由“河長制”到 “河長治”變革的路徑探析
——基于國家治理體系與治理能力現代化的視角

徐楊楊

(四川大學公共管理學院 四川 成都 610065)

河長制是完善水治理體系、保障國家水安全的制度創新，并由地方治理水環境的先進經驗上升為全國水環境治理方略。推進國家治理體系與治理能力現代化是全面深化改革的總目標，著儼然已經成為我國各項體制改革的出發點和落腳點，一時間，關于河長制的研究引起了學界的關注。“河長制”作為一種制度創新在水環境治理領域取得的成績十分令人矚目，但是這樣一項新生制度也被學界質疑發“短期效應”、“人治主義色彩濃厚”等負面效應。本文基于國家治理體系和治理能力現代化的視角探究“河長制”改革的若干問題，為水環境治理體系和治理能力現代化提出幾點合理化建議。

一、“國家治理體系和治理能力現代化”的概念界定

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”，有關國家治理體系與治理能力的研究和解讀一時間充滿人們的視野。全球治理委員在1995年對治理這一概念做出的界定具有權威性：治理是或公或私的個人和機構經營管理相同事務的諸多方式的總和，它是使相互沖突或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續的過程，它包括有權迫使人們服從的正式機構和規章制度以及種種非正式安排。而凡此種種均由人民和機構或者同意、或者認為符合他們的利益而授予其權力。由此可見，治理是公共部門和私人部門基于協調的一種持續互動的過程。治理與管理和統治具有本質區別，即治理的主體并不一定是是具有國家公權力的行政機關，也可以是其他不具有公權力的社會組織，治理主體表現出多元化特征，政府并非唯一的治理主角，治理過程要吸納社會、市場等力量的參與。治理并非一套具體的規則，也不是一種行為或活動，而是一個過程，治理并非一種正式的制度，而是一個持續漸進的互動過程。國家治理是指政府、社會、市場等多元治理主體共同參與、協商解決國家政治、經濟、文化、社會、生態等領域事務的互動過程。國家治理方式經歷了從禮治到法治的歷史性變遷,法治型國家治理模有助于提升國家治理的合法性和有效性,法治體系是國家治理體系的另一種表達，基于此，筆者認為，國家治理體系就是多元治理主體就社會事務所制定的一些列制度。那么顯然，國家治理能力是指治理主體依據其所制定的一系列制度治理社會事務的能力。關于現代化理論，不同的學派對其具有不同的觀點，簡單來講，“現代化”既可表示一個成為具有現代特點的發展過程，也可表示在這個過程中新發生的變化或者最新變化(最先進水平)。綜上所述，國家治理體系與治理能力現代化是指多元治理主體對社會公共事務進行協商互動過程中所制定的一系列制度和所獲得能力都達到最高水平。我國生態環境治理體系和治理能力尤其是水環境治理是國家治理體系與治理能力現代化的重要體現。河長制作為水環境治理的一個重要的制度創新一經實施就具有無比強大的生命里，現在已經作為先進經驗在全國范圍內推廣，每條河流的岸邊都有河長信息的公示牌，每條河流都有一個河長了。

二、“河長制、河長治”的概念界定

“河長制”由江蘇省無錫市首次創立，2007年5月，無錫市太湖藍藻大面積生長，導致水生態環境被嚴重破壞，水環境被嚴重污染，引發飲用水危機。同年8月，無錫市印發《無錫市河(湖、庫、蕩、氿)斷面水質控制目標及考核辦法(試行)》，將河流斷面水質檢測結果納入各市縣區黨政主要負責人政績考核內容，各市縣區不按期報告或拒報、謊報水質檢測結果的，按有關規定追究責任。水環境治理迫在眉睫，無錫市市委、市政府為全境64條河流設置“河長”，由地方黨政主要領導親自擔任“河長”，負責轄區內河流的水環境治理和水質的改善，即“保護太湖，重建生態”。2008 年，江蘇在太湖流域全面推行“雙河長制”，即省級、廳級與河流所在地的黨政主要領導，共同擔任入湖河流的“河長”，共同負責 15 條河流的水環境和水生態保護。

河長制是脫胎于水環境治理領導督辦制和環保問責制的制度創新。所謂領導督辦制是指政協領導督查政協提案的制度。所謂環保問責制是指根據根據《關于實行黨政干部問責的暫行規定》、《中國話人民共和國環境保護法》、《環境保護違法違紀行為處分暫行規定》及《大氣污染行動計劃》等法律法規的相關規定，對于失職、瀆職的工作人員，追究其責任，并進行懲罰的環保制度。河長制是指基于河流流域和行政區劃為基礎的，由河流流經區域的地方黨政主要領導擔任“河長”，“河長”對本轄區的水環境治理效果直接負責的黨政領導負責制。這便是“河長制”的雛形。

“河長治”是指以河長為核心，以法律法規為依據，以部門協作為抓手、以問責機制為動力、以社會參與為原則所形成的水環境治理格局。“河長治”包括“河長制”治理體系和“河長”治理能力兩個方面。治理體系是治理能力存在的基礎，治理能力的提升必須依賴于國家治理體系的完備有效；另一方面，國家治理能力的提升和強大，也彰顯了國家治理體系的完善和有效。可見，治理體與治理能力有相輔相成的關系，它們的現代化必須齊頭并進。“河長治”包含了“河長制”的要義，“河長治”是“河長制”的最終歸宿。

三、由“河長制”到“河長治”變革的難題

“河長治”是應對水污染危機的一項危機管理制度，在某種程度上，“河長制”是一種“無奈之舉”，“河長”治污的制度設計既折射出當前的環境法律制度體系應對水污染現狀的客觀不能、法律缺失，也體現出實務部門在應對現實困境而法律供給不足時的一種務實態度和現實智慧。在這種應急式的制度創新實踐廣受贊譽的同時，我們也不得不考慮其負面效應，“河長制”到“河長治”的變革不得不考慮以下幾方面的困境。

(一)危機治理可否順利轉變為長效治理機制?

“河長制”是一項應對太湖藍藻危機和飲用水危機的地方制度創新，本質上“河長制”是應對危機的危機管理制度，所謂危機管理制度是指為了解決眼前的危機而制定的臨時性制度，所以，“河長制” 本身便帶有臨時性、運動式治理的色彩。而水環境、水生態治理絕一時之事，需要一種常規性、長期性的制度設計作為支撐。所以，理論上講，“河長制”當時所解決問題的社會環境與常規型治理之間出現了很大的裂縫，進一步而言，運動式的治理方式的效益具有短期性，即使“河長制”在水環境治理治理領域取得巨大效益，但是我們不得不承認，“河長制”并不能達到標本兼治的效果，長效治理機制與運動式治理制度之間的裂痕，“河長制”并不能完整的填補。2007 年，太湖水危機，無錫市政府需要年對來自社會公眾、媒體輿論以及上級政府的壓力，在這種情況下，無錫市政府需要立即做出“政治正確” 的部署，人力物力財力、注意力都轉移并集中在水環境治理上，所以創設出“河長制”。“河長制”解決當下難題，消解公眾壓力，危機得以順利解決。但是在非危機的情況下，政府缺乏危機的逼迫，所以，“河長制”的執行效力具有“打折扣”的風險，政府對河湖生態環境治理的注意力也可能面臨轉移或者降低的鋒線。盡管黨政領導負責的“河長制”面臨實效的奉獻，運動式的治理方式存在短期效應的固有短板，需要對原政策進行革新，這樣才能形成一項長效治理機制，做到標本兼治。

(二)問責難題

河長制的核心在于領導負責，關鍵源于嚴格問責。目前，與“河長制”相配套的問責制度還在探索之中，所形成的問責機制在實踐中也面臨執行困境。首先，問責主體、問題方式、問責部門沒有具體的法律進行明確規范，在問責過程中，“責任清單”并沒有正式建立，造成問責困境。其次，由于部門利益糾葛，問責實踐往往舉步維艱。在“河長問責制”的實踐中，一般分為上級問責和下級問責兩種形式，下級問責主要是指下級環保部門對上級的問責，上級問責是指上級對下級的問責。在行政層級面前，多種利益相互纏繞，無論上級問責還是下級問責都無法嚴格按照“一票否決制”進行問責。再次，“河長問責制”實行“一票否決制”，其中水質標準是問責的剛性依據，但是，水質標準卻是由行政系統內部自主設定，水質評測基本屬于內部行為，所有可能存在修飾考核成績的可能性。所以，“河長制”問責機制存在一定程度的形式主義色彩。

(三)社會參與不足

“河長制”制的“河長”，“河長”由地方黨政主要領導擔任，河長們就有天然的協調優勢，所以能夠整合不同部門的的政府力量投入到水環境治理。但是，于此同時，也顯示出社會參與不足的弊端，以成都市武侯區河長公示牌為例，公示拍上會現實河長姓名、聯系方式，所轄河道區間、河道長度、河長職責、管理目標、河長辦網址、監督舉報電話等。如表 2：

表2 成都市武侯區河長公示牌

據相關學者在江蘇省無錫、南通、徐州、泰州 4 個地級市實施“河長制”的河流流域居民的問卷調查來看，51.3%的調研對象基本沒有聽說或接觸過河長制，知道河長制大概意思的僅有 19.2%，僅有6.7%的被調查者閱讀過河長制政策文件。由此可見，社會公眾對河長制的了解、接納、參與程度都比較低。

表3 河長制了解程度表

(四)“河長”責任與能力之間鴻溝

“河長制”實質上是一種“責任發包”形式，把河湖治理責任“發包”給地方黨政主要領導，由領導主管水環境治理并對水環境擔負無限責任。短期內，黨政領導作為地方最高權力的掌控者，能把資源迅速聚攏并投入治理全過程。一定程度上，這種“責任發包”形式對于解決水環境危機大有裨益，但是，本質上講，河湖治理本身具有很強的系統性和復雜性，需要多個部門切實擔負自身責任，投入自身力量盡職盡責治理水環境，這需要治水部門通力合作才能取得良好效果，單憑“責任發包”給黨政主要領導，恐怕難以取得良好效果。

四、從“河長制”到“河長治”變革的可行性路徑

河長制是地方制度創新的優秀經驗，在水環境、水生態治理方面取得很好的效果，就目前的政策實踐效果而言，“河長制”是符合中國國情的的制度選擇，但是，學界對這一制度的合理性和正當性持懷疑的態度，不可否認，這項制度在實踐過程中在取得良好效果的同時也存在一定程度的缺陷和固有弱點。所以，在“河長制”向“河長治” 變革的過程中，需要結合中國的實際情況，加之足夠的創新意，才能創造出科學的創新舉措。

(一)嚴格落實組織保障

“河長”并非是一個正式的公務員職務，其組織地位往往受到學界的質疑，為了順利推廣河長制的，“河長”的組織基礎需要保障，需要從一下三個方面夯實組織基礎。第一，明確河長辦公室的職能定

位和組織定位是推廣和創新“河長制”的前提，河長制辦公室核心職能應該是協調、監督等，河長制辦公室不能代替或跨越原治治水部門的權限，水環境治理的實質性責任還是需要原部門擔負。第二，科學規范河長制辦公室的的機構編制和人事安排，優化人員結構，從各部門臨時抽調人員不能解決長久性的問題，可以向社會招募人才，豐富人才構成，同時也要杜絕機構膨脹臃腫的發生。第三，引入多方力量對河長辦公室人員的進行監督，主要包括人大監督、行政機關內部監督，司法監督，社會監督、群眾監督，媒體監督等。嚴格落實“河長制”的組織保障，是這項制度持續發展和發揮作用的基石。

(二)積極動員社會參與

“河長制”的制度設計使得行政體制內的力量迅速聚集起來，但是，政府的能力畢竟是有限的，并且在當前“推進國家治理體系與治理能力現代的”的總目標要求下，“河長制”應該吸納企業、社會、市場的力量共同參與河道治理，聚集多方力量，集中力量解決河道治理難題。第一、建立水環境信息網上公開制度，一定程度的信息公開與共享是社會力量參與社會治理的前提，在水環境治理領域，政府部門有必要把相應的水資源數據，水工程項目等向社會公眾公開。第二，積極吸納公眾參與河道治理，例如建立“民間河長”隊伍，擴展參與治理的范圍，提高公眾參與治理的積極性。第三，吸納公眾參與“河長制”政策實施效果的評價與考核，鼓勵民間力量對“河長”工作進行監督。最后，搭建形式多樣的多元主體共治平臺。在這個平臺上，治理主體可以共享信息和舉行代表協商會議。

(三)落實獎勵政策和問責政策

“河長制”具有明顯得人治主義色彩，這飽受學界詬病。但是，在解決具體事件的時候，人治和法治都是治理方略，所以并沒有高低之分。對于“人治色彩”濃厚的“河長制”需要建立激勵政策和問責政策。一方面，一定程度的激勵，對于提高“河長”工作積極性大有裨益，另一方面，嚴格落實問責制度，也迫使“河長”在治理河湖環境時投入更多的時間、精力、注意力、資源等，無疑。相配套的獎勵政策和問責政策有助于治河水污染。例如，據水利部消息，江西省人民政府印發《江西河長制工作省級表彰評選暫行辦法》，這標志著全國首個河長制工作省級表彰辦法正式出臺。

五、結語

直至今日，“河長制”基本上已經在全國范圍內推廣，水環境治理效果明顯改善，地方政府水環境治理能力顯著提高，這也反映出了地方政府對于環境保護的重視程度的提高和環境責任意識的增強。但是，河長制所固有的制度性缺陷也不容忽視，其問題如果不能得到有效解決，那么，河長制的治理成效會呈現出的逐步遞減的趨勢，河長制也面臨“流產”的風險。“河長治”是“河長制”的最終歸宿，這需要地方政府結合所轄區域的具體情況進行彈性化治理，需要地方政府加快落實組織保障，積極動員社會公眾參與治理，嚴格落實問責制度和并加緊出臺獎勵政策，最大程度發揮“河長制”的原發性優勢，推動“河長制”向“河長治”的變革。