準確把握新政導向，加快新時期塑料污染治理

作者簡介

溫宗國，清華大學環境學院長聘教授、循環經濟產業研究中心主任，其帶領的團隊致力于循環經濟、節能減排領域研究，在塑料污染治理及政策分析方面完成了系列研究成果。2019年以來，多次應邀參與國家發展和改革委員會、生態環境部組織的《關于進一步加強塑料污染治理的意見》草案專家座談會/研討會，在各類重要的行業塑料污染防治研討會上發表了近10次的學術報告。

2020年1月19日，國家發展和改革委員會、生態環境部公布《關于進一步加強塑料污染治理的意見》（以下簡稱《意見》）。《意見》發布以來，引發社會各界的高度關注和廣泛討論，準確解讀并深刻把握《意見》的政策導向和主要任務，對于推動我國塑料加工行業和再生利用行業的可持續發展，響應國際社會塑料污染治理潮流具有重要意義。

一、《意見》出臺的國內外背景

全球范圍內世界各國對于塑料污染問題的持續性關注由來已久。2017年以來，對于海洋塑料污染的關注以及人類在環境中檢測出大量微塑料顆粒現象，使得國際社會意識到了塑料污染問題已愈加嚴重。塑料污染防治議題逐漸成為國際熱門話題，引起全球范圍內關于減塑和應對塑料污染的大討論。

2018年6月，聯合國環境規劃署以“Beat Plastic Pollution”（塑戰塑決）作為世界環境日主題，并發布了《一次性塑料：可持續發展路線圖》報告（Single-use Plastics： A roadmap for Sustainability），呼吁全世界齊心協力對抗一次性塑料污染問題。這標志著一次性塑料污染開始成為全球共同關注的重要環境污染問題。各國政府、社會組織、企業等主體紛紛開展應對行為：如肯尼亞政府率先發布“最嚴禁塑令”，明確要求境內禁止使用、制造和進口所有用于商業和家庭用途的手提塑料袋和平底塑料袋;歐盟于2019年3月通過《禁止一次性塑料使用的議案》，禁止約10種常見的導致海洋污染的塑料制品使用;星巴克公司較早地公布了無吸管杯蓋設計，并承諾2020年前全球所有門店禁用塑料吸管，等等。

在全球面臨挑戰的背景下，中國政府也積極開展塑料污染治理措施。我國首次針對塑料污染問題的政策可以追溯到2007年，當時國務院辦公廳發布《關于限制生產銷售使用塑料購物袋的通知》（國辦發〔2007〕72號）。據估測，該《通知》實施10多年以來全社會累計減少塑料袋消耗100萬噸以上，在我國過去的塑料污染防治進程中發揮了重要作用。然而，該《通知》在執行過程中顯露出若干弊端。從限制塑料制品品類角度，僅限制塑料袋單一品類，其他一次性塑料制品不受影響，薄膜類、平口袋類塑料制品用量增長迅速;從監管覆蓋范圍角度，雖然引入了塑料袋收費制，在大型超市執行較好，但是由于缺乏有效監管，在農貿市場等場合作用不明顯;從政策持續更新機制角度，執行期內并未隨著時代變遷擴展塑料制品適用范圍，無法覆蓋到更多受到關注的塑料污染問題;從促進廢塑料再生利用角度，塑料代謝核算表明我國近年來廢塑料回收利用的增長速度遠低于廢塑料產生量的增長速度，導致塑料回收利用率持續走低。

為了解決新時期我國的塑料污染問題，2018年初，國家發改委及有關部門針對不同領域塑料制品的污染治理要求，研究編制了《意見》的草案，前后歷時一年半時間修改完善。2019年9月，習近平總書記主持召開中央全面深化改革委員會第十次會議，審議通過了《意見》草案，并于2020年1月由國家發改委、生態環境部聯合發布。該《意見》的出臺，是積極應對當前塑料環境污染問題、有力有序有效治理塑料污染、樹立綠色發展理念和保障人民群眾健康的重要體現。

二、主要政策導向和任務

《意見》開篇明確指出政策出臺的基本背景。塑料在生產生活中應用廣泛，是重要的基礎材料。但是不規范生產、使用塑料制品和回收處置塑料廢棄物，會造成能源資源浪費和環境污染，加大資源環境壓力。積極應對塑料污染，事關人民群眾健康，事關我國生態文明建設和高質量發展。因此，為貫徹落實黨中央、國務院決策部署，進一步加強塑料污染治理，建立健全塑料制品長效管理機制，經國務院同意發布該《意見》。

塑料制品代謝的全生命周期環節眾多，主要包括塑料制品生產加工環節、消費環節、使用后廢棄回收再利用環節，與諸多上下游產業產生緊密關聯。隨著我國經濟持續快速增長，塑料制品產業不斷發展。在生產和消費端，目前塑料制品的生產和使用量迅速增長，其中一次性制品占比巨大，不當處置為生態環境帶來了巨大壓力。而在回收端，目前我國規范化回收的手段有限，導致塑料制品廢棄后進行高效高值再生利用的占比偏低，同時全社會目前尚缺乏對于塑料制品循環利用的整體意識。基于此，該《意見》以這些全生命周期的突出問題為導向，覆蓋目前塑料全產業鏈，提出了塑料污染系統治理的指導意見。該《意見》內容分為五大部分：源頭減量、替代循環、規范回收、強化支撐、組織實施。以“禁限一批、替代一批、規范一批”為總體指導思想，對塑料全產業鏈的不同環節分別提出了污染治理要求。

該《意見》的主要任務和措施體現了系統性、協同性和有序性的三個特點。一是系統性，體現在其基本涵蓋了塑料制品生產、流通、使用、回收、處置全過程和各環節，突出全生命周期管理的系統性和整體性，有利于建立治理塑料污染的長效機制。二是協同性，體現在其將禁限、循環、替代等方式協同執行，同時提出增加環境友好的綠色產品供給，培育可循環、易回收的新業態新模式，通過園區化的形式對廢塑料制品進行再生利用或能量回收的多舉措協同發展。三是有序性，體現在該《意見》制定的目標“分地區、分時間、分領域”，充分考慮到我國各地區和各行業的差異性，區分重點城市、地級以上城市和相關縣級城市，按照2020年、2022年、2025年三個時間段，分步驟、分領域有序推進共同而有區別的塑料污染治理目標，符合基本國情和因地制宜原則，提升了《意見》的可行性。

《意見》對于塑料污染治理路徑分兩條實施路線同步開展，即禁限路線與循環路線。在禁限路線中，《意見》提出了大致禁限的范圍，逐步推進源頭減量化的目標，強調禁限目錄的動態更新。在循環路線中，《意見》強調要通過規范回收、循環再利用和在重點領域投放回收設施實現塑料污染治理。與此同時，仍然需要進一步匹配政策、法律、標準、科技手段等多方面措施，鼓勵社會組織實施與全民參與。需要強調的是，該項政策能否取得積極的塑料污染治理成效，核心不僅在于實施路線是否合理，更在于主要任務能否得到有效執行。

針對社會普遍關心的可降解塑料，《意見》明確鼓勵可降解塑料的開發利用。然而，我國可降解塑料的年產能約數十萬噸，實現《意見》中各行業提出的禁限目標，在保持經濟與消費穩定增長的情況下，所需替代的一次性塑料制品用量需要上千萬噸，可降解塑料產能無法完全覆蓋，這對于目標的實現將是重大挑戰，另一方面也為可降解塑料產業提供了巨大的市場空間。《意見》有關任務和目標的實現，仍然需要可降解材料（包括可降解塑料、紙類等）與可循環使用材料（傳統塑料或布袋等非塑料制品，配合可循環的新設計、新商業模式）的協同發展和共同推進，才有望替代現有和未來一次性塑料制品的使用。

三、中國與歐盟的政策比較及展望

中國《關于進一步加強塑料污染治理的意見》尚處于出臺伊始，在具體執行上仍需要發揮“摸著石頭過河”的主觀能動性，同時社會公眾參與共治的程度也將決定政策的執行效果，也必將影響國際社會塑料污染治理的行動成效。

作為當前全球塑料污染治理的兩大重要政策，中國的《關于進一步加強塑料污染治理的意見》與歐盟的《禁止一次性塑料使用的議案》存在諸多共性因素，兩者均主要針對一次性塑料污染問題，相較于塑料的資源屬性，中歐新政均重點考慮塑料的環境污染屬性。同時，兩者同樣以禁限和循環兩個方向作為政策路線協同發力，體現由塑料消耗的線性模式向循環型社會轉型的發展趨勢。

然而，二者也因國情和行業差別具有明顯不同的政策特征。歐盟《禁止一次性塑料使用的議案》具有4大特點：在政策執行對象上，塑料制品禁限范圍比較聚焦，重點針對海洋塑料污染;在政策目標及指標上，針對一些塑料制品明確制定了回收率、再生制品用量的要求;在政策執行上，由于歐盟成員相對分散，歐盟并不設定具體的執行路線，而是通過規定成員必須達成目標的最晚年限來推進政策;在政策定位角度上，歐盟將治理塑料污染的政策提高到地區戰略與產業投資創新的高度，以此帶動新塑料經濟，通過產業發展創造就業。

對比而言，雖然我國本次《意見》出臺時間較晚，但是限令的生效時間比歐盟更早，行動更為迅速。同時，《意見》多次強調要強化執法，完善標準體系建設。另外，對于我國電商、外賣、物流等具有中國特色的優勢產業與新興產業，也提出了大量有針對性的規范性意見。與此同時，《意見》還將塑料污染治理效果納入政府考核和環境督查的范疇，勢必為政策執行提供強有力的保障。

作為世界具有代表性的塑料制品生產、消費地區，中國與歐盟都采取了有力行動，分別出臺塑料污染治理措施，這意味著國際社會已經給予塑料污染問題足夠的重視并著力于解決實際問題。過去，塑料作為重要的基礎材料，與社會經濟發展高度相關，其作為一種資源而被不斷開發利用，然而世界各國和社會各界人士對于其環境污染屬性的認識卻相對不足。

我國《意見》的出臺，不僅為我國塑料制品和回收利用產業，同時也為全球塑料產業提供了認識問題的新視角，尤其是進一步明確了塑料全產業鏈企業的主體責任，必將有利于形成多元參與、社會共治、政府監督、行業組織、公眾共同參與的氛圍。作為世界上塑料制品消費第一大國，我國積極主動采取行動，展望未來五年執行期內與之對應的措施、標準與方案，不僅將切實解決新時期我國的塑料污染治理問題，也將對全球塑料污染治理做出重要貢獻。