新時代高職院校高質量發展的困境與突圍

[摘要]高質量發展是新時代高職教育發展的主題，然而由于發展不平衡不充分的基本國情、社會對職業教育的認識偏差、高職院校辦學規?？焖贁U張和辦學體制單一、高職教育起步較晚、對外開放程度不深、辦學定位認知不準導致高職院校辦學資源短缺和質量標準缺位，無法實現高質量發展。因此，高職院校要實現高質量發展，就應正確處理規模擴張與高質量發展的辯證關系、改革創新辦學體制機制、科學構建內部質量標準體系。

[關鍵詞]高質量發展;高職院校;新時代

[作者簡介]甘華銀（1967- ），男，四川鄰水人，廣安職業技術學院，教授，碩士。（四川 ?廣安 ?638000）

[基金項目]本文系全國教育科學“十三五”規劃2019年度教育部重點課題“新時代高職院校高質量發展內部質量標準體系建設研究”的階段性研究成果。（課題編號：DJA190350）

[中圖分類號]G717[文獻標識碼]A ? ?[文章編號]1004-3985（2020）07-0034-06

一、高質量發展是新時代高職教育發展的主題

習近平總書記在十九大報告中反復強調高質量發展，指出“要在繼續推動發展的基礎上，著力解決好發展不平衡不充分問題，大力提升發展質量和效益”，要求在新時代“堅持質量第一、效益優先，以供給側結構性改革為主線”，推動“質量變革、效率變革、動力變革，提高全要素生產率”。高質量發展貫穿于“五位一體”總體布局，是新時代中國特色社會主義發展的主題。高等職業教育也須緊跟時代主題，以新發展理念為引領，深入推進改革發展。

高職教育高質量發展需要每一所高職院校都能全方位多層次高質量發展。所謂全方位，是指高職院校應當在人才培養、科學研究、社會服務和文化傳承創新四大職能中全面實現高質量發展;所謂多層次，是指從院校整體、每一院系、每一專業、每一課程、每一班級直至每一學生，從整體到局部、從宏觀到微觀均實現高質量發展。以供給側結構性改革視野審視當今中國職業教育，存在供給結構失衡、供給效率低下、供給質量不高等問題。而高職院校要實現高質量發展，更面臨辦學資源短缺和質量標準缺位等發展困境，分析其原因并尋求對應突圍路徑，是高職院校當下不可回避的考題。

二、高職院校高質量發展面臨的主要困境

（一）辦學資源短缺

“必要的教育資源供給是教育活動的前提”①，要實現高質量發展，高職院校需要高質量的人力（主要為職教師資）和經濟（主要為辦學經費）等辦學資源來支撐。經過多年努力，高職院校辦學資源短缺矛盾雖有所緩解，但仍是制約其高質量發展的瓶頸。

1.師資力量短缺。首先表現為師資數量短缺，這在中西部地方高職院校尤為明顯。多年來，多數地方高職院校的師資數量并未與辦學規模擴張實現同步增長，“生師比值”越來越大，意味著教師數量缺口越來越大，導致教師超負荷工作，教育教學質量難獲保障。其次表現為優質職教師資短缺，高學歷高職稱師資缺乏，優秀專業帶頭人、骨干教師缺乏和有企業實踐經歷的“雙師型”教師缺乏等。

2.辦學經費短缺。首先，高職院校辦學規模與教育經費投入倒掛。從整體看，“在全國高等教育經費中，高職高專的教育經費僅占總經費的17.82%”②，無論從院校數量，還是招生規模，高職院校均占全國高?？倲?0%以上。以不到1/5的教育經費承載起3/5以上的高等教育人才培養重任，同時又期望其實現高質量發展，這是很難完成的任務。

其次，高職院校辦學經費投入政策性標準偏低?！敦斦??教育部關于建立完善以改革和績效為導向的生均撥款制度加快發展現代高等職業教育的意見》（財教〔2014〕352號）要求，“2017年各地高職院校年生均財政撥款水平應當不低于12000元”，但這一標準仍遠低于其他普通本科院校，更難以同“雙一流”高校辦學經費相提并論。由于辦學經費總額不足，導致很多高職院校內涵質量建設經費投入偏低。

最后，地區、行業與院校生均辦學經費差異明顯。多數院校辦學經費來源于財政撥款，2016年，全國990所獨立設置的公辦高職院校低于這一標準（生均12000元）的超過60%，還有133所低于6000元，主要為地市級政府舉辦的高職院校，其中主要由行業企業舉辦的74所高職院校甚至低于3000元;2017年，“除北京、西藏之外，29個省份公辦高職院校年生均財政撥款水平低于9000元”③;2018年，即使按31個省份發布的《高等職業教育質量年度報告》，相當一部分省份生均財政撥款仍達不到規定標準，很多院校屬于“被平均”對象。

（二）職業教育質量標準缺位

標準和質量是一對如影隨形的概念，論質量必談標準，“標準是進行評價和管理的必要條件”④?！秶抑虚L期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》提出，要“加快推進教育質量標準研究和制定工作”“制定教育質量國家標準，建立健全教育質量保障體系”。根據《中華人民共和國標準化法》，質量標準包括國家標準、行業標準、地方標準或團體標準、企業標準四個效力層級。同樣，職業教育也應包括國家、行業、地方和院校四個層面的質量標準。

1.職業教育上位質量標準體系不完善。盡管教育部在院校建設、專業設置、課程教學、頂崗實習等方面形成了一些標準性規定，但作為最上位的國家職業教育標準體系尚未真正形成，省級地方職業教育質量標準也不夠健全。因此，《國家職業教育改革實施方案》指出，未來5～10年職業教育改革的重要任務之一就是“構建職業教育國家標準”。

2.職業院校質量管理標準體系未建立。根據《中華人民共和國標準化法》有關法理，在沒有國家標準的情況下，鼓勵行業、地方和企業（院校）先行先試，自主創新制定相應質量標準;即使已經有了國家標準，在不降低國家標準基本技術要求前提下，高職院校也可結合實際，制定并采用更為嚴格的院校標準。但因缺乏上位質量標準體系，多數院校在專業、課程、師資、學生、實訓場地等方面尚未形成系統的內部質量標準體系。

三、高職院校高質量發展困境的主要原因

（一）辦學資源短缺的原因

1.發展不平衡不充分的基本國情。中國特色社會主義進入新時代，我國社會發展不平衡不充分的主要矛盾反映在職業教育上，就是人民期待更加美好的職業教育，而職業教育本身卻處于不平衡不充分發展狀態，其中教育資源差距是職業教育發展不平衡的集中體現和現實依據。在“硬件資源”“經費投入”“生師比”“專任教師學歷層次”等方面，東部發達地區高職院校明顯優于中西部地區，從而拉大了東部地區與中西部地區職業教育辦學質量差距。即使在中西部區域內，也存在區位差別和舉辦者財政支付能力差異，省會城市和省屬高職院校辦學經費以及師資都要優于其他高職院校。

2.社會對職業教育的認識偏差。目前，社會上對高職院校存在“認識偏見”的人不在少數，仍將高等職業教育視為“次等教育”，認為高職院校發展平臺不高，高層次人才不愿進入高職院校任職。多數青年教師大學畢業就直接進入高職院校任教，缺乏行業企業一線實踐經驗;而行業企業一線有豐富實踐能力者又不愿意進入高職院校，導致優質職教師資短缺。

3.高職院校辦學規?？焖贁U張。近年來，高職院校在校生人數和招生專業數一直不斷攀升。以廣安職業技術學院為例，2004年該校在校生為3281人，招生專業數10個;2019年在校生17892人，招生專業數達到52個，15年來在校生規模擴大5倍多，招生專業平均每年遞增約3個。一方面，規模擴張促進了高職院校發展，適應了高等教育由精英教育向大眾教育轉變的時代需要，滿足了廣大適齡青年接受高等教育的現實需求;另一方面，辦學規?？焖贁U張也帶來了職教師資短缺、生師比達標困難、地方財政生均撥款壓力增大等問題，部分專業辦學條件無法滿足高水平教育教學需要，專業發展不均衡，難以有效保障高職院校全面實現高質量發展。

4.高等職業院校辦學體制單一。目前，高職院校大多由地方政府舉辦，辦學經費來源基本依賴生均財政撥款?！叭欢鴩邑斦芸罱涃M受到‘總蛋糕的限制，無法做到對所有高?！曷毒?，導致處于金字塔底端的高校要想通過國家行為改變自身處境十分困難”⑤，而“處于金字塔底端的高?！本褪潜姸嗟母呗氃盒！Ｔ趲熧Y方面，公辦高職院校受人事編制約束，難以保障師資數量與辦學規模的同步增長。

（二）質量標準缺位的原因

1.高職教育起步較晚。我國現代職業教育肇始于黃炎培先生1917年成立中華職業教育社和1918年創辦中華職業學校，真正興起于1980年初的短期職業大學，并在1999年隨著高等教育擴招開始大發展。相較于歐美發達國家，我國高等職業教育起步較晚、發展時間較短，現代職業教育體系不夠成熟，從而導致高等職業教育質量標準體系不夠完善。

2.對外開放程度不深。歷經40多年改革開放，我國經濟發展已深度融入全球化，但作為與經濟發展緊密聯系的教育類型，我國職業教育并未真正與世界職業教育接軌，根本原因在于職業教育對外開放程度不夠。若要形成具有中國特色、世界水平的現代職業教育體系，我國職業教育，尤其是高職院校，必須加大對外開放的深度與廣度，學習、借鑒國際先進的職業教育質量標準，結合實際科學構建職業教育質量標準體系。

3.辦學定位認知不準。雖然《國家職業教育改革實施方案》開篇即表明“職業教育與普通教育是兩種不同教育類型，具有同等重要地位”，但人們對高等職業教育的類型認識并不充分。在人才培養模式上，高職教育雖在專業設置上注重與社會聯系，但在課程設置、教學內容、教學方法等方面，很長一段時間沿用普通本科的學科模式，將高職高專辦成了“本科壓縮餅干”，缺乏職業教育特色，也就難以形成自有的質量標準體系。也由于對職業教育的教育類型認識不足，作為職業教育的最高標準——《中華人民共和國職業教育法》（以下簡稱《職業教育法》），自1996年頒布實施以來未做任何修訂，隨著經濟社會發展，存在立法理念和定位不夠清晰、立法過于抽象、財政保障制度沒有明確規定、世界視野和眼光比較缺乏等問題，難以起到保障和促進職業教育高質量發展的作用。

四、高職院校實現高質量發展的突圍路徑

（一）正確處理規模擴張與高質量發展的關系

1.厘清規模與質量的辯證關系。表象上，高職院校規模擴張會帶來招生錄取分數降低、生均設備值下降、生均實訓場地減少、生師比數量增大等表征質量水平的指標降低，規模擴張與質量提升貌似不可調和。實質上，規模與質量不是非此即彼的關系，而是相互聯系、對立統一的整體，其中規模是發展的基礎，質量是發展過程的核心，二者可以兼顧兼得，相得益彰。

適度規模發展是高質量發展的重要組成部分。一方面，沒有適度規模，就無法滿足廣大適齡青年接受高等教育的需要，高職教育就難以成為人民滿意的教育;另一方面，不通過適度規模擴張培養更多技術技能人才，就難以滿足產業轉型升級發展對職業人才的迫切需求，造成職業人才供給不足，高職院校就難以完成其歷史使命，高質量發展就無從談起。以專業建設質量為例，某一專業的學生規模本身就是評價該專業辦學質量優劣的“晴雨表”，若專業規模過小，可折射出該專業質量偏差，只有實現專業的合理規模，使有限的辦學資源發揮出最大效益，才能為辦學質量整體提升奠定堅實基礎。

2.把握高職院校規模擴張的適度性。雖然發展規模是發展質量的基礎，甚至是高質量發展的組成部分，且現階段確有進行規模擴張之必要，但規模效益不能替代質量效益，不能將辦學規模大片面地等同于發展質量高。正確處理規模擴張與高質量發展的關系，關鍵在于堅持適度原則。

所謂適度，其實質是“高等學校里的各個方面、各個要素之間必須有一個恰當的質和量的統一關系”⑥。高職規模擴張的適度性可從兩方面界定：一是規模擴張與經濟社會發展對職業人才需求的契合度，無論是招生人數增多、招生專業增加，還是高職院校增設，只要符合產業行業發展需求，并能實現學生充分就業，就可認定為“契合”;二是辦學資源對規模擴張支撐的有效度，高職院校不顧辦學條件，盲目擴大辦學規模，過分追求規模效益，必然帶來人才培養質量不高等弊端，須在規模擴張和質量提升之間找到一個平衡點——保證每一專業辦學條件達標。

保持規模擴張適度性，應防止兩種極端：一是防止過度追求規模效益，不顧資源條件，毫無節制地擴大規模，放松對既有專業的內涵質量建設;二要防止片面追求“品牌”或“特色”發展，不顧經濟社會發展對職業技術人才的需求，過分控制或縮減辦學規模，忽視高職院校大眾教育的時代屬性。對此，應以“協調”發展理念為引領，做到規模與質量“兩手抓”：一手抓規模，在辦學資源允許的情況下，最大限度滿足經濟社發展對技術技能人才的需求和廣大適齡青年接受高等職業教育的需要;一手抓質量，在適度規?；A上，不斷加強內涵建設，充分履行高職院校職能，全面提高辦學質量。

（二）創新體制機制是解決資源短缺的關鍵

1.修訂相關法律法規。《職業教育法》的修訂應充分借鑒國際先進經驗，反映職業教育改革成果和未來發展需要，明確政府、行業、企業和職業院校在現代職業教育體系中的法律地位和權利義務關系，輔之以必要的行政法規和規章，在法律體系中確立高職院校辦學經費保障機制，“賦予有資格的企業以教育機構的地位”“以開拓職業教育發展與改革跨界的新視野”⑦。特別是要對近10年來國務院、教育部發布的，有關職業教育深化體制改革、促進產教融合、提辦學質量等行政性意見、規定、決定或方案，進行系統梳理、取舍與整合，將其上升到法律層面，以良好的法制環境促進職業教育優質資源良性循環。

2.改革創新體制機制。針對“公辦職業院校產權單一、辦學自主權較弱、辦學活力不強，民辦職業院校投資主體重經濟利益、輕辦學質量”⑧等問題，《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》（國發〔2014〕14號）提出，“要積極探索發展股份制、混合所有制職業院校，允許以資本、知識、技術、管理等要素參與職業教育辦學”，指明了高職院校辦學體制機制改革方向。首先，以“共享”發展理念為引領，開展辦學體制改革，探索混合所有制、股份制辦學新模式，廣泛吸收優質辦學資源。其次，積極推進內部人事管理體制改革，整合優化部門職能，精簡內設機構，將更多職教師資投入教育教學一線，創新優質職教師資的培養和引進管理機制，廣泛吸引優秀人才，探索和推行去編制化多元人事體制改革。最后，改革創新內部質量目標績效管理機制，充分發揮現有辦學資源的辦學效益。

（三）科學構建高職院校內部質量標準體系

“最好的標準是沒有統一的最終標準”⑨，即使在國家層面、地方層面或行業層面有了相應的職業教育發展質量評價標準，但千校各異，發展不平衡，高職院校應以“創新”發展理念為引領，依法構建適合自身發展的差異性內部質量標準體系。

1.明確內部質量標準體系構建的意義。首先，有利于促進職業教育國家標準的構建。職業教育國家標準構建，既可自上而下，也可自下而上，更可以同步展開。應當鼓勵高職院校和省級地方教育行政主管部門結合實際先行先試，創新構建職業教育的院校標準和地方標準，國家教育行政主管部門可在大量院校標準和地方標準基礎上，融合平衡東部、中部、西部的職業教育地方標準或院校標準，進一步構建或完善高質量的國家標準，從而整體推動我國高職教育高質量平衡發展。

其次，有利于推進高職院校實現高質量發展。內部質量標準體系完善與否，是檢驗高職院校內部治理能力強弱的重要指標。沒有質量標準就沒有質量管理，完善的內部質量標準是完善的內部質量保證體系的組成部分，是高職院校質量文化建設的關鍵要素。內部質量標準是高職院校自我質量評估的標尺，是進行內部質量診斷與改進的重器;也是高職院校高質量發展的指向標，如同一支樂隊的“指揮棒”，指明了高質量發展的方向。

2.把握內部質量標準體系構建的維度。這是科學構建內部質量標準體系的技術關鍵，可從以下三個維度探索構建高職院校內部質量標準體系。

第一，主體維度。因利益關注點不同，不同主體對同一事物評價有不同的價值取向，政府、教師、家長、學生、用人單位對高職院校辦學質量的評價重點必有差異。高職院校在構建內部質量標準體系進程中，應充分考慮不同主體的利益關注點，尤其應關注高職學生可持續職業發展需要，充分“尊重教師、學生等利益相關者的知情權、參與權和評議權”⑩，提高內部質量標準體系的共識性和有效性。

第二，空間維度。高職院校內部質量標準體系要以專業建設質量為核心，圍繞四大功能，涵蓋決策指揮、質量生成、資源建設、支持報務和監督控制五大內部質量管理系統。既要重視辦學質量的結果標準，也要加強師資、經費、設備等條件標準，更要注重教書育人和管理服務的過程標準，實現內部質量標準體系的全面性。同時，作為一個系統，高職院校內部質量標準體系應具有層次性，上至頂層設計和學校章程，下至每一專業和每一門課程，都應體現出質量理念和標準意識，既要注重標準體系的宏觀架構，更要重視體系建構的微觀精準。

第三，時間維度。在內部質量標準體系構建的時間維度上應注意“三性”：一是時效性。要充分考量高等職業教育發展當下關注的重點問題，構建的標準體系要能及時全面準確地診斷和改進高職院校發展質量中存在的現實問題。二是前瞻性。適度的前瞻性是高職院校內部質量標準體系相對穩定的基礎。高職院校內部質量標準體系構建，既要充分考慮高職教育的發展趨勢，還應兼顧經濟社會的發展走向和科學技術的最新進步。三是動態性?！百|量并不是一個固定不變的概念，而是動態的、變化的、發展的和相對的，它隨著研究視角、時間、地點、目的以及使用對象的不同而不同，同時也將隨著經濟社會文化的發展和科學技術的進步而不斷更新和豐富?！?1高職院校內部質量標準體系需要在實踐應用中與時俱進，不斷修正、提升和完善。

3.厘清內部質量標準體系構建的思路。構建高職院校內部質量標準體系，可采用“樹立理念—確立原則—抓住重點—掌握方法—優化程序—應用修正”螺旋遞進的構建思路。

第一，理念先行，牢固樹立質量至上發展理念，圍繞高質量發展時代主題，遵循“頂層設計、分類構建、共識性、多重性、發展性”“人本性和可執行性”等標準制定原則。第二，抓住專業建設質量標準建設這一重點，從一般到具體，層層分解，全面構建內部質量標準體系。第三，在方法技術上，堅持對外開放，借鑒、參考或對接高等職業教育國際先進標準，結合院校實際，定量評價與定性評價相結合，量化性指標與描述性指標相結合，采用目標分解、流程分析、組織劃分等方法搭建內部質量標準體系框架。第四，堅持民主集中制，遵守標準制定程序規范，做好內部質量標準體系構建的整體設計、多主體研討、體系構建、意見征詢、審查批準等每一環節。第五，內部質量標準體系須在高職院校辦學實踐中得到落實和應用，只有通過實踐才能檢驗其是否科學，并對其加以修正和完善。

[注釋]

①賀書霞.一種伙伴關系的建構：我國高等職業教育資源供給問題研究[J].清華大學教育研究，2014（4）：80.

②邢暉.當前高職院校經費問題調查與建議[J].中國職業技術教育，2016（3）：59.

③梁國盛，劉夢妮.高職“掌門人”體呼吁央財青睞[N].中國青年報，2017-8-14（10）.

④陳玉祥.從標準的內涵看我國本科教學質量標準的建立[J].中國高教研究，2007（7）：35.

⑤申怡，夏建國.論我國高等教育的“不平衡不充分”及其破解路徑[J].中國高等教育，2018（1）：12.

⑥陳德奎.論大學和諧校園的構建與適度原則[J].東南大學學報：哲學社會科學版，2008（3）：118.

⑦姜大源.論職業教育體制機制改革的應然之策——關于《職業教育法》修訂的跨界思考[J].中國職業技術教育，2015（27）：5.

⑧俞林，崔景貴.現代職業教育混合所有制辦學研究[J].教育與職業，2017（16）：14.

⑨王春春.高等教育質量標準與評價[J].大學（學術版），2010（5）：16.

⑩楊清，謝獻忠.基于“五個度”的高校教學質量標準體系的研究與實踐[J].當代教育理論與實踐，2018（6）：66.

11許祥云.高校內部本科教學質量標準：概念界定與體系構建[J].清華大學教育研究，2018（3）：59.

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