粵港澳大灣區背景下工業小城鎮城市提質更新初探

吳佳寧 劉玉亭

摘要：本文以粵港澳大灣區傳統工業小城鎮——小欖鎮為例，從小欖鎮傳統發展模式所呈現出的問題出發，通過城鎮用地、交通體系、產業結構、行政制度四個層面對城鎮更新提出建議，引導新時代背景下工業型小城鎮的城鎮更新發展。

Abstract： This article takes Xiaolan Town， a traditional industrial town in the Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area， as an example. Starting from the problems presented in the traditional development mode of Xiaolan Town， the paper puts forward suggestions for the town updating from four levels of urban land， transportation system， industrial structure and administrative system to guide the urban updating and development of industrial towns in the new era.

關鍵詞：粵港澳大灣區;工業小城鎮;城鎮更新;轉型策略

Key words： Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area;industrial towns;town updating;transformation strategies

中圖分類號：F299.27? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號：1006-4311（2020）09-0106-03

0? 引言

2019年2月18日，國務院印發《粵港澳大灣區發展規劃綱要》，對大灣區的發展進行了具體的發展規劃，大灣區城市的發展特征已由高速增長轉向高質量發展轉變，城市發展進入到新一輪的轉型升級探索當中。

在粵港澳大灣區建設的大背景下，各城市的職能分工明確，如何在落實上位規劃要求的同時實現城市專業化創新發展，是粵港澳大灣區城市需思考的新方向。作為成員城市的一部分，傳統工業型小城鎮的工業產業一度為灣區發展做出了巨大貢獻。但在取得輝煌成就的同時，工業城鎮在依賴傳統發展模式發展時所積累的矛盾也逐漸顯現，城鎮轉型發展迫在眉睫。

在大灣區規劃背景下，工業小城鎮如何通過城鎮內部提質更新以突破傳統發展模式的瓶頸，挖掘城鎮發展潛力以實現城鎮發展活力再現，進而支持城市專業化創新發展，是小城鎮今后發展必須考慮的方向。本文以粵港澳大灣區內的典型工業型小城鎮——中山市小欖鎮為例，結合《粵港澳大灣區發展規劃綱要》的規劃要求，對工業型小城鎮轉型發展的實施背景、面臨困境、實施策略等方面進行探討，以期能為大灣區內的工業型小城鎮更新發展提供建議。

1? 背景解讀及現狀條件梳理

1.1 背景解讀

①粵港澳大灣區發展規劃對小城鎮更新發展的指導建議。在新時代背景下，中國經濟面臨著新的變革和挑戰，轉變發展模式和發展路徑變得迫在眉睫。城鎮是城市發展的載體，而工業型小城鎮在依賴傳統發展模式中所呈現出來的產業同質化問題和行政效率低效化等問題，已對大灣區的整體發展造成了極為不利的影響。

綜合考慮多方面外部環境因素的影響，對與小欖鎮類似的以資源環境消耗的工業型小城鎮而言，必然要求其對內部資源進行梳理與挖掘，擺脫對傳統模式的過度依賴。城鎮的更新提質，必須從所面臨的基本問題出發，對城鎮內部運轉體系提出創新策略與整改建議，讓城鎮在新的時代背景下擺脫傳統模式的束縛，煥發新的經濟活力。

②小城鎮傳統發展模式所產生的壓力加劇倒逼城鎮更新轉型。小城鎮日益發展壯大也形成了諸多社會問題，如為支持工業發展工業用地呈現出快速無序擴張的態勢，眾多工業企業逐漸蠶食、侵入居民區和耕地區，帶來了城鎮功能布局混亂、人居環境不佳、環境污染嚴重等一系列問題，工業型小城鎮傳統發展模式的優勢條件已不復存在。傳統的發展模式已倒逼工業小城鎮尋找一種新的發展模式，尋求新的發展著力點，以便城鎮進行轉型發展。

1.2 現狀困境

小欖鎮作為珠三角地區工業化及城鎮化的典型代表，其在發展中所呈現出來的問題與諸多工業城鎮類似，主要表現為以下幾個層面：

1.2.1 土地利用效率低下，土地使用碎片化嚴重，建設用地增量告急

①土地開發缺乏強制性控制，土地開發效率較低，土地使用碎片化嚴重。在小欖鎮的相關土地利用規劃編制中，土地利用集約化的相關條款大多不具備強制力，僅作為實現規劃目標的參考因素，導致小欖鎮在城鎮發展過程中未能形成有效手段以制約土地的低效利用。此外，由于早期的城鎮建設缺乏有效監督，城鎮內部工業用地和商業用地分布碎片化現象嚴重，逐漸形成城鎮空間布局混亂、城市中心不明確等眾多城鎮用地布局問題。

②用地拓展迅速，缺乏用地儲備，增量建設用地幾乎耗盡。小欖鎮內用地拓展缺乏有效約束，用地無序擴展現象明顯。根據《中山市小欖鎮總體規劃修編（2015-2020年）》（下文稱“15版總規“）資料顯示，2015年城鎮建設用地增至5233.3公頃，但2015年城鎮現狀建設用地規模已達5160.93公頃，占可用建設用地總量的98.6%，增量建設用地所剩無幾。（圖1及表1）

1.2.2 公服設施規模總量不足，配套體系不完善，空間分布均未滿足居民需求

小欖鎮公服設施配套總量不足，空間分布不均勻。結合《15版總規》資料分析，小欖鎮公共管理與公共服務用地面積為147.79公頃，人均公服面積僅為為4.58平方米/人，與國家相關標準（>8.8平方米/人）有較大差距。同時，公服設施主要集中分布在北部老城區內，南部新城區公服設施配套嚴重不足。此外，小欖鎮公服設施配套體系亦不完善，服務檔次較低。教育科研用地為106.12公頃，占城鎮公服設施用地的71.8%，其余公服設施僅占28.2%，可見除教育科研設施以外其他公共配套設施嚴重不足，城市服務功能體系不完善，建設滯后于城市發展的實際需求。

1.2.3? 綜合交通體系不完善，道路通行效率低下

對外交通層面，小欖鎮對外交通建設不完善，設施建設滯后。小欖境內目前僅有一條中江高速，且中江高速從小欖鎮最南部通過，與內部交通缺乏高效快速銜接，制約整體交通效能的發揮。同時，小欖鎮新增設施建設進程緩慢，對外交通建設滯后，未能滿足城鎮發展需求。內部交通層面，小欖鎮內部交通道路分工不明確，生活性干道和交通性干道分功不清晰，客運、貨運車流混雜現象明顯，交通組織十分混亂，通行效率極為低下。此外，內部交通路網分布不合理，鎮區內部次干道較為缺乏，整體內部通行效率不高。

1.2.4? 鎮政府行政權限受限，行政效率低下，且規劃管制不嚴

目前，粵港澳大灣區內發達工業小城鎮在行政權限層面均存在一定的問題，主要表現在兩方面：①鎮政府社會管理職責沉重，財權事權嚴重失衡。在經濟和社會管理方面，上級政府對小欖鎮政府提出較多要求，而鎮政府在行動方面卻是責任大、權力小、效率低。鎮政府名義上是一級政府，實踐中卻缺乏作為基層政府應該具備的行政許可權等權力，導致鎮政府缺乏行政管理的適度自由裁量權和必要的行政執法權限，鎮政府呈現財權事權嚴重不對等的狀況。②規劃實施管制不嚴，城鎮空間格局發展與規劃預期偏差較大。在政府在以GDP為主導的政績觀和考核標準引導下，城鎮規劃在實施過程中往往缺乏有效的監控管制，對于能夠快速為城鎮帶來經濟效益的項目便能得到優先開發的權限，而效益低下的項目則被無限期擱置，最終導致城鎮開發格局混亂，城市空間格局未能按照總體規劃意圖落實。

2? 小城鎮提質更新的目標及主要策略

2.1 提質更新目標

在粵港澳大灣區新的空間體系下，各城市職能分工明確，并都希望在上位規劃定位的基礎上通過專業化創新，促進城市實現從工業經濟向服務經濟、創新經濟轉變。而城市內部工業基礎較好的城鎮，既是支持城市持續發展的基礎所在，亦是支撐城市轉型升級的內生動力。在大灣區規劃背景下，工業小城鎮如何通過城鎮內部提質更新以挖掘城鎮發展潛力，實現城鎮發展活力再現以支持城市專業化創新發展，是小城鎮今后發展必須解決的問題。

2.2 提質更新主要策略

綜合上述分析可知，為破解傳統發展模式所導致的轉型困境，小欖鎮未來應以內部更新提質為價值導向，逐步對城鎮內部重點問題進行整改。對于小欖鎮內部更新提質，本文主要從城鎮用地、綜合交通、產業構成、行政體制四個層面提出策略。

2.2.1 整治城鎮用地，確保用地儲備

隨著城市的發展，重點片區其土地區位價值在不斷上升，繞開拆遷成本較大的區域進行城市開發模式只會在未來給城市造成更大建設阻礙。因此，為保證城鎮后續發展的土地儲備，對于城鎮零碎的建設用地布局予以全力整治收儲處理。主要整治的方式為政府全面介入土地整治工作，并承擔相應的征地拆遷成本，盡可能加快土地回收進程。同時，土地收儲需確保回收用地的規模可觀、產權清晰、用地完整，以適應土地市場需求，實現土地價值效益的最大化，亦為實現未來城鎮合理高效的建設發展打下基礎。此外，政府亦可建立土地永久管理機制，即工業用地出讓前，應由規劃土地管理部門征詢產業、投資、商業、建設等相關管理部門意見，將工業用地未來存量改造類型、功能業態、運營管理、節能環保以及土地利用績效評估和土地使用權退出機制等內容，納入土地出讓合同進行管理。

2.2.2 改善綜合交通，疏通城市脈絡

交通建設是城鎮經濟發展的流動載體，其建設能直接拉近城鎮與周邊區域的聯系，實現更好的實現區域協作，同時完善的交通體系亦是城鎮內部各個生產環節之間實現有機聯系和溝通的基礎和紐帶。因此，城鎮綜合交通體系的進一步完善是城鎮提質更新的重要方向。

小欖鎮的交通建設改造，應從城鎮綜合交通體系出發，全方位對城鎮交通進行改善疏通。在對外交通層面，小欖鎮應加強外對交通設施的建設力度，提高城鎮與周邊區域的分工協作能力。在對內交通層面，通過增設城鎮快速路、適量增加城鎮次干道規模疏通內部盡端路等方式，合理改善小欖鎮內部路網結構，梳理城鎮內部道路等級，解決城市內部交通路網的結構性問題。

2.2.3 做優產業集群，延伸產業鏈

小欖鎮是大灣區內實力強大的工業鎮，未來城鎮產業升級應充分發揮小欖鎮傳統產業優勢，以本地產業轉型為核心，合理選擇主導產業，即依托已有的五金鎖具產業基礎優勢，進一步加大技術改造投入，積極采用更加先進適用技術、新工藝、新材料和新裝備，延續其支柱地位。同時緊跟粵港澳大灣區規劃對新型產業的支持力度，以區域產業聯動發展為重點，合理確定未來發展的戰略性產業，完善未來戰略性產業支撐。主要實施路徑為，以新光源、電子信息產業為引領，整合各核心要素，加快傳統產業升級改造，逐步淘汰落后產能，優化布局產業集群，全力向價值鏈高端邁進。

2.2.4 創新管理制度，提高運轉效率

隨著工業鎮經濟的快速發展，鎮政府的制度架構和經濟社會管理權限已經越來越不相適應各個鎮的經濟社會發展，政府治理方式與地方發展的矛盾日益突出，影響縣域經濟的進一步提升。

①調整權利關系，解決鎮政府“責大權小功能弱”等問題。擴大小欖鎮鎮政府經濟社會管理權限，增強社會管理能力。向中山市政府爭取外商投資項目審批權、基本建設和技術改造項目審批權、建設管理審批權、建設用地審批權、財稅管理權、工商行政管理權、機構設置權等權限，使鎮政府獲得與經濟社會發展水平相適應的行政許可、行政執法以及其他行政管理權，著力提高鎮政府對區域經濟社會發展的自主決策、統籌協調、依法行政公共服務能力。

②改革財政體制，創新政府財政收入來源。加大鎮級政府財權范圍，積極推進財政體制創新。小欖鎮城鎮規模已步入“百萬人口“行列，城鎮建設應以“百萬人口”城市的建設標準為指引，可見小欖鎮城市建設需要強大的財政支持。為切實解決小欖鎮等中心城鎮建設中所面臨的財政資金匾乏、鎮政府可支配收入偏低等問題，應著力改革其所面對的“鎮財縣管鎮用”體制。因此，城鎮的財權要完全下放至鎮政府處，加大鎮政府財政收支自主支配能力，促進小欖鎮高效的利用財政收入，把有限的財力配置到最優的資源上。

3? 結語

粵港澳大灣區片區是對外開放較早、民營經濟發達的地區，目前區域范圍內有數以千計與小欖類似的傳統工業小鎮，它們普遍具有一定領域的專業優勢，但如今卻難以跨越低端工業化與低質城市提質升級的門檻。在新的發展背景下，城市的分工定位已經明確，小城鎮如何通過推進城鎮內部提質更新以挖掘城鎮發展潛力，實現城鎮發展活力再現以支持城市專業化創新發展，是驅動小城鎮實現跨越式發展的關鍵。

在小欖鎮的研究規劃中，筆者聚焦于城鎮用地、交通體系、產業結構、行政制度等層面，試圖從城鎮內部面臨的問題出發，通過多種方式，建立與城鎮未來發展相適應的發展環境，挖掘城鎮持續發展的內生動力，為破解其現階段的轉型困境、實現中山市專業化創新發展提供動力支持。

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作者簡介：吳佳寧（1993-），男，廣東湛江人，碩士研究生。