對社保基金實施國庫單一賬戶集中收付的思考

摘 要：文章指出，現行社保基金管理、運行監管模式存在漏洞，依托國庫單一賬戶，可有效防范社保基金收付中存在的風險，建立社會保障基金國庫單一賬戶體系需要相關政策支持。

關鍵詞：社會保障 基金 國庫 單一賬戶 體系相關 政策支持

中圖分類號:F830 文獻標識碼:A

文章編號:1004-4914(2007)10-254-02

據勞動和社會保障部統計，截至目前我國各項社會保障基金（養老保險基金、失業保險基金、醫療保險基金、工傷保險基金、生育保險基金）收支總規模已超過2萬億元。此外，我國還建立了規模達2000多億元的全國社保基金戰略儲備，并有2.4萬家企業積累了680億元的企業年金。但2006年上海市發生的“違規使用巨額社保基金案”表明當前對社保基金的管理仍存在一些漏洞，為進一步完善對社保基金的管理，筆者建議對社保基金實施國庫單一賬戶集中收付管理。

一、現行社保基金管理、運行監管模式存在漏洞

（一）存儲：多頭開立賬戶，造成存儲分散

按照現行法規、部門規章和制度規定，社會保障基金相關賬戶有以下幾種：一是由財政部門在人民銀行開設的國庫存款賬戶；二是由財政社保部門分基金種類在商業銀行開設的社保基金財政專戶；三是由勞動社會保障部門下屬的社保經辦機構分基金種類在商業銀行開設的支出戶。由于沒有明確規定社保基金財政專戶、社保經辦機構支出戶可以開設的個數，多頭開戶現象嚴重，滾存數額較大的社會保障基金，在各自賬戶基本都有一定的余額，資金比較分散。

（二）支付：社保基金支付環節多、鏈條長

目前，社保基金在支付過程中，各地做法不盡相同，多數采取不是直接支付到基金受益人賬戶，而是由人民銀行國庫部門劃撥至財政、社保部門的財政專戶上，財政、社保部門再依據社保經辦機構的款項需求，過渡到社保經辦機構的支出專戶，再由此專戶支付給基金受益人或支付到基金受益人賬戶。基金支付過程中涉及幾個過渡賬戶和諸多管理部門，環節多、鏈條長、效率低，潛藏資金風險。

（三）監管：缺乏事中監督，操作程序不規范、不透明，挪用基金現象時有發生

在目前的體制下，作為地方政府領導下的勞動和財政這兩個社保基金監管的主要部門，對社保基金支出指令缺乏行之有效的管理手段，審計部門也只能在事后進行監督，難以保障真正做到“收支兩條線，專項管理，專款專用”。2006年審計署共組織各地審計部門進行了（除上海、西藏之外）全國范圍的社保資金專項審計、４５個城市住房公積金專項審計調查以及全國社保基金理事會預算執行情況和基金收支情況的審計。這3項審計和審計調查共涉及社保資金數額8000億元，查出各類違紀違規金額308億元。

（四）統計：社保基金國庫存款利息劃撥方式，影響財政部門數據統計的真實性

從2003年1月1日開始，人民銀行開始對國庫存款計付利息，按照人民銀行“利潤上繳中央財政、虧損由中央財政撥補”的財務管理體制，國庫存款的利息實際是由中央財政支付。目前，國庫對社會保障基金收入的核算雖然分基金種類設置，但所有基金的收入與稅收收入，每天全部歸集到財政部門開設的國庫存款賬戶上，每月月底才將當月收繳的基金向社保基金財政專戶撥付，中央財政支付的國庫存款利息中應為社保基金利息的部分未列入，社保基金國庫存款利息收入遺漏，造成中央財政對社會保障補助指出的統計數據不完整，缺乏真實性。

二、依托國庫單一賬戶，可有效防范社保基金收付中存在的風險

針對目前存在的社保基金管理中存在的隱憂，建議依托國庫單一賬戶管理，實施社保基金集中支付，將所有社保資金都納入國庫單一賬戶體系管理，由財政國庫支付中心通過國庫單一賬戶體系將社保資金直接撥付到收款人，可以實現社保基金“直達”，從根本上解決社保基金因撥付“中轉”環節過多，造成截留、挪用資金的現象，應為有效控制社保基金風險中一條行之有效的途徑。

（一）依托國庫單一賬戶集中收付的政策基礎

國庫是專門負責辦理國家預算資金的收納和支出的機關。國家的全部預算收入都由國庫收納入庫，《中華人民共和國預算法》、《中華人民共和國中國人民銀行法》、《中華人民共和國金庫條例》賦予了人民銀行“經理國庫”職能。一切預算支出都由國庫撥付。社保基金是財政預算資金的重要組成部分，納入預算專項管理，國庫具備參與基金征集、存儲、支付、管理和監督等各個環節的法律基礎與政策依據。

（二）依托國庫單一賬戶集中收付的業務基礎

當前，我國大多數地區財政資金實行了國庫集中支付業務。如安徽省于2001年開始進行國庫集中支付試點，已經將財政預算內資金、納入財政預算管理的政府性基金、納入財政專戶管理的預算外資金、其他財政性資金等納入了集中支付的范圍，實行社保基金國庫單一賬戶體系的設置在業務上完全可行。

（三）依托國庫單一賬戶集中收付的益處

1．減少賬戶開設，集中資金存儲。實行國庫集中支付后，社會保障基金從以前的不分基金種類的國庫存款賬戶、分基金種類的財政專戶和支出戶，設置為分基金種類的國庫存款賬戶和社保經辦機構的零余額賬戶，改變了社會保障基金分散存儲在國庫存款賬戶、財政專戶、支出戶的狀況，并且社會保障基金在未支付給保險受益人之前，全部集中存儲在國庫存款賬戶。從制度上杜絕了多頭開戶、亂拉基金存款現象，可有效規避賬戶開設混亂而引起管理難度。

2．減少支付環節，保證資金安全。實行國庫集中支付后，社保基金從國庫存款賬戶或從社保經辦機構零余額賬戶直接支付給基金受益人，可有效解決基金支付業務涉及幾個過渡賬戶，速度慢、環節多等問題，縮短支付鏈條，減少資金風險點，有效保證資金安全。

3．強化事中監督，規范操作程序，減少基金挪用。實行國庫集中支付后，每一筆基金的支出都通過社保基金國庫單一賬戶進行，人民銀行國庫部門可以較為有效地排除地方行政干預，在辦理基金支付時對基金的超標準發放、違規運營等問題進行事中監督。

4．實現國庫全口徑的收支核算，保證統計數據的真實性。實行國庫集中支付后，所有基金征繳收入全部歸集到在人民銀行國庫分基金種類開設的國庫存款賬戶，實際支付給受益人后才從國庫存款賬戶支出，可以準確核算中央財政為每種基金實際支付的國庫存款利息。同時，通過增設有關基金收支和調劑收支科目，可以實現社保基金的全口徑核算，提高社保基金會計報告體系的科學性。

三、建立社會保障基金國庫單一賬戶體系需要相關政策支持

1.制訂并修改相關社會保障基金管理法律法規，為依托國庫單一賬戶實施社保基金集中支付提供制度支持。在進一步完善修訂已有的社保基金管理相關規定的基礎上，能夠制定統一的《國庫單一賬戶體系操作程序》、《國庫單一賬戶管理辦法》等有效的實施細則，規范操作流程，健全監督制約機制。

2.進一步強化社會保障基金預算管理，細化收支分類。從2007年1月1日起全面實施的政府收支分類改革，但部分收支分類仍過于籠統，不能完全適應社會保障基金收支公開、透明的需要。以養老保險為例：基本養老保險基金收入只設置了基本養老保險費收入、基本養老保險基金財政補貼收入和其他基本養老保險基金收入3個科目，單位和個人繳費未分科目核算，本級和上級對養老保險基金的補助也未單獨反映；支出只設置了基本養老金、醫療補助金、喪葬撫恤補助以及其他基本養老保險基金支出4個科目，調劑基金的支出以及投資運營的支出等科目未單獨設置，只能在其他基本養老保險基金支出科目反映等。

3.建立代理財政資金收付業務有償服務機制。參照《商業銀行、信用社代理國庫業務管理辦法》第四十四條的規定：“代理支庫的代辦業務費，按受理各種原始憑證的筆數，以適當標準計付。具體計付標準和撥付辦法由上一級人民銀行與當地財政部門商定后，由當地財政撥付至人民銀行再由人民銀行匯總撥付至代理行”，由財政支付代辦手續費。

4.加快科技手段推廣，建立信息共享機制。加快社、財、稅、庫、行橫向聯網系統，實現基金征收無紙化、基金解繳一體化、財政撥款實時化、收支對賬電子化，建立信息資源共享機制，對社保基金的走向進行全過程動態監督，規范預算執行。

（作者單位：中國人民銀行忻州市中心支行 山西忻州 034000）

（責編：賈偉）