修訂完善《高等學校檔案管理辦法》的建議

寧燕子

摘要? 2008年實施的《高等學校檔案管理辦法》，在指導、推進高校檔案工作科學、健康發展等方面發揮了重要作用。然而十八大以來，國家出臺、修訂了一系列新的檔案法規標準，檔案信息化建設也進入新階段，《辦法》中部分內容已經不適應新形勢下對檔案工作的新要求，有必要對其進行修訂。本文主要分析了《高等學校檔案管理辦法》修訂完善的必要性和修訂原則，并提出一些具體的修訂建議。

關鍵詞? 檔案部門規章 高等學校檔案管理辦法 高等學校檔案工作 修訂建議

2008年，教育部、國家檔案局27號令《高等學校檔案管理辦法》（以下簡稱《辦法》）印發實施?！掇k法》實施以來，在進一步規范高校檔案工作，提高高校檔案管理水平，提升高校檔案服務效能，指導、推進高校檔案工作科學、健康發展等方面發揮了重要作用。然而十八大以來，國家出臺、修訂了一系列新的檔案法規標準，檔案信息化建設也進入新階段，《辦法》中的部分內容已經不適應新形勢下對檔案工作的新要求，有必要對其進行修訂。

一、修訂《辦法》的必要性分析

1.落實兩辦《意見》的需要。2014年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于加強和改進新形勢下檔案工作的意見》（以下簡稱“兩辦《意見》”）。國家檔案局原局長楊冬權對兩辦《意見》進行了解讀，他指出“《意見》不但對當前的檔案工作具有現實的指導性，而且對今后的檔案工作具有超前的指引性，為我國的檔案工作理論與實踐作出了新的開拓、新的發展，是今后一個時期全面引領我國檔案工作改革、全面指導我國檔案工作實踐的綱領性文件”。高校必須按要求積極落實、全面貫徹兩辦《意見》，而其中一條有效的途徑就是從制度上對高校加以引導和督促。通過《辦法》促進推動高校貫徹落實兩辦《意見》無疑是最合適的，因此需要對《辦法》及時修訂，將兩辦《意見》的新要求、新舉措納入《辦法》的相關條款。

2.規范高校檔案分類的需要。檔案分類是最核心、專業性最強的檔案業務，檔案分類是否科學關系到檔案管理是否規范有序，查找是否方便快捷。1993年頒布實施的《高等學校檔案實體分類法》已于2018年廢止，之后并沒有出臺新的分類方法。高校檔案分類可以依據的文件只有《辦法》，而辦法對高校檔案的分類又存在不全面、有交叉的問題，主要表現在三個方面。一是《辦法》所列的類目名稱不能涵蓋高校產生的全部檔案，比如教職工檔案、學生檔案、國有資產檔案、名人檔案、實物檔案等;二是數字化校園、智慧校園環境下愈來愈多的原生電子檔案如何收集分類整理，也需要從完善《辦法》的視角加強理論研究和實踐探索;三是產品類檔案的歸檔內容與其他類別有交叉。以上問題造成高校檔案分類不統一、不規范局面。《辦法》需要及時調整，設置獨立條款對檔案的分類提出既適合高校又有前瞻性的規定，從而加強高校檔案分類的規范化與科學化。

3.遵照執行新政策新規章的需要?！掇k法》中遵照執行的政策規章大部分已經廢止，如《高等學校教學文件歸檔材料》（〔87〕教辦字016號）、《科學技術研究檔案管理暫行規定》（國檔發〔1987〕6號）、《基本建設項目檔案資料管理暫行規定》（國檔發〔1988〕4號）、《會計檔案管理辦法》（財會字〔1998〕32號）、《電子公文歸檔管理暫行辦法》等，這些廢止的政策文件已經不能作為高校開展相關檔案業務的依據。《辦法》需要修訂，將近幾年國家檔案局先后出臺實施的一系列新規章、新政策納入其中，指導高校檔案具體業務的開展。

4.強制執行相關行業標準的需要。2008年9月至今，國家檔案局先后出臺了行業標準30余項。在現行的幾十項檔案行業標準中，大部分都與高校檔案工作有關。通常情況下這些標準為推薦性質，執行與否多憑自愿，而這些標準往往直接影響到高校檔案管理工作質量。因而需要把相關標準的核心內容抽取出來，通過《辦法》強制要求高校按行業標準對檔案進行規范化管理，以提高高校檔案工作整體質量。

二、《辦法》修訂的原則

1.依法治檔原則。全面推進依法治檔，是依法治國基本方略在檔案領域的集中體現，是有序推進檔案事業在法治軌道上科學發展的需要。《辦法》是指導我國高校檔案工作最具權威的綱領性文件，是我國高校檔案工作的基本遵循，必須依據上位法開展修訂工作。

2.問題導向原則。修訂《辦法》要圍繞促進解決當前高校檔案工作中存在的主要問題開展。盡管高校對檔案工作的重視程度整體上有所提高，工作質量有所提升，但部分高校仍然存在檔案意識薄弱、人員不足隊伍不穩定、經費不到位、檔案安全防護設施不健全、檔案材料歸檔不齊全的、對電子文件、電子檔案等數字檔案資源的管控失范、檔案信息化建設推進緩慢、檔案利用開放程度不夠問題等，《辦法》應當明確指出操作性較強的能夠解決高校檔案工作現實問題的具體措施。

3.目標導向原則。《辦法》是高校提升檔案工作水平，提高檔案業務質量的文件依據、制度保障和指導意見，要滿足各級各類高校檔案事業發展的需要?！掇k法》的修訂要圍繞完善高校檔案工作管理機制，健全“檔案資源”“檔案利用”“檔案安全”三個體系，推進檔案信息化建設，促進高校加大對檔案工作的支持力度這一中心目標開展?！掇k法》內容要同時兼顧到檔案工作發展較慢、相對落后的高校和領先發展、起帶頭示范作用的高校。

三、《辦法》的修訂建議

1.建議修改完善高校檔案的定義。當前高校收集保管的檔案不局限于從事教學、科研、管理等活動中形成的各種記錄，至少還包括兩個方面的內容：一是高校在開展國內國際交流活動、高校服務社會、服務師生等工作中形成的文件材料;二是從社會征集的、高校出資購買的反映學校以及所在地區歷史的各種形態的記錄?！掇k法》第二條中有關高校檔案的定義很顯然對高校檔案包含的范圍描述不全面，因此建議把高校檔案定義為“高等學校檔案是指高校在履行人才培養、科學研究、社會服務、文化傳承創新和國際交流合作五大職能過程中形成、積累的具有查考、利用、保存價值的紙質、電子、實物等各種形式、各種載體的歷史記錄”。

2.建議強調高校檔案與檔案工作的作用。《辦法》中沒有提及檔案的重要作用，對高校檔案工作的作用也只有一句簡單的表述“高校檔案工作是高等學校重要的基礎性工作”。對高校檔案和檔案工作的作用表述越全面、越具體，越能引起高校領導對檔案工作的重視，越能提高師生的檔案意識，越能營造開展檔案工作的良好氛圍。因此，建議在《辦法》中高校檔案的定義之后增加“高校檔案記錄和反映學校建立、建設與發展的歷史過程，是學校師生員工的勞動成果和智慧結晶，是評估教學質量、評價科研成果、考評教職員工、衡量學校管理水平以及開展史志研究等的重要依據，具有十分重要的憑證作用和參考價值”和“高校檔案工作是高等學校不可缺少的基礎性、支撐性工作，對促進高?？茖W健康發展，提高校黨委決策能力，維護學校、師生、校友合法權益有重要意義”的表述。

3.建議增加檔案隊伍建設的具體要求。國家檔案局局長、中央檔案館館長李明華指出“檔案工作橫跨百業，面臨繁重的工作任務，若沒有一支適應經濟社會發展、政治強業務精作風正的干部隊伍是不可能實現事業發展的”。檔案工作隊伍是影響檔案工作質量的最重要因素，專職檔案人員數量及其穩定性與檔案工作成績成絕對正比。建議將《辦法》第二章的題名改為“機構設置和隊伍建設”，內容上增加解決專職檔案工作人員不足和隊伍不穩定問題的措施?！掇k法》對高校檔案工作人員編制的規定過于模糊，如何執行的自主權完全在于學校，學校領導的重視程度決定了人員的配備。《辦法》的這一規定對高校檔案人員配備起不到規范作用，建議明確要求高校檔案部門編制人數由檔案部門保管的檔案數量確定，根據筆者從業近20年的工作經驗來看，高校檔案部門要完成《辦法》規定的全部工作任務，專職檔案人員人數必須滿足“高校檔案部門每保管6000—8000卷（或80000—100000件）檔案配備一名專職檔案人員”的條件，“高校檔案管理部門負責人事檔案管理的，人事檔案工作人員數量應當按《干部人事檔案工作條例》的要求執行”。《辦法》中還應當提出保證檔案隊伍穩定的措施。如，《辦法》中應當規定“高校要依法保障檔案專業人員參加繼續教育的權利;應當設立專門的檔案工作人員崗位津貼，對長期接觸滋生微生物、有害氣體和粉塵的檔案人員以合理補償;應當給予從事檔案工作滿15年及以上的工作人員表彰和獎勵”。

4.建議調整高校檔案分類與歸檔范圍。1993年頒布實施的《高等學校檔案實體分類法》廢止后，高校檔案分類的唯一依據是《辦法》。建議在《辦法》第三章檔案管理篇章增加一條，專門規范高校檔案分類?！掇k法》規定的高校檔案的門類有“黨群、行政、學生、教學、科研、基本建設、儀器設備、產品生產、出版物、外事、財會”等十一類，并不全面。《辦法》規定了照片、錄音、錄像等均屬于歸檔范圍，而這些檔案中大部分找不到與之互見的紙質檔案，因此應該單獨設置“聲像類”，方便這些檔案的集中管理。《干部人事檔案工作條例》第二十五條規定“干部死亡五年后，其人事檔案移交本單位檔案部門保存”，這是高校檔案部門管理人事檔案的文件依據。事實上，很大一部分高校不僅保存著死亡教職工檔案，還管理著全校在職、離退休人員檔案。與此相類似的情況，高校檔案部門大多還保管著實物檔案、名人檔案和某一重大活動（如校慶、評估等）過程中產生的材料，還有部分高校已經嘗試將公務電子郵件、網頁信息、社交媒體、業務數據納入歸檔范圍?！皟x器設備”類檔案是高校國有資產管理部門和采購與招標部門產生的，這類檔案只是上述部門產生的材料之一種，而事實上政府采購工作過程及結果材料是高校檔案部門收集的重點內容?！掇k法》中對“產品生產類”檔案的解釋是“高校在產學研過程中形成的文件材料、樣品或者樣品照片、錄像等”，從這個定義中，我們可以看出產品生產類檔案可以分別劃歸到“科研類”、“實物類”、“聲像類”，因此可以不單獨設類。綜上所述，建議把高校檔案類別設置為“黨群類、行政類、教學類、科研類、外事類、出版物類、建設類、資產類、財會類、人事類、聲像類、實物類、電子類、專題類”等十四類。對每一門類檔案的歸檔范圍的規定既要全面，又要高度概括，具體歸檔范圍各高?？梢愿鶕W校實際自行確定，高校檔案管理部門應當與各歸檔部門討論協商共同制定。

5.建議進一步規范檔案的利用與檔案信息資源開發。檔案信息資源的開發屬于檔案利用服務工作范疇，首先建議將《辦法》第四章題名改為“檔案利用與開發”。高校檔案信息對研究我國高等教育發展起著重要作用，檔案信息的開放程度直接影響檔案利用效果和檔案價值發揮。高校檔案利用工作應當圍繞“開放是常態，劃控是特殊”的原則開展?！掇k法》應當明確高校檔案開放應當按《中華人民共和國檔案法實施辦法》的規定執行，即“中華人民共和國成立以來形成的檔案，自形成之日起30年向社會開放”、“中華人民共和國成立之前的檔案自實施辦法公布開始對外開放”，并規定這類檔案經高校研究決定開放后，中國公民持有效身份證件即可利用。未滿30年的檔案如果屬于校務公開范圍的，也應當對社會開放，這類檔案信息的利用可參照《高等學校檔案信息公開辦法》的規定要求執行，中國公民持有效身份證件在表明查閱目的、履行相關查閱手續后即可利用。未滿30年又不屬于校務公開范圍的檔案，應當本著尊重檔案形成部門意見的原則開展利用服務。檔案形成部門提出限制利用要求的，利用時應當經檔案形成部門同意。人事類檔案的利用參照《干部人事檔案工作條例》執行。檔案信息開發是主動服務社會的工作形式。《辦法》應當強調“高校要加大檔案信息資源開發工作力度，高校檔案管理部門應當充分調動學校師生對校史研究的積極性，組建隊伍，加強對檔案信息的分析加工、深度開發，挖掘檔案資源的現實和歷史價值，提供深層次、高質量的檔案文化產品”。

6.建議增設單章進一步規范檔案信息化建設?！暗?020年，初步實現以信息化為核心的檔案管理現代化”是《全國檔案事業發展“十三五”規劃綱要》提出的檔案信息化建設的發展總目標。檔案信息化是引領檔案工作創新、驅動檔案事業轉型的重要路徑。高校檔案事業要實現科學發展，質的飛躍，必須重視信息化建設。建議《辦法》設立單章提出推進檔案資源存量數字化、增量電子化、利用網絡化、檔案資源共享、智慧檔案館（室）建設等的具體措施。要求“高校要加快推進傳統載體檔案數字化工作，同時開展增量檔案數字化，高校要提供經費保障將增量檔案數字化列入高校檔案日常工作。高校要加強原生電子檔案管理的研究，探索雙軌制向單軌制轉化的路徑。高校要搭建方便快捷的檔案利用服務平臺，及時在平臺內公布開放檔案信息，并開展檔案信息咨詢服務。可按行政區域搭建高校開放檔案平臺，把可公開的各類檔案、信息上傳平臺，開展遠程利用，實現資源共享，智慧檔案館（室）是數字檔案館（室）的智能化升級，高校應當借助高校智力資源積極探索智慧檔案館（室）建設的方法、路徑”。

7.建議細化條件保障的相關要求?，F行《辦法》第五章條件保障的內容共三條，相關規定比較粗放，建議進行細化?！掇k法》應當對檔案工作經費、館舍面積，檔案安全防護設備與設施、檔案裝具、檔案辦公、閱檔、整理、數字化用房等提出更具體的要求。建議《辦法》增加條款規定“高校應當按照要求，科學合理核定檔案工作經費，將檔案資料征集、搶救保護、安全保密、數字化、現代化管理、提供利用、編纂、陳列展覽及設備購置和維護、檔案工作人員學習培訓等方面的經費列入預算。檔案館舍的建筑設計應當符合《檔案館建設標準》（建標103-2008）、《檔案館建筑設計規范》（JGJ 25-2010）的要求。館舍的使用面積要充足并具有發展空間。檔案庫房應當根據載體類型分別設置，庫房的使用面積應當綜合考慮檔案的數量和學生人數進行設置，可以參照802米/萬卷或602/千人或802米/10萬件執行。高校要建立健全人防、物防、技防三位一體的檔案安全防范體系，建立健全檔案安全應急處置協調機制和檔案安全應急管理制度，制定應急預案。檔案庫房安全防護設施的配備滿足“八防”的需求，應當配備安裝溫濕度調控系統、漏水報警系統、消防系統、火災自動報警系統、智能門禁識別系統、防火防盜門窗、視頻監控等，有條件的高?？梢园惭b恒溫恒濕設備、紅外報警、出入口控制、電子巡查等安防設施。檔案裝具符合行業標準《檔案裝具》（DA/T6-92）、《檔案密集架自動管理系統技術要求》（DA/T65-2017）的要求。閱覽、整理、數字化用房要單獨設置，閱覽用房應當滿足不同類型檔案閱覽需求，適應涉密檔案與非涉密檔案分區閱覽的需要。檔案整理、閱覽、數字化用房應當設置視頻監控設備。

總之，修訂和完善《辦法》對于健全完善我國檔案法律法規體系，促進高校檔案事業的建設與發展，深入推進新形勢下高校檔案工作，全面提升高校檔案業務水平具有十分重要的意義，是一項迫切需要進行的工作，必須給予足夠的重視。