助推“一號檢察建議”監督落實的對策思考

苗紅環 張寒玉

摘 要：2018年10月，最高人民檢察院向教育部發出“一號檢察建議”，為保護未成年人的健康成長負起檢察責任。之后，四級檢察機關立足本職、多措并舉、積極作為，推動落實“一號檢察建議”。經實地調研，發現存在“一號檢察建議”傳達落實不到位，對現存隱患整治不力，校園性侵害未成年人案件仍多發、高發等問題。對此必須實施精準對策：遏制性侵害犯罪，保證未成年人平安成長;厘清部門責任，通過工作協同機制，加強聯動合作;聚焦隱患，突破薄弱環節，助推各職能部門依法履職;整合力量，推動形成未成年人保護共同體。

關鍵詞：一號檢察建議 未成年人保護 性侵 校園安全

黨和政府歷來高度重視少年兒童工作。習近平總書記曾在講話中強調，“孩子們成長得更好，是我們最大的心愿。黨和政府要始終關心各族少年兒童，努力地為他們學習成長創造更好的條件。”“不管是什么情況，不論是什么天災人禍，一定不要讓下一代受到傷害，這是我們的責任。”[1]這是關愛更是責任承諾。我國最高領導人代表國家發出的政治意愿，需要所有具有未成年人保護職能的部門、組織和人員來兌現，檢察機關更是責無旁貸。最高人民檢察院黨組書記、檢察長張軍強調，“要更新司法理念，強化法律監督，自覺扛起新時代未成年人保護的檢察責任，為推進國家治理體系和治理能力現代化作出新的更大貢獻。”[2]

一、“一號檢察建議”發出的背景

近年來，未成年人在學校生活中受到欺凌、暴力和性侵等問題已成為社會焦點，校園欺凌案件、暴力案件、虐童案件、性侵案件持續爆發。在辦理齊某強奸、猥褻女童抗訴案后，最高人民檢察院針對辦案當中發現的問題，向教育部發出了建院史上第一份檢察建議書，簡稱“一號檢察建議”。核心內容為：進一步健全完善預防性侵害未成年人的制度機制;加強對校園預防性侵害相關制度落實情況的監督檢查;依法嚴肅處理有關違法違紀人員等。“一號檢察建議”旨在加強校園安全建設，預防教職員工性侵害未成年學生、幼兒園兒童違法犯罪。“一號檢察建議”聚焦“預防”，向社會表明要想遏制和減少未成年人遭受違法侵犯，不僅要依靠公安司法機關的嚴厲打擊，更有賴于教育主管部門的源頭預防，通過完善相關機制來斬斷伸向孩子們的黑手。“一號檢察建議”體現了檢察機關雙贏多贏共贏的監督理念，是未成年人檢察工作不斷把握辦案規律，實現標本兼治全過程的“一個很好的范本。”[3]

二、“一號檢察建議”落實情況

（一）落實舉措與成效

“一號檢察建議”發出后，“最高人民檢察院帶頭，四級檢察院1796位檢察長兼任中小學法治副校長。最高人民檢察院和各省級檢察院專設未成年人檢察機構，體現了黨和國家對未成年人司法保護的高度重視。”[4]各基層檢察機關紛紛聯合當地教育部門，通過擔任法治副校長、開展預防性侵害宣講活動、對中小學校進行隱患排查、督促落實校園安全管理制度等方式，推動“一號檢察建議”的落實。

根據“一號檢察建議”，教育部辦公廳下發了《進一步加強中小學（幼兒園）預防性侵害學生工作的通知》（以下簡稱《預防性侵通知》），要求各地教育行政部門和學校深入開展預防性侵安全教育、切實加強教職員工隊伍管理、嚴格執行校園安全管理規定、不斷完善預防性侵協同機制、持續強化學校安全督導檢查等工作。“教育部和各地教育行政部門推動落實性違法犯罪人員從業禁止、校園性侵強制報告、女生宿舍封閉管理等制度。”[5]

目前，推動落實“一號檢察建議”工作已初見成效：各地在落實過程中發現的問題，60%已得到整改，在提高廣大未成年人法治意識，保護在校學生合法權益，維護校園安全方面發揮了積極作用。同時，一些多年的“隱案”也浮出水面。如海南某學校校長猥褻兒童案，被害人在2016至2018年期間多次遭到猥褻，由于缺乏防范性侵害相關知識，既沒有告訴父母也沒有報案。對于侵犯未成年人合法權益的案件必須嚴格懲治到位，通過案例的警示教育，為未成年人填補防范性侵害知識空白點，提高其自護意識和自救能力。達到辦理一案，治理一片的成效。

（二）落實凸顯問題與原因分析

“一號檢察建議”發出以來，檢察、教育、公安等各部門積極行動，同時發現在落實中一些問題凸顯，應引起高度重視：

一是“一號檢察建議”傳達落實不到位。從調研的情況看，不少中小學生及其家長還不知曉“一號檢察建議”，有的學校負責人、教師等也不知曉，一些地方在傳達時將幼兒園負責人漏掉。有的學校在2019年11月中旬還在籌備“自護教育”，沒有安排對新入學的初一和高一學生進行自護教育。[6]主要原因為：第一，教職員工、家長、學生等對“一號檢察建議”和防范性侵害的重要性還認識不足;第二，防范性侵害的“自護教育”難度大。一些教育部門和學校的負責同志反映，講授防范性侵害的“自護教育”屬于“敏感話題”，尺度不好把握，目前沒有較為成熟的統一版本。既怕“講漏”，又怕“講錯”，教師們擔心把握不準會給學生造成誤導。為此，一些有條件的學校聘請專家進行講授，但對大多數學校來講，依靠聘請專家是不現實的。海南省教育廳還嘗試請專家對教師進行培訓，但目前效果不理想。

二是對現存隱患整治不力。部分學校由于沒有宿舍，一些有寄宿需求的學生自行（獨自或者與同學共同）租住在學校周邊的出租屋。這部分學生在放學后實際上是處于無人監護狀態，存在較大的安全隱患。2019年10月17日晚，海南省某市某中學就發生了一起租住學校周邊出租屋的學生被網友性侵害并導致溺亡的案件。一些地方校園警務硬件設施閑置，如一鍵報警裝置長期不投入使用、安裝后不調試等;個別學校的報警裝置經測試無法聯網。有的幼兒園兒童經常活動的教室沒有監控設施等。上述已經排查出的安全風險隱患目前還未徹底整治到位，原因是未從源頭解決隱患。

三是校園性侵害未成年人案件仍然多發、高發。從辦案情況看，其中有很多案件是犯罪行為發生在“一號檢察建議”之前持續于“一號檢察建議”之后，也有新發生于“一號檢察建議”之后的。究其原因是缺乏健全的懲防機制、懲治力度要加強。

三、助推“一號檢察建議”監督落實對策

性侵害未成年人犯罪的形勢依然嚴峻，推動落實“一號檢察建議”、加強未成年人保護工作依然任重道遠，必須按照張軍檢察長“沒完沒了”地抓下去的要求，把“一號檢察建議”監督落實工作常態化。針對存在的問題，要有的放矢，運用檢察智慧，精準施策：

（一）遏制性侵害犯罪，保證未成年人平安成長

以落實“一號檢察建議”為抓手，堅決遏制性侵害未成年人犯罪，保證未成年人平安健康成長，具體可以分以下三個層次來實現：

一是“一號檢察建議”傳達要到位。建議教育部門建立“教職員工承諾”制度和“告家長（監護人）書”制度，以確保所有幼兒園和中小學（包括教學點、校外培訓機構等）教職員工以及未成年人家長（監護人）都能了解“一號檢察建議”的具體內容、重大意義以及他們所負有的保護未成年人的責任。前者是指所有教職員工均要在認真學習“一號檢察建議”之后，簽署“銘記教職員工的教育、管理權力來源于未成年人的受教育權、受保護權，保護學生的權利是教職員工的職責和價值所在，莊嚴承諾履行保護未成年人責任，絕不侵害未成年人合法權益”的承諾書，并且要作為新入職的教職員工一項“規定動作”。后者是指要將“一號檢察建議”的主要內容、重要意義、什么情況下孩子可能面臨什么樣的風險、異常的苗頭性現象以及正確的應對措施等，以“告家長（監護人）書”的形式傳達給所有家長，并作為接收兒童入學入園的一項最重要的“規定動作”。使所有家長都認識到，性侵犯兒童是很容易發生的一種嚴重暴力事件，而童年遭受性侵犯會嚴重威脅兒童的健康成長，包括過早性行為可能使孩子感染性病、艾滋病或者導致終身無法生育等危害;并明白如果沒有外力的介入，性侵犯者不會主動站出來，也不會自動停止，孩子不可能在沒有成人支持，沒有安全環境的情況下獨自處理兒童性侵犯問題。[7]因此，保護兒童是成年人尤其是家長（監護人）的責任和義務，為了兒童甚至要改變成人世界。要充分利用微信公眾號、聊天群等新媒體平臺，向家長群體推送“告家長（監護人）書”，并定期通過問卷調查等方式進行督促檢查，確保宣傳效果。傳達到位，既有利于在未成年人周圍形成對性侵害未成年人犯罪“人人喊打”的氛圍，又可以使家長、教師等提高警惕，增強履行保護未成年人的責任意識，還可以對未成年人周圍的潛在犯罪人形成震懾，使其放棄犯罪意圖。

二是防范性侵害的“自護教育”要全覆蓋。從幼兒園2歲以上的孩子到所有中小學生都要接受防范性侵的“自護教育”學習。2歲左右，孩子開始有性別區分意識。從全國性侵案件看，遭受性侵害的未成年人年齡最小的不足1周歲，防性侵教育應當盡可能地提早。相關研究表明，2歲孩子已經可以分辨什么行為是合適的，什么是不被允許的。[8]防范性侵害教育可以從2歲開始，只要告訴孩子“背心和褲衩覆蓋的地方不能讓人摸”“如果有人要摸，你要拒絕并且告訴教師、家人”等即可。中小學生要知曉“一號檢察建議”和“檢察機關聯合教育、公安等相關部門打擊、防范性侵害未成年人犯罪”這一信息，以增強他們維護自身合法權益的信心和勇氣。

三是有效遏制性侵害未成年人犯罪高發態勢。這是最終目標，前述兩項都是為此目標服務的。即落實“一號檢察建議”的效果，最終要以是否減少、杜絕了性侵害未成年人犯罪為“試金石”。如河南省人民檢察院確立了“至2021年實現全省性侵害未成年人發案總數下降到2018年發案總數的50%”的近期目標。[9]

（二）厘清部門責任，加強聯動合作

目前，部分學校存在法治教育、防范性侵害教育以司法單位為主的誤解，缺乏對自身主體責任的認識，進一步厘清檢察機關和教育部門（包括學校等）各自的責任，有利于充分發揮雙方各自的優勢。首先，“一號檢察建議”是最高人民檢察院發給教育部的，因此，教育部門是落實主體，而非檢察機關。其次，根據教育部、公安部、共青團中央、全國婦聯聯合發布的《關于做好預防少年兒童遭受性侵工作的意見》（以下簡稱《預防性侵意見》）和教育部的《預防性侵通知》，要科學、深入開展預防性侵安全教育，“通過課堂教學、講座、班會、主題活動、編發手冊、微博、微信、宣傳欄等多種形式開展性知識教育、預防性侵害教育”“將預防性侵犯教育作為安全教育的重要內容，在開學后、放假前等重點時段集中開展，納入對新上崗教職工和新入學學生的培訓教育中”“要確保預防性侵害教育落實到每一位學生、每一位家長，重點對小學學生、留守學生、寄宿學生、鄉鎮農村學校學生及其家長加強宣傳教育”，并且定期開展隱患摸底排查，嚴格落實中小學校長、幼兒園園長作為校園安全管理和學生保護第一責任人責任，這些都是各地教育行政部門和學校的責任。再次，無論是法治教育還是預防性侵害教育，本質上都是教育活動，由與學生密切接觸的學校教師，“用孩子們聽得懂的語言”來開展，更具優勢也更具專業性。檢察機關作為國家的法律監督機關，對于落實“一號檢察建議”，應當立足檢察主責主業，通過工作協同機制，進一步加強與教育部門的聯動合作。

一是堅持“在辦案中監督，在監督中辦案”，實現“自護教育”全覆蓋。認真總結相關典型案例，分析研究發案原因、規律、特點，梳理未成年人容易遭受侵害的活動區域、生活情形等風險點，及時向教育部門通報，建議納入多種形式的“自護教育”之中，使“自護教育”更具實效性。針對“自護教育”難度大、尺度不好把握的問題，檢察機關可以與教育部門合作制作針對不同年齡段未成年人“自護教育”的短視頻，可以分幼兒、小學低年級、小學高年級、中學四個版本。檢察機關可在總結前期“法治進校園”的經驗基礎上，先提供一個基礎版本給教育部門，重點把什么是“一號檢察建議”、性侵害的嚴重違法性和對未成年人的巨大危害性、現實生活中存在哪些需要防范的風險等理出清單。再由教育部門根據不同年齡段未成年人的特點，結合生理學、心理學、教育學等學科知識進行分類設計。最后聘請相關學科的專家，如心理專家、兒童保護專家等來審定。兩家可以就此簽署合作備忘錄、共同申請相關課題等，檢察機關可根據督促落實“一號檢察建議”的要求，從各方面予以支持協助。

二是建議教育部門建立“安全第一課”制度和學生參與制度，以確保所有中小學生和幼兒園2歲以上的孩子都能夠第一時間獲得“自護教育”并保證教育取得實效。對未成年人健康成長而言，安全是第一位的。有學校校長建議將防范性侵害的“自護教育”納入“安全第一課”，即開學之初首先要進行“自護教育”，也可以根據情況開展交通安全、消防安全等方面的教育。這樣做是完全可行的，但重點是一定要保證教育的效果。學生參與制度是指鼓勵未成年人參與防范性侵害的宣傳倡導活動，可以成立“兒童保護小分隊”或者“兒童通訊社”等，持續地開展學校、社區的兒童性暴力問題發現和知識宣傳等工作。研究表明，孩子比大人更了解孩子，對問題的分析更準確，方法更有創意。例如，通過兒童討論的暴力預防方案中，孩子們提出在他們的生日派對上進行宣傳，因為只有在這一天爸媽才會最關注自己的孩子。另外，有兒童持續參與的宣傳倡導活動能有效地減少問題的代際傳遞。

三是配合教育部門的問責，檢察機關要建立“一案一倒查”制度。《預防性侵通知》要求，“對學校安全事故頻發的地區，要采取約談、通報、掛牌督辦等方式督促其限期整改。對于教育行政部門工作人員、學校管理人員失職瀆職造成性侵害學生案件發生的，或者發現性侵害學生案件瞞報、謊報的，要依法依規予以處分或者移送有關部門查處。”只有以追責問責機制為保障，嚴肅追究發生性侵事件的地方教育行政部門和學校有關人員的失職責任，才能保證“一號檢察建議”最終落到實處、做到剛性。2019年4月，海南某市某鎮中心學校發生一起男宿舍管理員猥褻女學生案件，瓊海市教育局對該校校長、副校長作出免職處理，給各級各類學校主要負責人敲響了警鐘。為了保證追責問責的精準性，檢察機關應對“一號檢察建議”后新發生的性侵害未成年人犯罪案件進行一案一倒查，包括查明未成年被害人是否獲得防范性侵害的“自護教育”，其家長（監護人）是否被告知、提醒，相關制度如《預防性侵意見》規定的“低年級學生上下學接送交接制度，不得將晚離校學生交與無關人員”“學生請假、銷假制度，嚴禁學生私自離校”“嚴格實行外來人員、車輛登記制度和內部人員、車輛出入證制度”“所有女生宿舍實行‘封閉式管理”“落實對校長、教師和職工從業資格有關規定”“對臨時聘用人員的準入資質審查”等是否真正落實。發現有管理過錯的，及時建議教育部門啟動問責程序。

（三）聚焦隱患，助推各職能部門依法履職

督促落實“一號檢察建議”的本質要求，是把未成年人保護的有關法律規定不折不扣地落到實處，真正形成政治、法治和檢察監督“三個自覺”，以性侵案件為切入點、突破口，更重要的是以“一號檢察建議”為牽引，助推各職能部門依法履職，更好地促進未成年人保護社會治理。[10]在全面防范的基礎上，要重點關注發案多的重點地區和重點人群，查找薄弱環節、堵塞制度漏洞，推動突出問題解決，才能有效遏制性侵害未成年人犯罪的高發態勢。例如，對于學生在學校周邊租房自行居住存在安全隱患等一系列問題，應當教育監護人，使其了解這種情況違反了我國《預防未成年人犯罪法》第19條規定，并與監護人、學校、教育部門等共商解決之道。如可否組織家長（監護人）建立值班制度，或者將房主吸納為學校的校外安全員、學生的“臨時家長”，并給予相應的物質獎勵等。長遠來看，也可考慮由政府劃撥資金，建立基層未成年人工作站、點或設立兒童福利督導員、兒童權利監察員等，或者通過政府購買服務的方式聘請具有專業知識的人，為有被傷害風險的兒童及其家庭以及學校、社區等提供專業服務。目前，各地都有一些社工組織，檢察機關可以積極推動教育部門與這些社工組織對接，通過政府購買服務的方式承接相應的未成年人保護工作。根據我國《未成年人保護法》第7條規定，可以推動相關部門依照法律，從人、財、物力上解決未成年人保護方面的困難。

（四）整合力量，推動形成未成年人保護共同體

目前我國未成年人保護的職能部門和組織很多，如司法機關中的未成年人檢察、少年法庭等，政府機關中的教育、民政、社保部門等，還有共青團、中央國家機關工委、婦聯、未保委等群團組織，不少社工組織、公益組織、志愿團隊等也活躍在未成年人保護領域。如近年來女童保護組織等紛紛開展關愛未成年人成長教育活動。未成年人保護是一個系統工程，單靠家庭、學校、政府、社會哪一方都不行，需要有效整合各方力量形成相互銜接與配合的整體。在未成年人保護中，司法保護處于最末端，未成年人進入刑事司法環節，往往意味著前面的保護都失守。就如一條河流被污染，少年司法站在下游感受最深，有權力更有責任查找污染源，并采取包括法律問責在內的措施和手段，加以治理和改善。而檢察機關法律監督的角色與權能，不僅承擔著重要職責，而且具有自身優勢，為拓展工作空間、爭取各方面支持創造了有利條件。[11]為此，最高人民檢察院2015年印發《檢察機關加強未成年人司法保護八項措施》，要求各級檢察機關要“積極與政府各部門、未成年人保護組織等加強聯系，推動建立跨部門合作的長效機制，促進司法保護與家庭保護、學校保護、社會保護的緊密銜接，形成保護未成年人合法權益、救助困境兒童、挽救失足未成年人以及預防和減少未成年人犯罪的工作合力。”

注釋：

[1]習近平：《不論天災人禍勿讓下一代受傷害》，央廣網http：//www.cnr.cn，最后訪問日期：2020年1月16日。

[2]張軍：《加強雙向保護綜合保護自覺扛起新時代未成年人保護的檢察責任》，最高人民檢察院官網http：//www.spp.gov.cn/spp/tt/202001/t20200120_453311.shtml，最后訪問日期：2020年2月2日。

[3]同前注[2]。

[4]張軍檢察長在第十三屆全國人民代表大會第二次全體會議上作《最高人民檢察院工作報告》，中國網http：//www.china.com.cn/lianghui/news/2019-03-19/content_74589220.shtml，最后訪問日期：2020年1月19日。

[5]同前注[4]。

[6]從辦案數據統計上看，初中學生（12-14歲）被性侵害的風險最高，發案所占比例最大，但某地查訪發現初中學生不了解“自護教育”的最多。

[7]龍迪：《為兒童改變成人的世界，重新認識兒童性侵犯》， 中國公益報道網http：//www.gongyibaodao.com/kjww/11856.html，最后訪問日期：2020年1月19日。

[8]參見[英]梅蘭妮·克萊因：《兒童精神分析》，林玉華譯，世界圖書出版公司北京公司2016年版，第26頁。

[9]2020年1月全國未成年人檢察工作會議經驗材料。

[10]孝金波：《要“沒完沒了”抓“一號檢察建議”監督落實》，人民網http：//legal.people.com.cn/n1/2020/0121/c42510-31558724.html，最后訪問日期：2020年2月6日。

[11]參見龍宗智：《未成年人司法改革的意義與方向》，《人民檢察》2011年12期。