充分利用自貿區政策 推動黑龍江省深度參與“一帶一路”建設

高玉海 呂景和 孫宇

[摘 要] 上海、廣東、福建、重慶、陜西、河南和遼寧等省市加快政府職能轉變、持續優化營商環境、創新監管新模式、拓展對外開放領域等建設自貿區的做法值得黑龍江省借鑒。黑龍江省利用自貿區政策，推動深度參與“一帶一路”建設還面臨著體制機制創新仍需提質提速、構建差異化全國首創的難度較大、突出對俄及東北亞對外開放優勢的任務艱巨、現有人事制度將影響自貿區建設的內生動力等障礙與難點。黑龍江省搶抓自貿區獲批機遇，深度參與“一帶一路”建設應強化國內外政策對接溝通、加快互聯互通設施建設、提升貿易投資便利化自由化水平、大力發展跨境產業合作、推動境內外區域協調發展、筑牢人文交流基礎。

[關鍵詞] 黑龍江自貿區;外省建設經驗;障礙與難點;推進措施與建議

[中圖分類號] F640[文獻標識碼] A[文章編號] 1009-6043（2020）02-0001-05

Abstract： Heilongjiang could borrow lessons from its peers， like? the city of Shanghai， and the provinces of Guangdong， Fujian， Chongqing， Shanxi， Henan and Liaoning in transforming government's role， improving business environment， innovating market regulation and expanding areas of openning up to the outside world， so as to better develop its pilot free trade zones and deeply involve in national Belt and Road Initiative. In addition， Heilongjiang should work hard in raising the quality and speed of institutional innovation， formulating indigenous and differentiated policies， leashing potential of openning up to Russia Federation and Northeast Asia countries， and reforming current personnel management system to spur the development of pilot FTZs. And Moreover， Heilongjiang should make efforts to improve compatibility of its polices with international practies， speed up the development of facilites for inter-connection and accessiblity， elevate the level of investment liberalization and trade facilitation， enhance the cross-boder industrial cooperation for the regional coordinated development， and lay a solid foundation for cultural and people-to-people exchanges.

Key words： Heilongjiang Pilot Free Trade Zones， development experience of other provinces， obstacles and difficulties， measures and advices

2019年8月26日，中國（黑龍江）自由貿易試驗區總體方案獲得國家批復，8月30日舉行了揭（授）牌儀式暨建設動員大會。9月17日、28日和29日，黑河、哈爾濱和綏芬河片區分別舉行了掛牌儀式。黑龍江自貿區獲批之后，課題組先后到綏芬河、哈爾濱、黑河和沈陽、營口、大連、廈門、武漢等自貿片區進行了調研，通過召開座談會、考察項目和收聽專家講解等方式，發現黑龍江省利用自貿區獲批機遇，深度參與“一帶一路”建設還面臨諸多難題，需全省各級部門合力破解。

一、外省自貿區建設做法與經驗

（一）加快政府職能轉變，持續優化營商環境

陜西自貿區創新辦稅模式，建立容缺受理機制，壓縮申報事項，開通發票“網上申領、線下配送”平臺和微信辦稅、在線預約等掌上服務產品，讓納稅人少跑路，企業類納稅人網報開通率達98.53%。推出“誠信納稅貸”產品，有效降低了誠信企業融資貸款門檻。福建自貿區創新不動產登記工作新模式，實施不動產登記查詢證明、不動產登記、房屋交易、申報納稅“四合一”工作模式，并推出了網頁版、手機版、自助申報終端三個網上辦事平臺，實行“外網提交、內網審核、現場核驗”不見面審核工作模式。福建自貿區平潭片區在投資管理體制改革“并聯審批”的基礎上實施“綜合審批”，將投資建設項目從招商對接到竣工驗收涉及的所有行政審批事項整合為規劃選址與用地、項目評審與核準備案、設計審查與施工許可、統一竣工驗收等4個階段，每一個階段均采取“一表申請、一口受理、并聯審查、一章審批”的綜合審批。同時將各個階段辦理情況全過程納入績效考核，并實行“超時默認”、“缺席默認”績效管理倒逼機制，最大限度優化投資項目審批辦理流程。通過實施“四個一”模式的“綜合審批”，使投資建設項目的審批辦理時限壓縮到93個工作日以內，整體行政效能提高近3倍。

（二）加大改革創新力度，服務國家戰略

上海自貿區對接長江經濟帶建設規劃，以保稅片區外高橋港、洋山港、浦東機場三大國際交通樞紐為重點，推進與蘇州港、舟山港協同發展，共建長三角港口集群，率先形成相應配套政策和試點經驗。上海自貿試驗區2013年掛牌伊始即出臺全國首張外商投資負面清單，經4次修訂，長度從最初的190條縮短至目前的45條，外資企業注冊登記時間由30天左右壓縮到3個工作日內。陜西自貿區狠抓特色改革創新，圍繞“一帶一路”特色試點任務，堅持以制度創新為核心，突出需求導向、問題導向和效果導向，聚焦難點堵點，積極探索差別化改革，形成118個制度創新案例。福建自貿試驗區發揮沿海近臺優勢，福州片區、廈門片區創率先實施《海峽兩岸服務貿易協議》，推進金融、醫療、旅游、人力資源等50多個領域對臺開放，允許臺灣建筑、醫療、旅游等服務機構執業人員在自貿試驗區內開展業務，構建閩臺合作新模式，成為深化兩岸經濟合作示范區。重慶、四川自貿試驗區依托“一帶一路”和長江經濟帶連接點重要區位，建設西部開放門戶城市、西部國際開放通道樞紐，實現西南地區中歐班列、貿易網絡、商品貨源延伸至上海、江蘇等東部沿海地區，形成西部、西南地區內陸開放的兩大強勁支撐。河南自貿試驗區圍繞貫通南北、連接東西的交通物流體系建設，推進貿易新經濟、高端裝備制造、汽車零部件、服務外包等產業集群發展。湖北自貿區探索跨區域部門合作機制，推進通關監管、檢驗檢疫制度創新，健全完善技術性貿易措施體系，推出20多項稅收服務創新舉措，在全國首創涉稅執法容缺容錯機制，率先發布稅收優惠政策自享清單，率先實現出口退稅當天申報、當天到賬。廈門自貿片區針對企業需求推出一系列自貿創新支持措施，先后推出“修理物品+保稅倉庫”、法檢維修航材“預報備+集中查驗”等措施。率先在全國試驗“航材包修轉包區域流轉”創新業務，形成以太古飛機整機維修為龍頭，發動機、起落架、航電設備等部附件維修集聚的一站式維修基地。據廈門海關統計，2019年1-8月，共有322架次飛機進出境維修，同比增長17.5%。

（三）創新監管新模式，促進跨境電商規范發展

河南自貿區鄭州片區海關監管部門本著“以交易真實性為重點、以電商企業為單元”的監管原則，將海關正面監管無縫嵌入企業經營環節，建立以風險預判為重點的事前防控模式，以交易真實性核查為重點的事中監管模式，以網上巡查、大數據分析為重點的事后監管模式為主體的較為完備的跨境電商零售進口事前、事中、事后正面監管模式，以規范促發展，存優汰劣，促進了新興業態規范健康發展。鄭州片區跨境電商首創“1210網購保稅”進出口監管服務模式，跨境電商通關能力實現50單/秒，日處理能力達500萬單，集聚了全球近4萬種產品，基本建成全球網購商品集疏分撥中心。廣東自貿區由境內的海關、檢驗檢疫部門牽頭，會同商務、發改等部門，簡化口岸環節，對跨境電商企業及商品實行網上備案并實施“一點備案，全關通用”的管理辦法，對電商商品出入境實施全申報管理，對進口保稅貨物實施“先放后征”的快速通關模式，建立跨境電商質量追溯體系并推行跨境電商第三方采信制度，構建了較為完備的事前評估、入區備案、第三方檢測、事后追溯等閉環監督管理體系。既方便企業申報和實現商品“源頭可溯、去向可查”，又大幅提升檢驗檢疫效率，有效地促進了片區跨境電商產業的發展。

（四）對外開放全方位拓展，融入國際格局

在廈門片區僅廈門港就有52條航線途經“一帶一路”沿線，與18個“一帶一路”沿線國家和地區的38座港口有航務往來。河南自貿試驗區以內陸開放型經濟發展高地為目標，推動空中、陸上、網上絲綢之路建設，對接海上絲綢之路，構建起“四路并舉”的開放通道。鄭州國際陸港建成進口水果、冰鮮水產品、食用水生動物、澳洲活牛、肉類、汽車整車指定口岸以及國際郵件鄭州經轉口岸、進境糧食口岸等8個功能口岸，中歐班列實現每周“去九回八”常態化均衡開行。湖北自貿區吸引聚集全球創新資源，支持國內國際領先的相關研發機構、總部、產業組織落戶自貿試驗區。四川自貿試驗區推動不同運輸方式、不同企業間信息的開放共享和互聯互通，成都國際地區航線已增至111條，打通了7條國際鐵路通道和5條國際海鐵聯運通道，站點遍布境外22個城市、境內14個城市，借力中歐班列與228個國家和地區建立了經貿關系。重慶自貿試驗區2018年中歐班列開行1442列，主要貨物從筆電產品、汽車零部件、通訊設備拓展到化工品、食品、冷鏈、醫藥及醫藥器械等，重慶以外地區的貨源占比近60%，集拼集運模式、寬軌段集并運輸模式在全國推廣。

二、黑龍江省自貿區建設面臨的障礙與難點

（一）體制機制創新仍需提質提速

一是管理機構職能需要進一步理順。哈爾濱、黑河和綏芬河自貿片區管理機構主要依托哈爾濱新區、黑河邊境經濟合作區和綏芬河綜合保稅的原有機構組建，原有的工作人員對自貿區復制推廣創新設計、政策把握等還不十分熟悉，往往用慣性思維和辦事方法處理自貿區事務，缺乏對自貿區的認知，理順“新政”與“舊政”的關系尚需適應過程。二是體制機制創新亟需提質。近年來，國家相繼批復在黑龍江省建立哈爾濱國家級新區、綏芬河—東寧國家級重點開發開放試驗區、綏芬河綜合保稅區、哈爾濱綜合保稅區等國家級政策區域，但經過多年發展，這些國家級政策區域建設發展不盡人意。從省級層面看，總結過去的發展經驗，按照過去的建設思路和發展構想以及當前體制機制創新力度，不能夠有效支撐自貿區的發展建設，甚至會一定程度上產生阻礙。未來在自貿區建設上需要進一步深化體制機制創新，才能充分激發自貿區建設的活力。當前，黑龍江省需要針對過去的發展經驗進行梳理和總結，避免在自貿區建設的道路上重蹈覆轍。三是系統協作體系仍需完善。從部門和市地間系統協作看，自貿區建設需要多部門聯動、多地區協作的系統工程。目前在省內部門之間、上下級政府之間，缺少統一指揮、協調高效的工作推進體系，信息滯后、落實不暢、各行其是的現象時有發生。此外調研中我們發現，個別干部在自貿區建設上缺乏干事創業主動性，甚至有的干部存在畏難情緒，認為將來自貿區建設的任務重、難度大，而且很難完成國家考核任務。這種思想的存在，將嚴重影響干部的工作積極性，不利于自貿區建設。

（二）構建差異化全國首創的難度較大

自貿區建設是一項系統、復雜的工程，不可能一蹴而就。目前我國自貿區已批復18個，相關自貿區建設已經提供了示范樣板和成功的改革案例，在政策創新、制度創新方面已經取得重大突破和優異成績。黑龍江省為國家第五批建設的自貿區，在已有的創新基礎上，再實現“首創”的難度加大。另外，黑龍江省是全國首批沿邊省份建設的自貿區，國內沒有現成的建設經驗可以借鑒，必須要經歷從無到有、從零到有的探索過程，這也為黑龍江省自貿區建設增加了難度。

（三）突出對俄及東北亞對外開放優勢的任務艱巨

從目前看，黑龍江省打造面向俄羅斯及東北亞對外開放窗口的任務距離自貿區建設發展的要求還有差距。一是構建面向俄羅斯及東北亞的交通物流樞紐的任務還未完成，特別是黑龍江大橋建成后，現有的黑河至綏化鐵路仍屬地方鐵路，運力不足、運輸成本高，不能夠滿足自貿區建設發展需要。以綏芬河--滿洲里--俄羅斯--歐洲鐵路和綏芬河--俄遠東港口陸海聯運為主的戰略通道還未完全打通，未來給黑龍江省自貿區建設帶來發展障礙。二是進口能源資源國家儲備基地尚未建立。中俄原油管道已經正式運營，中俄東線天然氣管道建設也已接近尾聲，但目前國家仍未批復在黑龍江省建立進口能源資源國家儲備基地，既不利于黑龍江省對俄石化產業合作，也不利于黑龍江省解決“油頭”，發展“化尾”，延伸石化產業鏈。三是境外園區發展受限。境外園區是黑龍江省參與“一帶一路”建設的重要平臺，但目前黑龍江省在俄建設的園區多數存在規劃不完善、缺乏現代管理意識、法律風險意識不強、融資困難、融資成本高等諸多障礙亟待解決。四是尚未建成全國對俄貿易投資結算中心。盡管黑龍江省是全國對俄貿易大省，但在外貿融資擔保、跨境金融結算、內保外貸等方面還存在著與自貿區建設銜接不夠匹配的問題。

（四）現有人事制度將影響自貿區建設的內生動力

通過調研我們了解到，營口自貿區深化干部人事制度改革，市委市政府下發了《關于全面深化營口片區人事制度改革的實施意見》，自貿區管委會采用打破身份障礙、實行全員聘用;總量控編、員額動態管理;改革內設機構、按需因事設崗;工資總量調控、落實自助分配;科學考評、績效管理等辦法，并引入第三方咨詢顧問機構，對管委會內設機構及個人進行管理和考核，并將績效考核結果與獎金掛鉤、與職務晉升掛鉤，充分激發干部干事創業的內生動力。反觀黑龍江省自貿區人事制度來看，哈爾濱片區和黑河片區在原有機構基礎上成立或翻牌，其編制管理、工資收入、績效考核等跟以往沒有差別，缺乏對管委會干部的激勵，進而影響自貿區建設進程。此外，黑河、綏芬河作為沿邊口岸城市，常住人口少，綏芬河常住人口僅10萬人，黑河常住人口也不過20萬人，人口、人才的流動性大。自貿區片區成立以后，外貿、金融、法律、外語等領域的人才嚴重短缺，并已成為當前自貿區建設面臨的最迫在眉睫的問題。

（五）內外協調工作有待進一步加強

從對外協調方面來看，與俄蒙協調機制需要強化提升。黑龍江省與毗鄰的俄羅斯州區的協調機制有一定的基礎，但具體的跨境事務協調、智庫合作、企業對接等方面還缺乏更為有效的機制。而與蒙古國的協調關系更為薄弱，貿易和投資合作的對接渠道則更窄，對于未來黑龍江省建設自貿區存在一定障礙。從對內協調方面來看，與吉林、遼寧、內蒙古三省區有首長聯席會制度，也有一定的合作發展意向，但具體的產業合作、項目建設落實的不多。尤其是共同參與“中蒙俄經濟走廊”建設的規劃設計、設施建設、產業合作、平臺共建等跨省協調合作還很不充分。黑龍江省與廣東省的對口合作，也需要向產業協作、市場對接的實施層面去協調推進，有待進一步加強。

三、思路措施與對策建議

（一）強化國內外政策對接溝通

一是與已有對外開放政策對接。在進一步用足用好哈爾濱新區、綏芬河東寧重點開發開放試驗區等政策的同時，要認真做好已有政策與自貿區政策的對接，做好“新政”與“舊政”的承接銜接，切勿以“新政”替代“舊政”。采取“請進來”、“走出去”的方式，通過中國國際進口博覽會、中俄博覽會、東方經濟論壇及駐俄、日韓等東北亞國家使領館宣傳推介黑龍江自貿區政策，使更多的國內企業了解黑龍江省建設自貿區、深度參與“一帶一路”建設的新政策、新思路和新舉措。二是與俄羅斯遠東開發政策對接。在“一帶一路”與“歐亞經濟聯盟”對接的框架內，爭取將黑龍江自貿區政策納入中俄國家戰略對接機制加以推進，充分發揮哈爾濱和符拉迪沃斯托克兩個中心城市在遠東與東北合作中的梯次帶動作用，加快推進以對俄合作為重點的黑龍江自由貿易試驗區建設。依托黑河、綏芬河自貿片區實行境內關外的更加開放的模式，打造邊境“自由貿易港”，契合俄羅斯“自由港”優惠政策，以此強力利好促進“兩港”的互動發展。探索在招商引資、貨物通關、人員簽證等制度的合作機制，實現中俄政策的深度對接。三是與韓國對外發展戰略對接。謀劃韓國在試驗區設立領事機構，辦理赴韓國的商務、旅游和就業簽證。建議深挖《中韓自貿協定》對黑龍江省的機遇，探尋“中蒙俄經濟走廊”與“歐亞倡議”政策共同點，探尋兩者關聯性。建議做優對韓通道，依托“哈綏符釜”通道，發揮好陸海聯運通道與韓國點對點互聯互通的作用，多渠道向韓國交通部門和運輸相關企業充分宣傳推廣陸海聯運通道建設的基本思路和具體規劃內容，擴大對韓物流合作。以推進中韓自貿區建設為契機，在自貿區片區建設中韓國際合作示范區，推進共建中韓經濟和產業合作平臺。四是與蒙古國“發展之路”戰略對接。深入開展黑龍江省參與“中蒙俄經濟走廊”建設與蒙古國“發展之路”戰略對接的聯合研究，深入探討經貿、人文等領域合作的思路措施，推動黑龍江省對蒙全方位合作取得務實成效。根據國際經濟形勢的變化，建立健全中蒙毗鄰地區地方政府合作機制，開展與蒙古國相關部門之間的信息交流，及時準確地為政府提供決策咨詢服務，促進政策溝通。

（二）加快互聯互通設施建設

一是構建哈爾濱國際物流樞紐。加快哈爾濱國際航空樞紐建設，積極爭取開通更多擁有第五航權的國際航線，進一步拓展對俄及日韓歐美合作領域。著力構建以哈爾濱為樞紐，滿洲里、綏芬河、黑河和同江為節點的扇形國際物流集疏運體系。加快哈牡快速鐵路建設，規劃建設齊齊哈爾至滿洲里快速鐵路，形成以哈爾濱為中心的東出綏芬河，西進滿洲里的雙向互濟快速鐵路網絡。抓緊設立內陸無水港，拓展食用水生動物、肉類、整車進口等口岸功能，不斷擴大哈歐、哈俄班列的運輸規模。在充分利用松花江水運開展同日本、韓國的江海聯運的基礎上，謀劃利用松花江從俄羅斯尼古拉耶夫斯克出海，北向經過白令海峽到達北冰洋的新的江海聯運通道。在充分利用“哈綏符釜”通道開展南向內貿貨物跨境運輸，積極爭取增加內貿貨物跨境運輸入境口岸數量的基礎上，要超前研究利用“哈綏符釜”通道開展北向國際運輸的可行性，通過利用俄羅斯符拉迪沃斯托克自由港，開展北向經過日本海、韃靼海峽和白令海峽，到達北冰洋的北極航道。二是打造黑河沿邊口岸物流樞紐。在改造升級北黑鐵路、加快黑河跨境公路大橋建設的基礎上，超前謀劃跨境鐵路大橋和國際陸海聯運通道，推進哈爾濱--黑河--布拉戈維申斯克--雅庫茨克--北冰洋國際運輸大通道建設，構筑互聯互通的跨境“冰上絲綢之路”。依托黑河保稅物流中心（B型），申請升級為黑河綜合保稅區。依托黑河黑龍江大橋及月星集團投資建設的中俄跨境綜合物流樞紐項目，打造國際物流運輸體系。三是對接俄羅斯“濱海1號”國際運輸走廊。加快牡綏鐵路電氣化改造和哈牡快速鐵路建設，推動與俄羅斯“濱海1號”國際運輸通道建設對接。推進綏芬河至符拉迪沃斯托克高速鐵路、公路建設，打造陸上邊境口岸型國家物流樞紐，升級改造東寧--琿春相關路段，構建以鐵路、公路、航空于一體的物流樞紐，共同打造服務東北亞、全國的開發開放戰略平臺，為“中蒙俄經濟走廊”建設構建綜合交通運輸體系。

（三）提升貿易投資便利化自由化水平

一是探索貿易便利化領域創新。黑龍江省自貿區在改革創新過程中，要呼應市場主體訴求，以各類企業主體的發展（包括獲得更多商機、業務開展更加便利、企業未來發展前景更加廣闊），來衡量制度創新的紅利，以便吸引更多的企業來自貿區開展業務。以貿易便利化、投資自由化為重點先行先試，力爭為國家在東北亞地區開展國際合作探索新興模式，積累更多可復制推廣的經驗。探索把中方人員派到俄羅斯對生鮮乳、肉類、飼草等農產品進行檢驗檢疫，允許俄方人員到黑龍江省邊境自貿片區對擬出口產品進行檢驗檢疫。不斷拓寬貿易品種，爭取煤炭、肉類等商品資質。探索對清單內貨物進入綜合保稅區免除風險評估管理，爭取對于出口許可證管理的商品開展委內加工模式時免予驗核出口許可證。探索招引國內開展對美出口家具的生產企業集聚，將大部分生產工序在綏芬河自貿片區內完成，出口到俄羅斯境外園區進行組裝，組裝后可視同俄羅斯原產地家具，出口到美國不征收高額關稅。充分利用中國國際進口博覽會、中俄博覽會等平臺，引導企業擴大從“一帶一路”沿線國家進口肉類、油菜籽、亞麻籽、大豆等商品。二是探索互市貿易區政策突破。國辦發[2019]46號文件支持互貿發展，增加了互貿進口國別，并允許互貿進口商品落地加工，積極落實此項政策，將互貿區、跨合區與保稅政策相結合，形成制度創新。創新利用國家互市貿易區政策，組建邊民互市貿易合作社，擴大進口規模。將通過互市貿易進口的生活用品，每人每日8000元免稅額度增加至2萬元。互貿商品種類按照負面清單管理，凡是負面清單以外的商品，原則上都允許通過互市貿易進口。三是探索金融服務領域創新。積極探索盧布使用、管理和跨境運輸以及人民幣結算等方面創新舉措，爭取各個銀行在自貿片區內新設分行或營業機構;探索自貿片區銀行享受省級銀行權限，享受最優匯率，增加貸款審批額度，放寬企業融資授信。四是探索投資自由化領域創新。支持自貿區圍繞俄日韓及“一帶一路”沿線國家制定境外投資便利化措施，形成區內外投資政策協同。加快“負面清單、一窗受理、并聯審批、綜合服務”等投資方面體制改革，加快復制推廣其他自貿區的改革試點經驗，探索對接省級政務服務軟件系統，打造國際一流營商環境。

（四）大力發展跨境產業合作

一是辟建邊境俄糧加工園區。根據國家興邊富民行動規劃，圍繞產業興邊富民，大力發展邊境地區特色優勢產業。在靠近俄羅斯主要糧食產區和交通基礎設施條件較好的綏芬河、黑河等邊境口岸，設立糧食進口專業口岸和倉儲基地、以‘糧頭食尾‘農頭工尾為抓手，依托黑河北豐公司、綏芬河僑興集團和東寧宏達公司等龍頭企業，建設集儲存、加工、運輸、銷售為一體的俄糧加工園區。二是利用俄油氣開展精深加工。充分利用黑河邊境經濟合作區的現有基礎，整合各方面優勢資源，研究東線天然氣管道進口有效利用，推動天然氣落地加工。依托黑河夢蘭星河公司項目，加快邊境油品儲運與煉化綜合體項目，大力發展利用俄油開展精深加工。利用過境原油管道優勢，在大興安嶺地區建設若干個大型石油戰略儲備基地，在國際原油價格走低的情況下，大量儲備俄油，以確保國家戰時之需。通過石油儲備和加工，解決部分就業，為地方經濟培育新的增長點，助推黑龍江省由進口能源大省向能源強省轉變。三是推動優勢行業開展國際產能合作。結合黑龍江省推進“中蒙俄經濟走廊”產業規劃，全面落實外商投資準入前國民待遇加負面清單管理制度，在進一步抓好中俄博覽會、大黑河島國際貿易展會及綏芬河國際口岸貿易博覽會簽約項目落實的同時，全面加強黑龍江省同東北亞國家在農機、食品、消費品和高新技術產業等領域合作，建設對俄羅斯及東北亞全面合作的承載高地。按照產業鏈分工要求，培育具有國際競爭力的跨境產業集群，逐步實現國際產能合作由單項合作轉向產業鏈合作，由國內配套轉向國際整合與合作。

（五）推動境內外區域協調發展

一是推動三個片區協調發展。充分發揮哈爾濱市對俄中心城市作用，以哈爾濱片區為中心，以黑河、綏芬河片區為支點，構建黑龍江自貿區扇形開放格局。三個片區要與所在區域及腹地的開發區、高新區等功能區合作，探索在外貿進出口、招商引資、貿易投資便利化、口岸管理、境外投融資、復合型人才培養等方面的協同機制，將自貿區創新改革紅利向腹地輻射，形成區域性的人才鏈、創新鏈、資本鏈、產業鏈。二是推動“兩國一城”建設。依托黑河市和布拉戈維申斯克市的比較優勢，加強各類開放平臺載體建設，打造跨境產業鏈和產業集群，推進產城融合，建設中俄產業開放合作示范區;緊密圍繞“一帶一路”倡議與歐亞經濟聯盟，深度對接“阿穆爾河畔”跨越式發展區;強化基礎設施建設，發揮輻射帶動作用，建設黑河——布拉戈維申斯克“兩國一城”中俄邊境合作戰略支點。以自貿區獲批為契機，進一步挖掘對俄合作、資源、跨境產業鏈條等方面發展潛力，把黑河市建成我國東北地區新的經濟增長極、興邊富邊強邊固邊的重要依托城市和邊境城市國際合作示范區。三是推動自貿區與境內外園區協調發展。依托綏芬河、黑河邊境經濟合作區及其他邊境經濟開發區，通過主導產業與黑龍江省在俄羅斯建立的境外園區對接和互動形成產業集聚，使境內外園區各具特色，跨境錯位發展，避免因產業相同或相近而造成的惡性競爭。立足境內外園區的特色產業，依托龍頭引配套，集聚眾多上下游配套企業入駐園區，帶動園區快速形成產業集聚和市場競爭優勢。四是建設“飛地”經濟合作區。為有效避免園區項目建設雷同，產業同質化問題發生，減少惡性競爭，降低哈爾濱、黑河和綏芬河三個片區運營成本，增加園區經濟效益，吸引吉林、遼寧、內蒙古及沿海省份企業到黑龍江自貿區建設“飛地”經濟合作區，實現自貿區優惠政策共享、利益共享，為東北老工業基地振興增加新動能。

（六）筑牢人文交流基礎

一是著力發展邊境旅游。結合黑龍江省2981公里邊境線、18個邊境縣市、15個邊境口岸以及毗鄰俄羅斯5個州區的人口分布實際情況，加快跨境旅游合作區和邊境旅游試驗區建設，形成黑龍江省邊境旅游產業新空間、新亮點。二是培育沿邊重點城市。在黑河市、綏芬河市建立以對俄經貿合作為特色的專業學院或鼓勵省內高校在邊境地區設立分校區或研學試驗基地，聚集人口人才，把黑河市打造成50萬人的北疆重鎮，把綏芬河打造成30萬人的沿邊城市。通過大力培養人才、用優厚待遇留住人才，推動黑河和綏芬河市成為東北地區乃至東北亞地區新的經濟增長極。三是培養復合型人才。復制和推廣福建、遼寧及上海等自貿區涉外人才創新政策，尤其是俄羅斯、朝鮮、蒙古國等外籍人才永久居留權申請、外國留學生直接就業及人才后勤保障服務，為高端人才提供健康、醫療、就業、簽證、金融、生活服務等全方位咨詢服務。降低自貿區國際人才服務機構的準入標準，按照產業鏈互補及產業錯位發展的思路，開展全球人才聯合招聘、全球校園聯合招聘、定向招聘等服務，擴充自貿區及重點產業園區的人才儲備。

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[責任編輯：潘洪志]