福建省農村幸福院建設的制約因素與對策

羅格蓮 林瑾文 潘志斌 周津

[摘 要] 通過對福建省農村幸福院建設現狀的調查，分析存在的問題和制約因素，并提出相應的解決措施，確保福建省農村幸福院均衡、健康、持續發展，為解決農村養老問題提供支持。

[關鍵詞] 農村幸福院;資金;人才;政策

[中圖分類號] D669.6 [文獻標識碼] A [文章編號] 1674-7909（2020）01-22-4

農村幸福院是探索農村養老服務的新型模式，目前已在全國普遍推行。近年來，福建省農村幸福院建設展現出蓬勃生機，但發展過程中還存在一些不容忽視的問題，這些瓶頸和短板嚴重制約著農村幸福院的健康發展和正常運行。

1 福建省農村幸福院發展現狀

隨著農村青壯年大量進城務工經商，少年兒童普遍進城就學讀書，農村“空心化”程度不斷加劇，農村獨居老人的養老問題已成為嚴重的社會問題。我國65%的老人生活在農村，農村留守老人已近5 000萬人，占農村老年人口的37%[1]。2018年末，福建省常住人口中65歲及以上人口為355萬人，占比9.0%，其中約75%老年人口生活在農村[2]。由于農村養老資源匱乏與條件限制，而且福建省偏遠山區偏多，農村老年人的養老困境更為突出。

1.1 福建省高度重視農村幸福院建設

2014年，福建省民政廳、財政廳聯合發文，要求加快推進農村幸福院建設。截至2017年年底，福建省已建好幸福院6 689所，農村養老設施覆蓋率達47%。據福建省民政廳統計，截至2018年年底，福建省已建成農村幸福院8 008所，農村養老設施覆蓋率達53%，預計2020年將覆蓋60%的行政村[3]。2019年，福建省民政廳出臺《養老服務補短板2019年行動方案》，又計劃新建500所農村幸福院，就農村養老服務設施（村級老年人活動中心、居家養老服務站）而言，建制村覆蓋率提高至55%以上[4]。并強調養老事業補短板工作，堅持統籌城鄉養老服務體系建設，將養老資源向老區、山區、貧困地區傾斜[5]。

1.2 福建省農村幸福院建設取得長足發展

目前，經濟條件好、資源豐富的地方，農村幸福院基本實現“六有”（有固定場地、有設施設備、有服務內容、有人員隊伍、有管理制度以及有籌資渠道）以及能正常開放運行，農村幸福院的主要功能體現比較充分。特別是在沿海經濟發達地區和旅游資源開發較好的地區，農村幸福院的持續發展活力較強。有些已開辦全托型、半托型幸福院，大部分均達日托型水平，能為老年人提供就餐等日常照料服務和文化娛樂活動。總之，福建省農村幸福院建設已成規模，總體發展勢頭良好。

1.3 福建省農村幸福院建設存在的不足

由于福建省區域差別較大，整體發展水平很不均衡，尤其在相對偏遠貧困的山區，農村幸福院建設處于較低水平。一是建院層次偏低，場地狹窄，結構不全。有些因資金不足或場地受限，農村幸福院初建規劃就未考慮老年人入住和就餐問題，僅設置娛樂活動場所。這種結構性缺陷，造成今后無法擴容發展，功能局限性難以克服。二是服務內容單一，養老功能欠缺。困難地區的農村幸福院，大部分僅提供文化娛樂場所，不能提供就餐等日間照料服務，難以形成老年人聚集效應，農村幸福院功能發揮極不健全。三是管理脫節，服務功能難以正常發揮。有些幸福院雖然器材配置較全，但是因缺乏管理人員，老年人不會使用音響等設備，或者因使用不當造成設備損壞或故障。有些農村幸福院甚至在建成驗收后即處于半關閉狀態。上述狀況在貧困山區較為普遍，大部分農村幸福院遠未發揮應有的作用。

2 制約福建省農村幸福院建設的主要因素

農村幸福院是特殊歷史階段的產物，必然與我國乃至福建省當前經濟文化發展不平衡、不充分密切相關，綜合分析影響和制約福建省農村幸福院建設的主要因素可概括為“四個缺失”，即四大“短板”。

2.1 后續資金保障缺失

偏遠困難山區的鄉村多為“空殼村”，無村財政收入，農村幸福院建成后缺乏后續資金支撐其正常運行，雖然設施設備基本配置到位，但農村幸福院只能成為擺設，不能發揮應有的作用。有的即使勉強開放一兩個活動項目，也只有少數老人偶爾進入農村幸福院打打麻將而已，大部分設施設備處于閑置浪費狀態。

首先，政府不能提供農村幸福院后續運營的專用經費支持。目前，政府投入僅為農村幸福院硬件設施設備一次性投入，建成后完全取決于村級組織能否提供后續運營所需費用。

其次，偏遠貧困山區村級組織缺乏資金來源。這些行政村多半無村財政收入。以福州市晉安區日溪鄉為例，全鄉12個行政村均為“空殼村”，無任何村辦企業和其他收入來源，根本無法提供后續資金支持。

最后，困難地區因條件限制，創收條件薄弱。偏遠貧困山區多為“三無”鄉村，即無旅游資源、無土特產品、無城市輻射效應（遠離城區），客觀上造成創收乏力。

2.2 村級組織動力缺失

村“兩委”本應成為農村幸福院的管理主體，但由于缺乏相應的激勵約束機制，加之客觀條件的限制，大部分村干部對農村幸福院建設及發展持消極、悲觀態度。

首先，農村幸福院管理運行狀況未納入村“兩委”績效考核。目前，農村幸福院的組織管理工作純屬“軟指標”，缺乏剛性約束，村干部可做可不做，做好做壞一個樣。由于上級監管缺位，激勵約束機制尚未形成，村“兩委”普遍缺乏責任感。

其次，村“兩委”普遍存在畏難情緒。由于困難地區條件較差、財力匱乏，村干部缺乏信心，態度消極，對農村幸福院建設與管理基本處于被動應付狀態，缺乏主動作為的積極性。

最后，農村幸福院管理缺乏規范程序。由于農村幸福院是新生事物，且類型多樣，缺乏統一標準，服務管理內容和運行狀態差異較大，村級管理無章可循，有些村干部感到無所適從，管理盲目，處于消極等待觀望狀態。

2.3 人才技術保障缺失

農村幸福院的多功能、服務內容的多項目、管理內容的多環節，要求提供相應的人才技術保障，但目前農村地區難以提供以下保障。

2.3.1 現代網絡技術和音響技術人才短缺。農村幸福院配置的電腦與智能音響設備，既需要技術人員指導使用，更需日常維護管理。由于農村青壯年和學生絕大部分生活在城市，剩下的老年人文化水平普遍偏低，缺乏自助服務能力。

2.3.2 醫療衛生服務人才短缺。目前，有些行政村雖有衛生員，但由于不脫產，加之專業水平局限（因工作環境和工作待遇限制，農村幾乎沒有大中專院校畢業的專業醫護人員），并不可能提供全天候、全方位的醫療服務。有的偏遠鄉村因人口偏少，醫務室亦已取消，農村留守老人多為慢病纏身的年老體弱者，農村醫護水平已難以滿足最低需求。

2.3.3 服務管理人員短缺。由于農村留守老人文化低、能力弱，加之村干部忙于日常村務工作，對農村幸福院關注不夠、用心不多，加之農村幸福院缺乏專業管理服務人員，既無人員對農村幸福院進行規范化管理，也無組織者組織宣講、授課、文體等文化活動，老年人只能自發進行簡單的紙牌、麻將娛樂活動，缺乏豐富多彩的娛樂活動，農村幸福院的文化設施大部分棄之不用。

2.4 法律制度保障缺失

由于農村幸福院建設尚處于探索實踐階段，政府介入程度偏低，運行過程的法律保障尚未跟進，后續監管相對薄弱，與公辦敬老院和民辦老年公寓等養老機構相比，具體運行中的權責關系缺乏法律依據。

2.4.1 運行中的權責關系不明晰。作為管理主體的村“兩委”以及接受農村幸福院各項服務的老年人，雙方權力、責任和義務尚未明確界定，也缺乏法律依據，實際上存在合法性危機[6]。

2.4.2 運行管理缺乏法律規范。農村幸福院如何依法運營、依法管理，目前還是空白。特別是發生意外糾紛，如何依法處置可能還有許多盲點。

2.4.3 法制宣傳跟進不到位。農村幸福院建成運行后，相應的法制宣傳滯后，尤其是針對性的法制宣講欠缺，造成村“兩委”法律意識淡薄、法律知識欠缺，以致心存顧慮，擔心發生問題擔責而不作為。這也是經濟發達地區半托型、全托型農村幸福院極少的重要原因。

3 促進福建省農村幸福院持續健康發展的對策

上述四大“短板”不解決，農村幸福院建設的前期投入必然落空，無法產生預期的效果。2019年，福建省提出將養老服務列入“補短板”的四大領域之一，正在采取措施加大力度推進。筆者認為，農村幸福院建設的“短板”是養老服務領域短板中的“短板”，應抓住契機乘勢而上，推動農村幸福院的“補短板”工作。

3.1 “輸血”與“造血”互補，疏通資金渠道

3.1.1 財政補貼向貧困山區幸福院傾斜。目前條件好的鄉村具有可靠的資金來源，基本可以維持農村幸福院的正常運行。政府有限的財力應集中起來對貧困山區幸福院給予補貼。據調研分析，福建省村級財政空白或相對困難的約占50%，按福建省幸福院8 000個測算，應予補貼的約4 000個。如果各類補貼停止向條件好的農村幸福院“撒芝麻”，集中起來補貼貧困山區幸福院，則資金相對可觀，基本可以維持其最低運行水平。有關資料表明，強政府支撐型幸福院年人均運營成本為0.10萬～0.33萬元[7]。如果餐飲支出由老人150元/（人·月）繳費彌補，加之縣級政府每人補助350元/（人·年），再加上省級平衡資助，所剩資金缺口由村委解決，其負擔基本可以承受。

3.1.2 把貧困村幸福院的幫扶納入扶貧計劃。從共生理論的視角看，扶貧與貧困地區幸福院的幫扶具有密切的關聯性。按照共生理論的擴展應用，探索不同事物之間是否具有共生關系，要考慮共生單元、共生環境、共生模式、共生界面4個基本要素[8]。農村養老保障與農村的扶貧工作擁有相同的政策制度環境、相同的經濟環境和相同的作用主體，二者存在共生關系。基于共生理論，困難地區農村幸福院的幫扶與貧困老年群體的脫貧存在依存關系。辦好農村幸福院，按經濟困難的農村老人低成本享有養老服務，即實現農村養老保障與扶貧目標的統一。因此，把貧困地區幸福院的幫扶與扶貧工作對接，實現二者聯動，有利于改變農村幸福院運行困境。為防止“漫灌式”扶貧[9]，可對所幫扶農村幸福院的服務對象進行條件甄別，對經濟狀況明顯不符扶貧標準的，按收費標準區別對待，以確保不失扶貧的精準度。

3.1.3 鼓勵慈善機構、社團多元化“輸血”補助。農村養老是社會養老的重要組成部分，也是最為薄弱的領域。可通過市縣區民政部門和老齡辦等機構有序規范地組織社會公開募捐，建立農村幸福院扶持專項基金，并統一分發到困難山區幸福院，作為維持其運行的專項補貼、專款專用。也可聯系有意向的企業進行共建、單項資助。

3.1.4 幫助貧困村“造血”自助。為確保貧困山區農村幸福院可持續發展，除上述兩項“輸血”措施外，應立足于提高貧困村的創收能力，激活其“造血”功能。首先，盤活農村閑置土地設立“老人田”[3]發展適老性農業，組織農村年輕老人種植養殖供給農村幸福院老人食堂，并引導鼓勵外出務工青壯年輪流定期回村義務幫助打理“老人田”。其次，福建省農村毛竹、木材等自然資源豐富，可通過培訓建立互助合作社，組織相對年輕的老人編制竹木、根雕工藝品以及栽培花卉、盆景以實現創收。最后，可引導鼓勵民企開發投資，利用農村各類自然資源，依法有償開發旅游觀光、休閑度假項目。

3.2 激勵與約束同步，強化動力機制

在提供外部財力扶持的同時，應著力激發村級組織辦好農村幸福院的積極性，強化其內在動力并形成必要的激勵約束機制。

3.2.1 提升高度，融合發展。在老齡化社會不斷加劇、農村養老事業十分薄弱的情況下，各級政府應將農村幸福院建設置于鄉村振興戰略的高度，與農村經濟發展相融合，與美麗鄉村建設相融合，使之內實外美協調發展、同步推進。為此，必須建立綜合考核評價體系，形成有效的激勵約束機制和相應的上下互動機制，增強鄉村兩級組織的內生動力。

3.2.2 “雙定”明責，“兩委”同擔。“雙定”，既定目標、定責任。應明確規定只要農村幸福院建成，設施設備配置基本齊全，就必須創造條件開辦運行，為老年人提供應有的服務;村主任和村支書同為第一責任人，農村幸福院工作納入村兩委年度工作計劃，有目標、有措施、有落實、有總結。

3.2.3 “雙評”考核，績效掛鉤。“雙評”，即上級考評、群眾測評。鄉鎮一級政府應每年定期對農村幸福院運行狀況和村“兩委”負責人作為情況進行考評;同時，組織老年人和村民代表對村干部履職情況進行測評。“雙評”結果直接與村干部津貼掛鉤，對履職不力的適當核減其津貼，履職到位、成績突出的應予通報表揚并適當獎勵，同時可將考評結果與各項評先掛鉤。

3.3 引導和鼓勵并舉，改變人才困境

3.3.1 借鑒支教模式，外引人才。教育系統的支教模式，在一定程度上改變或緩沖了許多邊遠地區教育人才短缺的問題，實踐證明完全具有可行性、實效性。農村幸福院建設的人才短板也可借鑒這種方式，通過制定相關政策引導鼓勵老年護理、老年服務與管理、康復治療技術以及其他醫療衛生類專業的大中專畢業生到貧困山區幸福院“支醫”，為農村老年人提供日常的醫療衛生服務，同時可惠及全村村民。

3.3.2 借助網絡資源，對接醫療機構。目前，福建省大部分山區已覆蓋鋪設網線，均已聯網。應著眼于“跨界合作”[10]，整合資源，解決農村醫療資源匱乏的問題。可通過協商與政策扶持，與市縣鄉醫療機構對接，建立農村遠程問診系統，把城里的部分醫療資源“搬”到鄉下來。在農村幸福院或村醫務室設立遠程問診設施設備，即可對老年人和村民提供更多更好的醫療服務，也有利于“支醫”人員專業能力的提高。

3.3.3 借力內部互助，整合現有資源。鄉村已有的衛生人員雖然大多數未經過專業系統教育，但經多年培訓和實踐，具有豐富經驗可提供日常的醫療衛生服務。應將已設的鄉村醫務室搬到農村幸福院，在方便老年人養老的同時保證其他村民共享。在文化娛樂活動方面，如果農村幸福院場地寬裕條件具備，也可將村里其他文化活動設施設備集中到農村幸福院，在共享資源的同時有利于組織帶動老年人的文化活動，增強農村幸福院的活力。目前，已有許多鄉村在幸福院放電影、辦演出、搞比賽，極大地豐富了老年人的文化生活。此外，每年寒暑假學生隨父母回村，應鼓勵引導他們到農村幸福院開展義工服務和文化活動，進一步增強農村老人的幸福感。

3.4 規范與監管跟進，保障運行有據有序

3.4.1 出臺相應法規，確保有法可依。農村幸福院在福建省乃至全國已呈蓬勃發展之勢，抓緊組織專家學者制定一套相應的法規，界定管理主體和服務對象的權責，明確相關各方的權利義務，規范各方行為很有必要，也勢在必行。鑒于農村幸福院正處于摸索實踐中，性質又介于公辦與民營養老機構之間，屬自助、互助相結合的新形態，可在專題調研基礎上廣泛征求各方意見，先推出暫行辦法（條例），在試行中不斷改進完善，待成熟后再定型。

3.4.2 總結既有做法，指導參考借鑒。多年來，公辦民營養老機構已經形成的規范性做法，包括遵循的相關法規，目前完全可以參照吸收，運用到農村幸福院的管理中。近年來，各地農村幸福院在實踐中初步形成的界定權責、約束各方的做法，有些也已被民間接受，縣鄉兩級政府可介入總結梳理，形成指導性意見，幫助農村幸福院合理運用。例如，農村幸福院的管理制度、村委會的管理職責、接受服務的老人的權利和義務等權責約定，包括簽訂協議、承諾書與具體要求等，皆可去粗取精、修訂完善，作為現階段有關法規尚未出臺前的過渡辦法，彌補當前無法可依的空白現象。

3.4.3 加大介入力度，加強運行監管。各級政府對農村幸福院建設要克服一勞永逸思想，建成后應堅持“扶上馬、送一程”，尤其是縣鄉兩級政府，要充分介入農村幸福院運行過程，跟蹤監管，特別要加強法律指導、司法服務，及時發現問題，采取防范措施，把檢察指導、制度完善、糾紛調解等服務貫穿于農村幸福院運行全過程。并在過程中發現問題及時通報，引以為戒，發現好的做法及時推廣，帶動面上。

總之，通過逐步補齊“四個短板”，實現貧困山區農村幸福院可健康持續發展，使之真正具備日間照料、醫療衛生服務、文化娛樂活動三大基本功能，逐步向半托型、全托型全方位服務方向發展，使農村幸福院實至名歸。當然，農村幸福院“補短板”是一個龐大的系統工程，必須整合各方力量才能奏效。首先是各級政府的重視和關心支持，其次是社會各界的熱心參與，最關鍵的是村委兩級班子的責任擔當與進取精神和作為能力。只要各方形成合力，福建省農村幸福院建設就可取得長足的進步。

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