經(jīng)濟新常態(tài)下的生態(tài)多元治理結(jié)構(gòu)

黎永紅 歐永寧 柏春林

目前，中國經(jīng)濟進入增速變化、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、新舊動能轉(zhuǎn)化的新常態(tài)。經(jīng)濟新常態(tài)既規(guī)定了生態(tài)治理的前提，也指明了生態(tài)治理的方向。在經(jīng)濟新常態(tài)下，實現(xiàn)生態(tài)治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵是構(gòu)建科學(xué)合理的政府、市場、社會組織為主體的生態(tài)多元治理結(jié)構(gòu)。

首先，堅持“綠水青山就是金山銀山”理念，為構(gòu)建生態(tài)多元治理結(jié)構(gòu)提供理論支撐；其次，在政府生態(tài)治理方面，形成環(huán)境保護監(jiān)管監(jiān)察新模式；最后，在社會組織生態(tài)治理方面，形成官民共治和社會共治模式。

中國經(jīng)濟正經(jīng)歷從主要依靠要素投入到新舊“動能”轉(zhuǎn)化的重要時期，這是當(dāng)下中國的經(jīng)濟新常態(tài)。在經(jīng)濟新常態(tài)下，生態(tài)治理結(jié)構(gòu)決定生態(tài)治理主體的職能，生態(tài)治理職能決定治理主體的行為，治理主體的行為決定治理行為的效果，治理效果直接檢驗治理的結(jié)構(gòu)。因而，構(gòu)建科學(xué)合理的政府、市場、社會組織生態(tài)多元治理結(jié)構(gòu)是經(jīng)濟新常態(tài)下實現(xiàn)生態(tài)治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵。

一、奠定生態(tài)多元治理結(jié)構(gòu)理論基石

實現(xiàn)生態(tài)治理現(xiàn)代化，首先要樹立“綠水青山就是金山銀山”理念，引領(lǐng)發(fā)展行動。清新空氣、清潔水源、美麗山川、肥沃土地、生物多樣性是人類生產(chǎn)生活的基本物質(zhì)資料的來源，保障自然生態(tài)的安全是人類生存的基本條件，是經(jīng)濟社會發(fā)展的前提條件。習(xí)近平總書記多次強調(diào)，建設(shè)生態(tài)文明是關(guān)系人民福祉、關(guān)系民族未來的大計，提出著名的“兩山”論：綠水青山就是金山銀山。

“兩山”理論蘊藏著深刻的辯證法。人類在與自然交往的過程中，從付出的巨大代價里面逐步悟出“兩座山”蘊含的深刻意義，對綠水青山和金山銀山關(guān)系的認識經(jīng)歷了三個階段。

第一個階段是用前者去換后者，缺乏對自然生態(tài)環(huán)境承載能力的考慮，經(jīng)濟發(fā)展以犧牲環(huán)境為代價，只見GDP增長，不見社會發(fā)展。

第二個階段是既要金山銀山，但是也要保住綠水青山。當(dāng)人們用前者去換取后者，使物質(zhì)生活水平提高到一定程度時，開始產(chǎn)生對良好生態(tài)環(huán)境的需求，但是發(fā)現(xiàn)換取到金山銀山所需的綠水青山已損失殆盡。此時經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境惡化之間的矛盾已經(jīng)激化，生態(tài)對經(jīng)濟發(fā)展的約束限制使經(jīng)濟發(fā)展陷入停滯，所謂的金山銀山得而復(fù)失。人們開始意識到自然環(huán)境是我們生存發(fā)展的根本，缺乏根基的發(fā)展是不可持續(xù)的。

第三個階段是經(jīng)濟發(fā)展走出環(huán)境惡化的困境，認識到綠水青山可以源源不斷地帶來金山銀山，是取之不盡的生態(tài)銀行。

二、建構(gòu)生態(tài)治理監(jiān)管監(jiān)察新模式

（一）規(guī)范政府生態(tài)治理權(quán)力

在生態(tài)治理領(lǐng)域，政府行政權(quán)力不合理干預(yù)或直接插手資源配置，使市場無法發(fā)揮決定性作用。為了招商引資以突出政績，部分地方政府采取開發(fā)區(qū)土地和產(chǎn)房減免使用費、稅收減免或先征后返、銀行優(yōu)惠貸款、園區(qū)企業(yè)財政專項補貼、工業(yè)電價優(yōu)惠等政策或措施，營造所謂的投資環(huán)境來筑巢引鳳。

為了增加GDP，有些中西部地方政府甚至不惜降低環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)引進發(fā)達地區(qū)轉(zhuǎn)移的重化工產(chǎn)業(yè)等。這些政策或措施已經(jīng)產(chǎn)生了一系列問題，比如政策優(yōu)惠過度，企業(yè)缺乏動力，生產(chǎn)不具有可持續(xù)性，往往撈一桶金就走。

盲目招商帶來產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的無序和早熟，導(dǎo)致產(chǎn)能過剩，直接造成資源浪費和環(huán)境破壞，尤其是重化工產(chǎn)業(yè)雖然為當(dāng)?shù)卣峁┚揞~的財稅來源和解決勞動力就業(yè)問題，但是化工產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生的環(huán)境污染和生態(tài)破壞是金錢彌補不了的。

為解決資源配置中行政干預(yù)不當(dāng)問題，必須規(guī)范政府生態(tài)治理領(lǐng)域的行政權(quán)力，使市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用。政府在資源配置中的作用以市場配置資源的決定性作用為邊界，市場能夠有作為的，政府不要介入。市場主體的市場準(zhǔn)入以負面清單形式向社會公開，實行“法無禁止即可為”原則，鼓勵市場主體積極作為，政府介入市場行使行政審批權(quán)，以正面清單形式向社會公開，實行“法無授權(quán)不可為”原則，防止政府部門濫權(quán)瀆職行為。

（二）加強地方政府生態(tài)監(jiān)管

首先，加強政府環(huán)保部門的派出機構(gòu)建設(shè)。建議在條件適宜地區(qū)推行省以下環(huán)保主管機構(gòu)垂直管理，或者因地制宜在工業(yè)發(fā)達的重點鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立縣（市、區(qū)）環(huán)保局的派出機構(gòu)，由本縣環(huán)保局垂直管理，或者在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內(nèi)部設(shè)立環(huán)保專干，履行鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保職責(zé)。

其次，完善地方政府履行生態(tài)監(jiān)管的監(jiān)督機制，實行環(huán)保目標(biāo)達標(biāo)、考核評價及其責(zé)任追究制度。對領(lǐng)導(dǎo)干部實行自然資源資產(chǎn)離任審計。建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制，對造成生態(tài)環(huán)境損害的責(zé)任者嚴格實行賠償制度，依法追究刑事責(zé)任。對領(lǐng)導(dǎo)干部離任之際執(zhí)政能力和政績進行考評，而且對造成生態(tài)環(huán)境損害的個人實行終身追責(zé)制，強化其責(zé)任意識。

把領(lǐng)導(dǎo)干部任期生態(tài)環(huán)境目標(biāo)責(zé)任制的執(zhí)行情況納入考核內(nèi)容，在其離任時，對土地礦產(chǎn)等自然資源開發(fā)、生態(tài)環(huán)境狀況的治理保護進行資產(chǎn)審計，對造成嚴重后果的領(lǐng)導(dǎo)干部進行責(zé)任追究，而且是終身追責(zé)，不得豁免。

生態(tài)環(huán)境目標(biāo)責(zé)任制是通過簽訂責(zé)任書的形式，具體落實到地方政府、相關(guān)單位及其負責(zé)人的行政管理制度，是完善領(lǐng)導(dǎo)干部政績評價體系制度的一項重大舉措。

對一個區(qū)域、一個部門乃至一個單位環(huán)境保護的主要責(zé)任人，運用目標(biāo)化、定量化、制度化的管理方法，把環(huán)保的基本國策具體化為行為規(guī)范，推動環(huán)境保護工作的全面、深入開展，是責(zé)任、權(quán)利、利益的有機結(jié)合。

三、形成生態(tài)治理的官民共治和社會共治

生態(tài)治理需要生態(tài)民主，公民、社會組織參與是實現(xiàn)生態(tài)治理的前提保證。沒有公民、社會組織參與，就沒有生態(tài)治理的現(xiàn)代化；沒有共治，就沒有生態(tài)善治。政府擁有生態(tài)治理的合法性是建立在公眾環(huán)境權(quán)和為公眾提供生態(tài)產(chǎn)品及其服務(wù)的基礎(chǔ)之上的。

環(huán)境權(quán)包括環(huán)境使用權(quán)、知情權(quán)、參與權(quán)和請求權(quán)。環(huán)境保護涉及所有公眾的利益，尤其需要公眾主動、積極、合法、有序參與，即公民和社會組織行使生態(tài)治理監(jiān)督權(quán)，以確保公眾環(huán)境權(quán)得以實現(xiàn)。

公眾監(jiān)督是參與的一種有效的形式，可以督促企業(yè)、政府真正履行環(huán)保職責(zé)。從某種意義上說，監(jiān)督本身就是一種動力，依靠監(jiān)督機制促使生態(tài)治理主體權(quán)衡利害關(guān)系以作出正確的行為選擇，把環(huán)保職責(zé)落實到環(huán)保行動中去。

及時公布環(huán)境信息，健全舉報制度，加強社會監(jiān)督。公民對環(huán)境信息的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)、新聞媒體的輿論監(jiān)督和社會組織的社會監(jiān)督需要法律保障。2014年修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護法》在法律責(zé)任之前專門設(shè)立了信息公開和公眾參與一章，讓公眾和社會組織參與環(huán)境保護，監(jiān)督環(huán)境保護工作，充分體現(xiàn)了環(huán)境民主精神。該法第五十八條規(guī)定：對污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會公共利益的行為，符合下列條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟。

一是依法在設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記。

二是專門從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)五年以上且無違法記錄。

符合前款規(guī)定的社會組織向人民法院提起訴訟，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。提起訴訟的社會組織不得通過訴訟牟取經(jīng)濟利益。該法條確立了環(huán)境公益訴訟原則，規(guī)定了環(huán)境公益訴訟的主體資格：在設(shè)區(qū)的市級以上的人民政府民政部門登記、從事環(huán)保公益活動五年以上、無違法記錄。主體資格限定為社會組織，將個人排除在外。符合上述資格的社會組織寥寥無幾，對幅員遼闊、人口眾多的中國而言，顯然太少。因此，生態(tài)治理監(jiān)督機制還有待完善。

（本文作者單位：湖南科技學(xué)院。作者簡介：黎永紅，湖南科技學(xué)院馬克思主義學(xué)院講師，博士，研究方向：馬克思主義中國化、文明與社會現(xiàn)代化；歐永寧，湖南科技學(xué)院馬克思主義學(xué)院副教授，博士，研究方向：馬克思主義中國化；柏春林，湖南科技學(xué)院馬克思主義學(xué)院教授，研究方向：馬克思主義中國化。本文系湖南教育廳一般項目“生態(tài)安全及其治理現(xiàn)代化研究”（項目編號16C0703）研究成果。）