一步提出積極探索公有制的多種實現(xiàn)形式，開展股份制改革，大力發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，這是黨的全會文件中首次明確發(fā)展混合所有制經(jīng)濟。

2.3 規(guī)范推進時期（2002-2011）

黨的十六大之后，在黨中央大力發(fā)展混合所有制經(jīng)濟、使股份制成為公有制的主要實現(xiàn)形式等決策指導下，國資監(jiān)管體制改革有效推進，資本市場功能逐步完善，國有企業(yè)開始以改制上市為主要途徑的新一輪改革，帶動混合所有制經(jīng)濟快速發(fā)展，成效顯著。

2.3.1 堅持兩個“毫不動搖”原則

2002年11月，黨的十六大第一次提出“兩個毫不動搖”的方針，即“毫不動搖地鞏固和發(fā)展公有制經(jīng)濟”和“毫不動搖地鼓勵、支持、引導非國有經(jīng)濟的發(fā)展”，同時提出“除極少數(shù)必須由國家獨資經(jīng)營的企業(yè)外，積極推行股份制，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟”。“兩個毫不動搖”立足于社會主義初級階段的實際，有助于充分調動社會各方面的積極性、加快生產(chǎn)力發(fā)展，為混合所有制的進一步發(fā)展奠定了所有制基礎，其后黨的重要會議多次重申這一方針。

2.3.2 以現(xiàn)代產(chǎn)權制度為基礎，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟

2003年10月，黨的十六屆三中全會提出“大力發(fā)展國有資本、集體資本和非公有資本等參股的混合所有制經(jīng)濟，實現(xiàn)投資主體多元化，使股份制成為公有制的主要實現(xiàn)形式”，同時明確提出“產(chǎn)權是所有制的核心和主要內容”。黨的十七大又進一步提出“歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢”的現(xiàn)代產(chǎn)權制度，對混合所有制改革的探索進一步深化。在新的國資監(jiān)管體制下，國有企業(yè)管理層收購（MBO）被叫停，股權分置問題基本解決，為國有企業(yè)改制上市提供了客觀條件，大中型企業(yè)股份制改革全面鋪開。

2.3.3 探索科技人員股權激勵

為調動科研人員積極性、促進科技成果轉化，2002年至2007年財政部、科技部、國務院國資委等有關部門相繼出臺《關于國有高新技術企業(yè)開展股權激勵試點工作指導意見》、《關于深化轉制科研機構產(chǎn)權制度改革若干意見》、《中央科研設計企業(yè)實施中長期激勵試行辦法》等一系列鼓勵高新技術企業(yè)、轉制科研院所實行經(jīng)營者和科技人員持股的政策措施。在這些政策的引導下，有效提升了國有企業(yè)科技人才的積極性，激發(fā)了企業(yè)活力。

3 深化落實時期（2012-至今）

黨的十八大以來，特別是十八屆三中全會之后，以分類改革為前提，以混合所有制改革為突破口，以供給側結構性改革為主線的新一輪深化國企改革工作全面開啟。混合所有制經(jīng)濟作為基本經(jīng)濟制度的重要實現(xiàn)形式，在本輪國企改革中發(fā)揮著至關重要的作用。與之前的改革相比，本輪國企改革更加強調頂層設計和配套措施。《關于國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的意見》、《關于鼓勵和規(guī)范國有企業(yè)投資項目引入非國有資本的指導意見》、《關于國有控股混合所有制企業(yè)開展員工持股試點的意見》、《中央企業(yè)實施混合所有制改革有關事項的規(guī)定》、《中央企業(yè)混合所有制改革操作指引》、《關于進一步做好中央企業(yè)控股上市公司股權激勵工作有關事項的通知》等文件先后發(fā)布，明確了國有企業(yè)推進混合所有制改革的要求和措施。

隨著國有企業(yè)公司制改制全面完成，十項改革試點梯次展開，重要領域混合所有制改革試點和員工持股試點穩(wěn)步推進，“雙百行動”、區(qū)域性綜合改革試驗全面啟動，混合所有制企業(yè)的數(shù)量和比重大幅增加。根據(jù)國務院國資委的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，從2013年到2018年，中央企業(yè)共實施混合所有制改革3359項，引入非公有資本超過9000億元，混合所有制企業(yè)的數(shù)量已經(jīng)超過70%。混合所有制改革已經(jīng)從之前的“建章立制”階段轉向“抓落實提成效”的新階段。

4 推進混合所有制改革的政策建議

盡管當前混合所有制改革取得了積極進展和顯著成效，但是作為國有企業(yè)全面深化改革的重點和難點，實踐中仍面臨很多深層次矛盾和問題。只有堅持問題導向，對癥下藥，才能將改革不斷向縱深推進。鑒于此，筆者提出以下建議。

一是進一步完善相關配套政策和制度建設。建議對當前功能定位仍不清晰的國企盡快進行類型確定，在此基礎上分類分層出臺相關的配套政策、建立規(guī)范的操作細則，對混合所有制改革中的共性障礙在政策層面給予支持或突破;加強統(tǒng)籌協(xié)調，梳理現(xiàn)有法律法規(guī)的沖突條款并修訂完善，同步推進產(chǎn)權制度改革、三項制度改革等相關企業(yè)制度改革，構建國企改革聯(lián)動機制。

二是加強試點企業(yè)經(jīng)驗總結與分享，發(fā)揮示范效應。隨著試點經(jīng)驗的積累和改革深入推進，當前亟需對試點成果進行總結，形成可復制、可推廣的改革經(jīng)驗。因此，應進一步加強對試點企業(yè)改革路線圖、進展和效果的實時跟蹤，及時總結標桿案例，拿典型經(jīng)驗引路，起到以點帶面的作用。建議通過搭建經(jīng)驗共享平臺，打造覆蓋多層次、多領域、多模式的可復制經(jīng)驗成果集， 同時注重剖析失敗案例，避免后來企業(yè)盲目等待和盲目試錯。

三是建議通過建立公正公開的容錯機制，為企業(yè)家放手改革、大膽管理提供制度保證，完善混合所有制改革的決策監(jiān)督機制、動態(tài)評估機制、風險防控機制，為企業(yè)提供更加寬松的改革環(huán)境。

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