我國混合所有制改革現(xiàn)狀及存在的問題探析

摘要：自上世紀(jì)90年代提出混合所有制改革的概念以來，已逐漸成為我國經(jīng)濟制度發(fā)展的重要組成部分。隨著國資委陸續(xù)啟動混合所有制試點改革，涉及兼并重組、職工持股、資產(chǎn)證券化等方式。目前出現(xiàn)的問題主要表現(xiàn)在股權(quán)制衡、國有股份“一家獨大”和國有資產(chǎn)流失。因此，為解決這些問題，需要完善公司治理，建立中小股東保護機制，并引入獨立的第三方評估機構(gòu)來提高企業(yè)自身的整體素質(zhì)和市場競爭力，進而實現(xiàn)混合所有制經(jīng)濟的高速發(fā)展。

關(guān)鍵詞：混合所有制改革;國有企業(yè);公司治理機制

中圖分類號：F276.1;F271?文獻(xiàn)識別碼：A文章編號：

2096-3157（2020）05-0045-02

混合所有制經(jīng)濟是未來中國包容性體制的經(jīng)濟基礎(chǔ)，是對市場機制補充性的制度安排。黨的十九大報告也再次提升了混合所有制改革在深化經(jīng)濟體制改革中的地位。由于混合所有制較好地整合了資本、管理、效率等要素并實現(xiàn)合理配置，給企業(yè)帶來了良好的前景，明顯增強了企業(yè)的競爭力。因此，發(fā)展健康的混合所有制，不僅是制度需要更是市場需求。

一、混合所有制改革路徑探索

回顧我國所有制改革的歷程，2003年，黨的十六屆三中全會創(chuàng)造性地提出了“大力發(fā)展國有資本、集體資本和非公有資本等參股的混合所有制經(jīng)濟，實現(xiàn)投資主體多元化，使股份制成為公有制的主要實現(xiàn)形式。”國有企業(yè)的所有者是全體人民，而政府代表人民行使國有資產(chǎn)的所有權(quán)，因此股東就成為了中央或地方政府委托的國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)。它是一個雙重角色，既代表本級政府行使出資人的股東職能，又通過行政權(quán)力對國有企業(yè)行使行政職能。這種“左手管右手”的現(xiàn)象容易使得國資委的監(jiān)管職能出現(xiàn)漏洞，進而出現(xiàn)“所有者缺位”的現(xiàn)象。為了解決這一現(xiàn)象國家繼續(xù)實施“抓大放小”的改革策略，將處在戰(zhàn)略性行業(yè)、關(guān)系國計民生的國有企業(yè)以“做強做大”為目標(biāo)進行集團化改組;將經(jīng)營困難、經(jīng)濟效益差的中小國有企業(yè)通過產(chǎn)權(quán)交易被推向市場，走上民營化之路。

學(xué)術(shù)界和政界對于混合所有制改革的路徑機制進行了多方位的探索。我國從2016年開展第一批混合所有制改革試點，2017年開展第二批試點，前兩批共19家試點企業(yè)在推進改革的過程中，出現(xiàn)了一批具有示范意義和標(biāo)桿作用的亮點企業(yè)，加快混合所有制改革向“全方位延伸、向縱深化發(fā)展、向短板處突破”。2018年，第三批試點進一步擴大了混合所有制改革的范圍和重點，增加了10家央企和21家地方國企。相較于前兩批試點而言，第三次試點重心在完善市場化經(jīng)營、健全法人治理和激勵約束等方面，跟投機制、員工持股等在內(nèi)的中長期激勵機制成為混合所有制改革試點新趨勢。2019年，在前三批混合所有制改革試點的基礎(chǔ)上，啟動開展第四批160家企業(yè)的改革試點工作，其中中央企業(yè)107家，地方企業(yè)53家。此次試點不局限于重要領(lǐng)域的企業(yè)，定位在“擴數(shù)量”和“擴領(lǐng)域”兩個方向。

經(jīng)過10年的發(fā)展，國有企業(yè)規(guī)模一步步擴大，在銀行、民航、電力等行業(yè)已經(jīng)形成壟斷的局面。但是隨著規(guī)模的迅速擴張，企業(yè)的治理結(jié)構(gòu)并沒有及時地改變，這就導(dǎo)致許多國企的經(jīng)營層和管理層之間出現(xiàn)了很多的代理層級，導(dǎo)致國企的效率不高，活力不強。因此新一輪混合所有制改革的目標(biāo)轉(zhuǎn)變?yōu)椤疤豳|(zhì)增效”，一方面為實現(xiàn)國有資本保值增值鼓勵其參股民營企業(yè)，另一方面，在國企、央企中引入非國有資本，優(yōu)化產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和資源配置，提升發(fā)展動力。

二、存在的問題

1.股權(quán)制衡問題

混合所有制改革涉及國有股東和非國有股東這兩種異質(zhì)性的經(jīng)濟行為主體，二者之間形成的制衡關(guān)系影響公司治理機制的有效性。當(dāng)國有股東控股企業(yè)時，政府部門與企業(yè)間仍然存在著復(fù)雜的委托代理關(guān)系，且自身還承擔(dān)著社會責(zé)任，無法實現(xiàn)最優(yōu)的公司效率。而伴隨混合所有制改革的不斷深入，非國有股東在企業(yè)決策中的參與的程度逐漸增加，權(quán)責(zé)利關(guān)系也會重新調(diào)整，原國有股東會擔(dān)心其控制權(quán)被削弱甚至喪失，尋租空間縮小，既得利益受損，導(dǎo)致消極對待改革。同時由于非國有股東也擔(dān)心自己在公司重大事項決策中的話語權(quán)受到限制，對公司治理和運營的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)等合法權(quán)益得不到保障，為了降低風(fēng)險，盡快收回投資成本，他們可能會采取損害國有資本的行為。因此，在混合所有制改革的進程中，如果不能權(quán)衡好雙方的控制權(quán)就會引發(fā)企業(yè)治理效率的缺失問題，股權(quán)混合的改革初衷難以實現(xiàn)，無法將“蛋糕”共同做大。

2.國有股份“一家獨大”

在混合所有制改革的過程中，為保證國有資產(chǎn)的保值增值和國有的性質(zhì)，國有股份“一家獨大”的現(xiàn)象較為普遍。國有控股企業(yè)擁有雄厚的資本和方便的融資渠道，同時還可以通過獲得政府的壟斷資源而贏得競爭優(yōu)勢，進而提升企業(yè)的經(jīng)營業(yè)績。但在“一家獨大”的結(jié)構(gòu)中，“所有者缺位”現(xiàn)象明顯，所有者與經(jīng)營者間的委托—代理關(guān)系不明確，企業(yè)的運行效率很難提高。這一問題在中小國有企業(yè)中廣泛存在。“一家獨大”還衍生出來一系列的公司治理難題，例如大股東在股東會中占據(jù)控制地位，利用其自身更強的談判能力，侵占中小股東利益。身為超級股東的國有資本在維護自身利益方面擁有足夠的動機和更強的談判能力，存在因規(guī)避改革而帶來利益損失的可能性，最終導(dǎo)致中小股東、企業(yè)職工、社會民眾缺乏可靠的利益代表，合理的利益訴求無法滿足。

3.國有資產(chǎn)流失

國有資產(chǎn)是我國全體人民的共同財富，因此我們需要保障國有資產(chǎn)安全。探究混合所有制改革過程中出現(xiàn)的國有資產(chǎn)流失有以下原因。一是資產(chǎn)價值評估不公允。由于評估過程中主觀估計的成分占比較大，相關(guān)決策人可能會利用手中的權(quán)力，在估值過程中尋求超額收益。因此國有資產(chǎn)很容易被高值低估或應(yīng)估未估。被低估的國有資產(chǎn)低于其本身的市場價值，入股后導(dǎo)致國有股占比被壓縮，造成流失。同樣，如果對非國有資產(chǎn)低值高估，參股國有企業(yè)后，同樣壓縮了國有股的占比，引發(fā)流失。二是信息不對稱導(dǎo)致的幕后交易。國企、央企的委托代理層級多，鏈條長，管理難度大，很容易出現(xiàn)信息不對稱的情況。在此情形下，大量的場外交易損害國有資產(chǎn)。北京市檢察院在研究混合所有制改革中非法侵占資產(chǎn)問題的過程中發(fā)現(xiàn)職務(wù)犯罪的違規(guī)手段包括設(shè)立“小金庫”或“賬外資金”，以及管理層將固定資產(chǎn)提前報廢、虛增負(fù)債、隱藏公司對外債權(quán)等做法來做假賬和調(diào)賬，這些都將導(dǎo)致國有資產(chǎn)的流失。

三、建議及措施

1.完善公司治理機制

混合所有制改革不僅僅是股權(quán)的變更，它還涉及建立有效、規(guī)范的公司治理機制。因此需要按現(xiàn)代企業(yè)制度的要求推進混合所有制改革，建立透明清晰的公司治理機制，規(guī)范建設(shè)監(jiān)督部門，通過增設(shè)外部董事和獨立董事，優(yōu)化董事會結(jié)構(gòu)。加強外部董事的市場化配置力度，對于獨立董事的聘任，限制其任職的企業(yè)數(shù)量，以使其更認(rèn)真、公正地履行自身職責(zé)。強化監(jiān)事會職能作用，明確國有資產(chǎn)監(jiān)管的監(jiān)事責(zé)任，建立相應(yīng)的評價考核體系。同時應(yīng)完善經(jīng)理層的任免、考評的市場化進程，以規(guī)范、透明、全過程的運作流程，打破固有特殊群體已形成的潛在利益，避免內(nèi)部人控制的問題。高效的公司治理機制就是要同時發(fā)揮好董事會的決策功能、經(jīng)理層的管理功能、監(jiān)事會的監(jiān)督功能。2019年4月，國務(wù)院印發(fā)了《改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制方案》，正式宣告了國資監(jiān)管機構(gòu)由“管企業(yè)”向“管資本”的身份轉(zhuǎn)變，他把政府和企業(yè)之間從行政關(guān)系變成股權(quán)關(guān)系，政府僅抓國有資本的戰(zhàn)略投資權(quán)、人事任免權(quán)、收益分紅權(quán)，經(jīng)營權(quán)下放給企業(yè)，因此，建設(shè)科學(xué)完善的公司經(jīng)營治理結(jié)構(gòu)至關(guān)重要。

2.建立中小股東保護機制

為解決國有股“一家獨大”的問題，需要建立中小股東保護機制。首先，設(shè)置累計投票制，企業(yè)中的小股東選擇利益代表，按照候選人數(shù)相應(yīng)地成倍擴大每個股東的投票表決權(quán)，在代表自己利益的一個或幾個候選人身上集中投放擴張后的總票數(shù)，在一定程度上平衡大小股東間的利益。其次，完善小股東的代理投票權(quán)。本人投票或依法由被代理人投票都具有同等的法律效力。同時股東大會會議應(yīng)當(dāng)設(shè)置會場，現(xiàn)場會議與網(wǎng)絡(luò)投票兩種形式相結(jié)合，為中小股東參加會議提供便利。此外，優(yōu)化股東股利分配方面的限制措施。規(guī)范公司的具體股利分配活動，以保障小股東通過股利獲得收益的權(quán)利，進而提高中小股東參與企業(yè)經(jīng)營的積極性，促進混合所有制改革作用的增效和公司的良性化發(fā)展。

3.引入獨立的第三方評估機構(gòu)

資產(chǎn)評估涉及企業(yè)的資產(chǎn)、負(fù)債、市場、核心技術(shù)等多項內(nèi)容，因此在混合所有制改革過程中，企業(yè)應(yīng)委托具有資質(zhì)和能力且客觀公正的評估機構(gòu)進行評估。但由于不同的機構(gòu)的規(guī)模、行業(yè)習(xí)慣、員工素質(zhì)并不相同，使得評估結(jié)果參差不齊。國資委可以建立統(tǒng)一的評估機構(gòu)庫，設(shè)立準(zhǔn)入機制，實行動態(tài)考核，將具有較強公信力、業(yè)務(wù)質(zhì)量高的機構(gòu)納入庫中，并動態(tài)淘汰不合格的機構(gòu)，保證評估結(jié)果公允、真實、全面、客觀。同時建立評估報告公示、復(fù)查制度。聘請業(yè)內(nèi)專家對房屋、土地等重要資產(chǎn)進行復(fù)審，評價評估方法、相關(guān)參數(shù)的選取是否合理并出具獨立意見。此外，將資產(chǎn)評估的結(jié)果向職工公示。因為企業(yè)職工在企業(yè)生產(chǎn)運營的第一線，對資產(chǎn)的使用狀況、資產(chǎn)范圍是否全面、資產(chǎn)質(zhì)量優(yōu)劣與否更為熟悉。所有職工成為評估報告的第三道防線，通過及時發(fā)現(xiàn)報告中存在的問題，督促評估機構(gòu)在開展工作時公允客觀、公正，增強報告的公信力。

4.建立公平的市場秩序

國有企業(yè)的混合所有制改革進程的推進，還需國家發(fā)揮引導(dǎo)作用營造一個公平的市場競爭環(huán)境和高效的交易平臺，吸引各類資本投資，消除地方保護主義，弱化行業(yè)壁壘，貫通企業(yè)發(fā)展和互聯(lián)互通的道路，實現(xiàn)健康、可持續(xù)發(fā)展。除此之外，為了有效調(diào)動非公有資本的投資積極性，還應(yīng)當(dāng)適度降低準(zhǔn)入門檻，提升市場交易透明度，為非公有資本提供收益保障。同時，政府部門對市場的監(jiān)管也要到位，努力做到維護各類投資者尤其是中小投資者的合法權(quán)益，實現(xiàn)資源合理配置，高效發(fā)展。

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作者簡介：

鄭蕾，北方工業(yè)大學(xué)碩士研究生;研究方向：混合所有制改革。