我國縣城市政基礎設施的現狀及發展方向研究

文｜ 中國城市規劃設計研究院 余忻 張志果 韓超 黃悅

改革開放40 余年以來，我國城鎮化水平和質量不斷提高，全國常住人口城鎮化率從1978年的17.9%上升至2019年的60.6%，城鎮化建設取得了舉世矚目的成就，但發展不充分不平衡的問題也隨之日益凸顯。縣級單元是我國國土面積最大、人口和GDP 比重最高的行政層級。但是，由于基礎設施欠賬較多、公共服務設施滯后，導致縣級單元難以承載更多的人口和產業，難以發揮城鎮化主體的應有作用。縣級單元長期管理和服務廣大農村地區，推進縣城基礎設施建設，對于統籌城鄉發展、推動城鎮化戰略的全面實施、實現人口與經濟地域結構優化具有重要意義。

一、縣城市政基礎設施發展現狀

1.縣城市政基礎設施是縣城社會經濟發展的重要支撐

縣城基礎設施是縣城正常運行和健康發展的物質基礎，縣城市政基礎設施建設固定資產投資額與人口、建成區面積的增長具有一致性。從圖1可看出，2001-2012年，我國縣城市政基礎設施建設固定資產投資額持續增長，并在2012年達到頂峰（3984.7億元），隨后呈現出先降后增的波動變化，“十三五”時期固定資產投資額呈逐年遞增趨勢；縣城人口數在2010-2014年間持續增長，此后維持穩定，人口總數約為1.55 億；同樣地，縣城建成區面積在2010-2014年間持續增長，此后維持穩定，建成區總面積約為2 萬平方公里。可見伴隨著縣城市政基礎設施建設固定資產投資額的增長，縣城人口數和建成區面積也得到發展，近年來固定資產投資額呈現波動，縣城人口數和建成區面積基本保持穩定。

2.縣城市政基礎設施能力和服務水平不斷提高

我國縣城市政基礎設施建設與改造工作穩步推進，交通、水、能源、綠地等系統的基礎設施水平持續提升，基本公共服務水平穩步提高。由圖2可看，2001年以來，縣城市政基礎設施各領域的指標數據持續增長。截至2017年底，全國縣城人均道路面積達到17 平方米；用水普及率達到93%，污水處理率達到90%；燃氣普及率達到81%；建成區綠化覆蓋率達到31%，建成區綠地覆蓋率為35%，人均公園綠地面積為12 平方米。

圖1 縣城市政基礎設施投資額與城市發展的相關性

圖2 縣城市政基礎設施各系統指標逐年增長情況

3.建設資金主要源自自籌資金和財政撥款

由圖3可見，在縣城市政基礎設施建設固定資產投資中，自籌資金和財政撥款（含中央財政撥款與地方財政撥款）的占比之和超過一半以上。與2012年相比，2017年，使用中央財政撥款、地方財政撥款、利用外資的比例下降，國內貸款、債券、自籌資金及其他資金的使用比例上升。2017年，建設資金主要來源于自籌資金，這與我國在市政基礎設施建設領域推行政府和社會資本合作模式等融資政策相關。

二、縣城市政基礎設施短板分析

1.發展水平明顯低于城市

雖然我國縣城市政基礎設施建設已具備一定規模，但截至2017年底，相比較于城市市政基礎設施，縣城市政基礎設施在人均水平和普及率上仍存在一定差距。由表1可見，除人均道路面積略高于城市，縣城在水系統、能源系統、綠地系統和環衛系統等市政基礎設施領域的代表性指標均落后于城市，其中供水普及率、污水處理率、生活垃圾無害化處理率和建成區綠地率均落后于城市4%以上，在集中供熱面積和燃氣普及率上與城市還存在明顯差距。

圖3 縣城市政基礎設施建設投資的資金來源結構（2012 和2017年）

2.存在安全隱患

由于建成歷史長、原設計服務人口少、原有建設標準低、改造難度大等原因，我國城市市政基礎設施老舊破損現象嚴重。縣城市政基礎設施由于維護投入不足等因素，安全隱患尤為突出。尤其是地下管線設施，情況不明、底數不清、質量和運行效率低下問題普遍存在。以供排水管網為例，2017年縣城供水管道漏損率高達13.8%，導致了嚴重的水資源浪費，也構成爆管和道路塌陷隱患；排水管道中合流制管道占比達到26.8%，管道現狀水平大大低于新修訂的國家設計標準要求，缺乏調蓄空間，導致大雨時排水不暢、內澇頻發。

3.不同地區發展不均衡

由表2可見，東部地區縣城在市政基礎設施各領域指標均好于中部地區、西部地區和東北地區。中部地區與西部地區的市政公用基礎設施水平接近。西部地區除人均道路面積與供水普及率水平與中部地區相當外，其余指標與中部地區存在明顯差距。東北地區由于近年經濟增速緩慢，市政基礎設施建設全面滯后，在人均道路面積、供水普及率、生活垃圾無害處理率、燃氣普及率和建成區綠地率指標上均落后于其它地區。

表1 我國縣城與城市的市政基礎設施建設基本情況對比（2017年底數據）

表2 我國不同地區的縣城市政基礎設施各領域相關指標水平（2017年底數據）

圖4 縣城與城市市政基礎設施的固定資產投資逐年變化圖

4.投資強度不足

縣城人均（按照固定資產投資總額與人口的比值計算）和地均（按照固定資產投資總額與建成區面積的比值計算）市政基礎設施建設固定資產投資強度均明顯弱于城市：2000年～2017年，縣城人均市政基礎設施投資額約為城市的1/2，縣城地均市政基礎設施投資額也約為城市的1/2（見圖4）。

此外，縣城市政基礎設施建設固定資產投資額低于國際認定的合理水平。根據世界銀行報告，一般發達國家城市市政公用設施投資占全社會固定資產投資比重約為6%～10%，占國內生產總值比重約為2%～4%。2017年，我國縣城市政基礎設施建設固定資產投資僅占全社會固定資產投資比重不足0.6%，縣城和城市合計占比也僅為3.5%；此外，縣城市政基礎設施建設固定資產投資僅占國內生產總值比重不足0.5%，縣城和城市合計占比為2.3%。

三、推進縣城市政基礎設施發展的對策建議

1.強化縣城市政基礎設施的系統化建設和管理

縣城市政基礎設施建設一要以解決“交通堵不堵”“水體臭不臭”“垃圾多不多”“空氣好不好”“綠地多不多”等民生關切問題為著力點，做好市政基礎設施系統與局部、建設與管理、需求與時序、地上與地下等各方面的統籌協調工作，同時加快對縣城老舊市政基礎設施的改造和升級，促進縣城市政基礎設施全面發展。二要不斷完善部門間的協調機制，改變目前市政基礎設施“按條分割、缺乏統籌、各自為戰”建設管理方式，強化市政基礎設施作為一個系統、一個整體的管理模式，充分發揮體系效能。

2.統籌城鄉市政基礎設施建設，構建“縣-鎮-村”三級聯動的新型基礎設施體系

縣城基礎設施建設對于縮小城鄉差距具有重大意義，因此新時期的縣城基礎設施應探索實行城鄉交通、能源、通信、環保、防災等基礎設施統一布局，積極推進城市供水、燃氣、供熱、污水和垃圾處理服務向周邊村鎮延伸，形成城鄉一體的市政基礎設施體系。統籌布局污水處理廠、垃圾處理廠等環境基礎設施，實現城鄉污染一體化防治。

3.拓寬市政基礎設施建設和維護資金來源

探索建立“政府-市場-社會”共同參與，多元主體、多種資金方式并舉的公共服務和基礎設施投融資機制。探索經營性和非經營性項目結合的項目開發模式，將具有穩定現金流收入的經營性項目，例如縣城供水廠、污水處理廠、熱電廠等開發建設項目，與道路、園林、排水管網等不產生直接經濟收益的非經營性項目打包，吸引社會資本參與縣城非經營性基礎設施建設維護，緩解縣級財政投資壓力。

四、結語

縣一級承上啟下，要素完整，功能齊備，是發展經濟、保障民生、維護穩定、促進國家長治久安的重要基礎。新時期的縣城市政基礎設施建設，應找準問題、補齊短板、提升質量、提高效能，統籌考慮城鄉一體化發展，通過不斷完善各項基礎設施公共服務，使縣級單元綜合承載力不斷提升，具備更高的承接人口和產業的條件，助力國家新型城鎮化發展戰略順利推進。