經濟新常態下的生態多元治理結構

黎永紅 歐永寧 柏春林

目前，中國經濟進入增速變化、結構優化、新舊動能轉化的新常態。經濟新常態既規定了生態治理的前提，也指明了生態治理的方向。在經濟新常態下，實現生態治理現代化的關鍵是構建科學合理的政府、市場、社會組織為主體的生態多元治理結構。

首先，堅持“綠水青山就是金山銀山”理念，為構建生態多元治理結構提供理論支撐；其次，在政府生態治理方面，形成環境保護監管監察新模式；最后，在社會組織生態治理方面，形成官民共治和社會共治模式。

中國經濟正經歷從主要依靠要素投入到新舊“動能”轉化的重要時期，這是當下中國的經濟新常態。在經濟新常態下，生態治理結構決定生態治理主體的職能，生態治理職能決定治理主體的行為，治理主體的行為決定治理行為的效果，治理效果直接檢驗治理的結構。因而，構建科學合理的政府、市場、社會組織生態多元治理結構是經濟新常態下實現生態治理現代化的關鍵。

一、奠定生態多元治理結構理論基石

實現生態治理現代化，首先要樹立“綠水青山就是金山銀山”理念，引領發展行動。清新空氣、清潔水源、美麗山川、肥沃土地、生物多樣性是人類生產生活的基本物質資料的來源，保障自然生態的安全是人類生存的基本條件，是經濟社會發展的前提條件。習近平總書記多次強調，建設生態文明是關系人民福祉、關系民族未來的大計，提出著名的“兩山”論：綠水青山就是金山銀山。

“兩山”理論蘊藏著深刻的辯證法。人類在與自然交往的過程中，從付出的巨大代價里面逐步悟出“兩座山”蘊含的深刻意義，對綠水青山和金山銀山關系的認識經歷了三個階段。

第一個階段是用前者去換后者，缺乏對自然生態環境承載能力的考慮，經濟發展以犧牲環境為代價，只見GDP增長，不見社會發展。

第二個階段是既要金山銀山，但是也要保住綠水青山。當人們用前者去換取后者，使物質生活水平提高到一定程度時，開始產生對良好生態環境的需求，但是發現換取到金山銀山所需的綠水青山已損失殆盡。此時經濟發展和環境惡化之間的矛盾已經激化，生態對經濟發展的約束限制使經濟發展陷入停滯，所謂的金山銀山得而復失。人們開始意識到自然環境是我們生存發展的根本，缺乏根基的發展是不可持續的。

第三個階段是經濟發展走出環境惡化的困境，認識到綠水青山可以源源不斷地帶來金山銀山，是取之不盡的生態銀行。

二、建構生態治理監管監察新模式

（一）規范政府生態治理權力

在生態治理領域，政府行政權力不合理干預或直接插手資源配置，使市場無法發揮決定性作用。為了招商引資以突出政績，部分地方政府采取開發區土地和產房減免使用費、稅收減免或先征后返、銀行優惠貸款、園區企業財政專項補貼、工業電價優惠等政策或措施，營造所謂的投資環境來筑巢引鳳。

為了增加GDP，有些中西部地方政府甚至不惜降低環保標準引進發達地區轉移的重化工產業等。這些政策或措施已經產生了一系列問題，比如政策優惠過度，企業缺乏動力，生產不具有可持續性，往往撈一桶金就走。

盲目招商帶來產業轉移的無序和早熟，導致產能過剩，直接造成資源浪費和環境破壞，尤其是重化工產業雖然為當地政府提供巨額的財稅來源和解決勞動力就業問題，但是化工產業產生的環境污染和生態破壞是金錢彌補不了的。

為解決資源配置中行政干預不當問題，必須規范政府生態治理領域的行政權力，使市場在資源配置中發揮決定性作用。政府在資源配置中的作用以市場配置資源的決定性作用為邊界，市場能夠有作為的，政府不要介入。市場主體的市場準入以負面清單形式向社會公開，實行“法無禁止即可為”原則，鼓勵市場主體積極作為，政府介入市場行使行政審批權，以正面清單形式向社會公開，實行“法無授權不可為”原則，防止政府部門濫權瀆職行為。

（二）加強地方政府生態監管

首先，加強政府環保部門的派出機構建設。建議在條件適宜地區推行省以下環保主管機構垂直管理，或者因地制宜在工業發達的重點鄉鎮設立縣（市、區）環保局的派出機構，由本縣環保局垂直管理，或者在鄉鎮政府內部設立環保專干，履行鄉鎮環保職責。

其次，完善地方政府履行生態監管的監督機制，實行環保目標達標、考核評價及其責任追究制度。對領導干部實行自然資源資產離任審計。建立生態環境損害責任終身追究制，對造成生態環境損害的責任者嚴格實行賠償制度，依法追究刑事責任。對領導干部離任之際執政能力和政績進行考評，而且對造成生態環境損害的個人實行終身追責制，強化其責任意識。

把領導干部任期生態環境目標責任制的執行情況納入考核內容，在其離任時，對土地礦產等自然資源開發、生態環境狀況的治理保護進行資產審計，對造成嚴重后果的領導干部進行責任追究，而且是終身追責，不得豁免。

生態環境目標責任制是通過簽訂責任書的形式，具體落實到地方政府、相關單位及其負責人的行政管理制度，是完善領導干部政績評價體系制度的一項重大舉措。

對一個區域、一個部門乃至一個單位環境保護的主要責任人，運用目標化、定量化、制度化的管理方法，把環保的基本國策具體化為行為規范，推動環境保護工作的全面、深入開展，是責任、權利、利益的有機結合。

三、形成生態治理的官民共治和社會共治

生態治理需要生態民主，公民、社會組織參與是實現生態治理的前提保證。沒有公民、社會組織參與，就沒有生態治理的現代化；沒有共治，就沒有生態善治。政府擁有生態治理的合法性是建立在公眾環境權和為公眾提供生態產品及其服務的基礎之上的。

環境權包括環境使用權、知情權、參與權和請求權。環境保護涉及所有公眾的利益，尤其需要公眾主動、積極、合法、有序參與，即公民和社會組織行使生態治理監督權，以確保公眾環境權得以實現。

公眾監督是參與的一種有效的形式，可以督促企業、政府真正履行環保職責。從某種意義上說，監督本身就是一種動力，依靠監督機制促使生態治理主體權衡利害關系以作出正確的行為選擇，把環保職責落實到環保行動中去。

及時公布環境信息，健全舉報制度，加強社會監督。公民對環境信息的知情權和監督權、新聞媒體的輿論監督和社會組織的社會監督需要法律保障。2014年修訂的《中華人民共和國環境保護法》在法律責任之前專門設立了信息公開和公眾參與一章，讓公眾和社會組織參與環境保護，監督環境保護工作，充分體現了環境民主精神。該法第五十八條規定：對污染環境、破壞生態，損害社會公共利益的行為，符合下列條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟。

一是依法在設區的市級以上人民政府民政部門登記。

二是專門從事環境保護公益活動連續五年以上且無違法記錄。

符合前款規定的社會組織向人民法院提起訴訟，人民法院應當依法受理。提起訴訟的社會組織不得通過訴訟牟取經濟利益。該法條確立了環境公益訴訟原則，規定了環境公益訴訟的主體資格：在設區的市級以上的人民政府民政部門登記、從事環保公益活動五年以上、無違法記錄。主體資格限定為社會組織，將個人排除在外。符合上述資格的社會組織寥寥無幾，對幅員遼闊、人口眾多的中國而言，顯然太少。因此，生態治理監督機制還有待完善。

（本文作者單位：湖南科技學院。作者簡介：黎永紅，湖南科技學院馬克思主義學院講師，博士，研究方向：馬克思主義中國化、文明與社會現代化；歐永寧，湖南科技學院馬克思主義學院副教授，博士，研究方向：馬克思主義中國化；柏春林，湖南科技學院馬克思主義學院教授，研究方向：馬克思主義中國化。本文系湖南教育廳一般項目“生態安全及其治理現代化研究”（項目編號16C0703）研究成果。）