我國公益訴訟制度的邏輯梳理與修正

劉欣琦

摘 要：我國立法將公共利益二元劃分為國家利益和社會公共利益實無必要，且由于立法未考慮民事公益訴訟和行政公益訴訟在效果上存在競合，導致兩類訴訟在適用上存在混亂。現行立法應當取消國家利益與社會公共利益的二元劃分，規定只要公共利益受損，即可提起公益訴訟;確定民事侵權行為與行政違法行為競合造成公共利益損害時，只可提起行政公益訴訟;明確民事公益訴訟僅適用民事行為單一侵權的情形。

關鍵詞：公益訴訟 國益訴訟 公共利益

為解決“公地悲劇”問題，我國確立了民事公益訴訟與行政公益訴訟。這兩種看似涇渭分明的制度基于如下邏輯：侵害公共利益的行為性質不同，具體的救濟方式也不同。民事侵權行為應通過民事公益訴訟解決，行政侵權行為應通過行政公益訴訟解決。又基于國家利益因民事侵權行為受損時，國家可以作為原告提起民事私益訴訟即“國益訴訟”，而非民事公益訴訟，因此立法規定當國家利益受損時，僅能提起行政公益訴訟，而當社會公共利益受損時，可同時提起民事公益訴訟與行政公益訴訟。這一制度設計必須滿足三個前提：第一，國家利益與社會公共利益界限明確;第二，國益訴訟排斥民事公益訴訟;第三，社會公共利益受損時，同時提起民事公益訴訟與行政公益訴訟在效果上不存在競合。只要以上任一前提存在問題，我國公益訴訟制度設計就在邏輯上不自恰。本文將從我國公益訴訟制度的邏輯起點出發，探尋該制度存在的邏輯缺陷，最后提出修正的對策建議。

一、我國公益訴訟制度的邏輯起點

（一）公共利益由國家利益和社會公共利益組成

顧名思義，公益訴訟即維護公共利益的訴訟，然而，公共利益屬于框架性概念，具有高度的抽象性和概括性。[1]為了使公共利益的內涵得以明確，有學者認為，公共利益包括國家利益和社會公共利益，[2]社會公共利益屬于尚未上升為國家利益的不特定多數人利益，[3]國家利益存在明確的代表者和監督者，[4]社會公共利益沒有特定的主體。[5]要嚴格區分國家利益與社會公共利益，把國家利益并入社會公共利益是對市民社會與政治國家這兩個概念的混淆。[6]顯然立法者采納了上述觀點，將國家利益與社會公共利益進行明確界分，將由國家作為利益代表者和監督者的視為國家利益，將由不特定多數人享有的利益視為社會公共利益。

（二）國家利益因民事侵權受損時應提起“國益訴訟”

由于國家利益存在明確的代表者和監督者，國家基于傳統民事訴訟制度享有原告主體資格，可以提起“國益訴訟”，[7]也就是說，當國家利益受到民事侵權行為損害時，所提起的訴訟是“國益訴訟”，而非“民事公益訴訟”。以生態環境保護為例，因國家對自然資源享有所有權，因此國家有關機關可以作為生態環境損害賠償權利人。《海洋環境保護法》第89條第2款規定國家對因故意或過失造成海洋環境污染的責任者享有賠償請求權即是這一原理的具體立法體現。

（三）民事公益訴訟與行政公益訴訟功能各異

當發生侵害社會公共利益的行為時，若侵權行為是民事行為，則提起民事公益訴訟;若侵權行為是行政行為，則提起行政公益訴訟。但由于政府對市場行為享有監管職能，從邏輯上說，民事行為導致社會公共利益受損的情形，可能與政府監督不力或違法作為有關，這時違法行政行為與民事侵權行為共同造成公共利益的損害，構成復合侵權。復合侵權需要同時提起民事公益訴訟與行政公益訴訟。這樣的邏輯成立有一基本前提，即民事公益訴訟與行政公益訴訟功能各異，如果行政公益訴訟能夠起到民事公益訴訟的效果，民事公益訴訟即無存在的必要，反之亦然。

二、我國公益訴訟制度的邏輯缺陷

（一）公共利益、國家利益和社會公共利益的界限模糊

關于公共利益、國家利益和社會公共利益三者之間的關系，歷來眾說紛紜，如國家利益獨立說[8]、社會公共利益與國家利益同義說[9]、公共利益與社會公共利益同義說[10]、公共利益上位概念說[11]等等。眾多學說雖然在公共利益、國家利益與社會公共利益的內涵與外延上存在分歧，但存在如下共識：公共利益、國家利益、社會公共利益不是個人利益。公益訴訟制度解決的就是個人利益之外的利益保護問題，至于“個人利益之外的利益”這個名稱顯得并不重要，如上文所述，立法者對國家利益與社會公共利益加以區分，主要考慮的是民事行為侵犯國家利益時，應提起“國益訴訟”而非民事公益訴訟，但如果“國益訴訟”也是公益訴訟，區分國家利益與社會公共利益就失去其必要性，反而會招來各方質疑。[12]

（二）“國益訴訟”本質上就是“民事公益訴訟”

當民事侵權行為侵害了國家利益，國家以原告的身份提起國益訴訟，這種國益訴訟本質上不是私益訴訟，而是公益訴訟。第一，國家并非受害的私權主體。將國益訴訟視為普通民事訴訟的主要支撐理由在于國家屬于國家利益的歸屬主體，國家利益受到侵害，國家能以受害人身份提起私益訴訟。事實上，從國家的本源來看，國家是特定權利主體所擁有的對象，即國家權利的客體。[13]我國屬于人民民主專政國家，人民才是國家的主體，人民才是國家利益的歸屬者。國家是國家利益的代表，而非國家利益本身。第二，國益訴訟的制度設計與民事公益訴訟一樣。公益訴訟與私益訴訟在原告資格、訴訟費用交納、裁判效力、執行程序等方面都存在差異。在訴訟構造上，國益訴訟遵從的是公益訴訟的規律，其制度設計與民事公益訴訟一樣。第三，司法實踐中，已將國益訴訟認定為民事公益訴訟。檢察機關在統計民事公益訴訟案件量時，也將“國益訴訟”統計在內。[14]第四，檢察機關作為國家代表提起的民事訴訟屬于民事公益訴訟，而行政機關代表國家所提起的訴訟又屬私益訴訟，顯然荒謬。

（三）民事公益訴訟與行政公益訴訟效果競合

民事公益訴訟通過追究民事侵權主體的侵權責任，達到維護公共利益的效果;行政公益訴訟通過對行政行為的合法性審查，促使行政監管職能發揮效用，達到維護公共利益的效果。但從邏輯上說，只要行政公益訴訟發揮效用，民事公益訴訟中的被訴行為是可以避免的，即使不能避免，其對公共利益的損害也可以得到救濟。因此，當行政機關負有監管民事侵權行為的法定職責，卻違法作為或不作為，行政公益訴訟與民事公益訴訟效果競合，民事公益訴訟喪失制度空間。具體包括兩種情形：（1）政府主觀上故意違法。政府或因職能定位的錯位，可能與市場不當追逐利益者形成某種意義上的勾連，監管職能事實上形同虛設;[15]（2）政府客觀上合法不能。如政府或因執法資源有限、執法力量薄弱，無法應對常發性、隨機性的違法行為。[16]對于前者，民事主體的行為直接造成社會公共利益的損害，但行政機關的違法作為或不作為是損害發生或損害事實持續或發展的元兇，通過行政公益訴訟可以從源頭上解決問題。對于后者，雖然行政公益訴訟無法解決政府客觀上合法不能的狀況，但就個案而言，行政公益訴訟仍然同時起到了民事公益訴訟的效果。

三、我國公益訴訟制度的邏輯修正

既然區分國家利益與社會公共利益是為了將“國益訴訟”從公益訴訟中區分出來，但實際上“國益訴訟”就是公益訴訟，區分國家利益與社會公共利益就失去其必要。只要是受損利益屬于私益之外的利益，就應當屬于公益訴訟保護范圍。修正這一邏輯缺陷后，需要解決民事公益訴訟與行政公益訴訟的關系。

（一）民事公益訴訟與行政公益訴訟競合時的處理

當民事侵權行為與行政違法行為復合從而造成公共利益受損，就面臨在民事公益訴訟與行政公益訴訟中作出選擇。本文認為，此時并無民事公益訴訟適用的空間。

首先，行政公益訴訟能起到民事公益訴訟的效果，一箭雙雕。若同時提民事公益訴訟，不僅會造成國家資源的巨大浪費，還會使違法行為者因同一違法行為受到多次處罰，不符合“一事不再罰原則”。同時，檢察機關作為我國憲法規定的專門法律監督機關，主要是對公權力的監督，行政公益訴訟更加契合法律監督機關的職能定位。[17]

其次，行政公益訴訟效果多元。行政公益訴訟的立法目的除維護公益利益外，最主要的立法目的在于監督行政機關依法行政。[18]行政公益訴訟判決在發生法律效力后，行政機關必須糾正行政違法行為，這對行政機關起到有力的法律監督作用，使其在遇到類似案件時能夠依法行政，與此同時，行政機關也會糾正或制止民事主體的違法行為。隨著行政公益訴訟制度的完善，民事主體可以作為第三人參加訴訟，判決結果直接對其產生法律效力，同樣可以達到糾正行政違法行為和民事主體行為的雙重目的。而提起民事公益訴訟卻起不到監督行政行為的效果。[19]

最后，民事公益訴訟存在訴訟費用高昂等缺陷。以生態環保領域為例，判定侵權結果是否發生，需要鑒定評估，但鑒定評估費相當高昂，且尚未列入檢察機關財政預算，沒有預算就沒有撥款，民事公益訴訟“沒米下鍋”，[20]這也直接導致民事公益訴訟的案件量少。根據最高人民檢察院2019年度工作報告的數據，全國檢察系統2019年全年共立案辦理行政公益訴訟108767件，占全部公益訴訟案件的96.12%;民事公益訴訟4393件，僅占 3.88%。

（二）明確民事公益訴訟存在的制度空間

“民事侵權行為必然與行政違法行為相伴而生，行政公益訴訟可以起到民事公益訴訟的效果”這般邏輯推理過于理想。現實生活中，造成監管職能失效的原因有很多，除政府違法作為或不作為外，還可能因為在合法范圍內無法實現監管。既然民事公益訴訟最初是為了彌補“政府失靈”作為公民參加國家事務管理新途徑被提出的，[21]那么民事公益訴訟在政府合法行使職責仍無法實現監管時即存在制度空間，具體來說包括以下三種情形：

第一，政府或因行政執法手段的局限性無法達到保護公共利益的效果。[22]如環境保護領域，因行政罰款額度小，不足以達到懲治違法企業，彌補環境損害的目的;因行政執法手段無法責令行政相對人恢復環境生態，故行政執法通常僅能制止侵害，但并不會因此導致修復生態損害的民事公益訴訟請求喪失訴訟利益。

第二，行政權能缺失。行政行為與民事行為的復合侵權必須滿足一個基本條件，即違法行政行為必須以對民事侵權行為有法定監管職責為前提。[23]立法存在滯后性，無法規制所有的違法行為，行政執法不能面面俱到，在事實上存在權力真空的狀況。如在個人信息保護方面，即使個人信息權受到了侵害，但因信息保護領域缺乏明確的行政監管主體，“法無明文規定即禁止”，此時，不能說是因為行政機關不作為才導致民事侵權行為發生。要追究民事侵權責任，只能依賴民事公益訴訟。

第三，民事主體需要承擔民事侵權責任但不存在行政違法情形。以環境污染為例，民事侵權行為的構成要件與違法行為的構成要件不一，有的行為雖不違法但卻造成了環境損害，此時并無行政機關的用武之地。[24]根據《侵權責任法》第65條規定，不論污染者的行為是否違法，只要因污染環境造成損害的，污染者就應當承擔侵權責任。而根據《環境保護法》第59條的規定，污染者只有違法排放污染物，行政主體才能對其采取罰款、責令改正等行政處罰行為。

在行政權尚不完善的今天，民事公益訴訟確實可通過“彌補政府失靈”，實現維護公益的效果。然而行政權才是維護公共利益的排頭兵與主力部隊，不能本末倒置，讓公眾代替行政機關行政。我們真正該做的是發展完善行政權，提高行政治理水平，實現對公共利益全方位、無死角的保護。

注釋：

[1]參見王利明：《界定公共利益：特權法不能承受之重》，《法制日報》2006年10月21日。

[2]參見鄧思清：《論建立公益訴訟制度的必要性和可行性》，《西南政法大學學報》2007 年第1期。

[3]參見張衛平：《民事訴訟檢察監督實施策略研究》，《政法論壇》2015年第1期。

[4]參見肖建國：《利益交錯中的環境公益訴訟原理》，《中國人民大學學報》2016年第2期。

[5]參見張衛平：《民事公益訴訟原則的制度化及實施研究》，《清華法學》2013年第4期。

[6]參見金彭年、蔣奮：《再論社會公共利益的法律保護》，《時代法學》2007年第1期。

[7]參見蔡彥敏：《對環境侵權受害人的法律救濟之思考》，《法學評論》2014年第2期。有學者也將“國益訴訟”稱為“民事公訴”。

[8]參見余睿：《公共利益之立體化解析——從行政法公物制度之角度觀察》，《玄奘法律學報》2009年第12期。

[9]參見孫笑俠：《論法律與社會利益——對市場經濟中公平問題的另一種思考》，《中國法學》1995年第4期。

[10]參見呂忠梅、廖華：《論社會及其法律調控——對經濟法基礎的再認識》，《鄭州大學學報》（哲學社會科學版）2003年第1期。

[11]參見張曉勇、孟平凡：《中國公益訴訟中的案例指導問題》，《河北學刊》2007年第3期。

[12]如林莉紅教授提出檢察機關作為國家權利的代表為維護國家利益所提起的訴訟應屬于主觀訴訟，而非作為客觀訴訟的公益訴訟。參見林莉紅：《論檢察機關提起民事公益訴訟的制度空間》，《行政法學研究》2018年第3期。

[13]參見林來梵：《憲法學講義》，清華大學出版社2018年版，第173-174頁。

[14]參見黃忠順：《中國民事公益訴訟年度觀察報告（2016）》，《當代法學》2017年第6期。

[15]參見[日]青木昌彥等編著：《市場的作用國家的作用》，林家彬等譯，中國發展出版社2002年版，第28頁。

[16]參見李靜云：《美國的環境公益訴訟》，《中國環境報》2013年7月4日。

[17]參見胡衛列、田凱：《檢察機關提起行政公益訴訟試點情況研究》，《行政法學研究》2017年第2期。

[18]《湖南省人民政府關于支持檢察機關依法開展公益訴訟工作的意見》，湘政發[2018]16號，2018年6月8日發布。

[19]參見王志穎：《行政公益訴訟與民事公益比較研究》，《河北法學》2004年第9期。

[20]參見李海洋：《糾正行政違法行為 強化公益訴訟剛性 檢察機關提起公益訴訟制度將全面推開》，《中國商報》2017年6月15日。

[21]參見韓志紅：《公益訴訟制度：公民參加國家事務管理的新途徑——從重慶綦江“彩虹橋”倒塌案說開去》，《中國律師》1999年第10期。

[22]參見阮麗娟：《環境公益訴訟原告訴權的限制》，《政治與法律》2014年第1期;同前注[4]。

[23]參見裘曉東、展志兵：《公益訴訟中違法行政行為與民事侵權行為復合關系》，《中國檢察官》2017年第9期下。

[24]同前注[4]。