對(duì)全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的調(diào)查與思考

劉 穎/文

預(yù)算績(jī)效管理是指在預(yù)算管理中融入績(jī)效理念，圍繞預(yù)算管理的主要內(nèi)容和環(huán)節(jié)，以支出結(jié)果為導(dǎo)向，突出效率和責(zé)任，在預(yù)算資金的分配和使用過程中更加關(guān)注預(yù)算資金的產(chǎn)出和結(jié)果。通俗地講，就是讓取之于民的財(cái)政資金更好地用之于民，把有限的財(cái)政資金用在刀刃上。

一、全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的要點(diǎn)

黨的十九大報(bào)告提出全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理，并將其上升至國(guó)家戰(zhàn)略高度。在此背景下，探索以績(jī)效為核心的政府預(yù)算制度改革，是當(dāng)前財(cái)政管理的發(fā)展趨勢(shì)。“三全一體”是全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的要點(diǎn)所在。

（一）在空間格局上做到“全方位”。“全方位”是指對(duì)預(yù)算績(jī)效管理的實(shí)施對(duì)象進(jìn)行拓展，將政府預(yù)算、部門和單位預(yù)算、政策和項(xiàng)目預(yù)算全部納入績(jī)效管理。具體而言，在政府預(yù)算績(jī)效管理方面，要穩(wěn)步推進(jìn)，著力提高質(zhì)量；在部門和單位整體預(yù)算績(jī)效管理方面，要重點(diǎn)增強(qiáng)預(yù)算協(xié)調(diào)能力；在政策和項(xiàng)目與預(yù)算績(jī)效管理方面，實(shí)施全周期跟蹤。

（二）在時(shí)間維度上做到“全過程”。“全過程”旨在將績(jī)效評(píng)價(jià)思想和方法深入到預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督的各個(gè)環(huán)節(jié)，讓預(yù)算和績(jī)效管理真正掛鉤，形成全過程預(yù)算管理監(jiān)督系統(tǒng)。例如對(duì)于重大政策和項(xiàng)目的事前績(jī)效評(píng)估，實(shí)施過程中的跟蹤監(jiān)控管理，事后的績(jī)效評(píng)價(jià)，并且形成反饋機(jī)制，以便改善預(yù)算管理，優(yōu)化資源配置。

（三）在管理范圍上做到“全覆蓋”。“全覆蓋”指管理者從增強(qiáng)預(yù)算的整體性和協(xié)調(diào)性出發(fā)，將一般公共預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、政府性基金預(yù)算和社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算一并納入管理范圍。除此之外，政府的投融資活動(dòng)以及政府債務(wù)也將被納入預(yù)算績(jī)效管理范圍。

（四）在目標(biāo)形態(tài)上實(shí)現(xiàn)“一體化”。“一體化”意味著將預(yù)算管理和績(jī)效管理融為一體，在機(jī)制層面將“花錢”和“辦事”統(tǒng)一起來，形成協(xié)同效應(yīng)，解決一直以來預(yù)算、績(jī)效“兩張皮”的問題。在共同目標(biāo)引導(dǎo)下，使預(yù)算資金用到實(shí)處，績(jī)效管理管到實(shí)處，真正把資金用好，把事情干好。

二、全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的難點(diǎn)

（一）績(jī)效文化不足。全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理需要部門全體人員統(tǒng)一思想，將績(jī)效理念融入預(yù)算管理、編制、執(zhí)行和監(jiān)督全過程，相互協(xié)調(diào)、合作、監(jiān)督。筆者向?qū)Ω黝悪C(jī)關(guān)事業(yè)單位發(fā)放紙質(zhì)問卷和電子問卷，共采集有效問卷656份，其中包括中央駐深圳單位303份、地方行政單位209份和事業(yè)單位144份。

附表 受訪人員對(duì)預(yù)算績(jī)效管理的認(rèn)知程度（單位：人）

由附表可知，各單位內(nèi)部人員對(duì)預(yù)算績(jī)效管理的認(rèn)識(shí)和重視程度有待提高，在理解上片面地將預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)等同于預(yù)算績(jī)效管理，存在“重預(yù)算，輕績(jī)效”“重進(jìn)度，輕監(jiān)控”的問題，在一定程度上制約了全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的推進(jìn)。

（二）制度建設(shè)較弱。我國(guó)的預(yù)算績(jī)效管理通過十幾年的發(fā)展，從中央到地方出臺(tái)了不少有關(guān)預(yù)算績(jī)效管理的規(guī)章制度，取得了明顯成效，但仍未形成一整套完整的制度體系，有關(guān)政策要求分散在不同的文件中，缺乏長(zhǎng)效機(jī)制和統(tǒng)一規(guī)劃。如新《預(yù)算法》雖多次提到預(yù)算績(jī)效管理，但并未對(duì)具體工作開展作出明確規(guī)定。部門整體支出績(jī)效管理相關(guān)制度尚未建立，配套辦法和細(xì)則亟待出臺(tái)。預(yù)算績(jī)效管理的組織架構(gòu)和運(yùn)作機(jī)制需進(jìn)一步明確和細(xì)化。

（三）廣度深度不夠。目前我國(guó)大部分行政事業(yè)單位仍處于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的初期，地區(qū)和部門之間發(fā)展不平衡，管理的廣度和深度有待拓展。例如，部門整體支出的預(yù)算績(jī)效管理仍未實(shí)現(xiàn)。一是在基本支出方面，暫未納入預(yù)算績(jī)效管理，主要關(guān)注經(jīng)費(fèi)使用合規(guī)性和預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度。二是在項(xiàng)目支出方面，重點(diǎn)項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效管理閉環(huán)基本形成，但仍存在項(xiàng)目支出預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)試點(diǎn)面偏小、范圍偏窄等問題。而以上存在的問題，影響到了全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理作用的真正發(fā)揮。

（四）質(zhì)量有待提高。實(shí)際工作中，部分單位隨意申報(bào)績(jī)效目標(biāo)，績(jī)效目標(biāo)設(shè)置過于抽象，難以評(píng)估；有的績(jī)效目標(biāo)缺乏充分論證和科學(xué)測(cè)算；有的目標(biāo)設(shè)定過于簡(jiǎn)單，目標(biāo)容易實(shí)現(xiàn)，純粹為了評(píng)價(jià)而評(píng)價(jià)。此外，有的單位不認(rèn)真開展事中績(jī)效監(jiān)控，事后績(jī)效自我評(píng)價(jià)也流于形式，評(píng)價(jià)報(bào)告內(nèi)容簡(jiǎn)單空洞，回避關(guān)鍵問題，缺乏深度，不能全面反映項(xiàng)目績(jī)效和存在的問題，直接影響了預(yù)算績(jī)效管理的質(zhì)量。

（五）結(jié)果運(yùn)用不足。部分單位形成績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果后，僅停留在反應(yīng)情況和問題的層面，并沒有將評(píng)價(jià)結(jié)果作為下年度預(yù)算安排等決策的參考依據(jù)，也沒有將其與規(guī)范預(yù)算管理、提高資金使用效率等相銜接，評(píng)價(jià)結(jié)果流于形式，績(jī)效評(píng)價(jià)考核機(jī)制無法發(fā)揮指導(dǎo)應(yīng)用的作用。

附圖 建立下一年度預(yù)算安排與績(jī)效考核結(jié)果相關(guān)聯(lián)制度的單位數(shù)

筆者通過對(duì)各位機(jī)關(guān)事業(yè)單位發(fā)放紙質(zhì)和電子調(diào)查問卷，共有65家各類機(jī)關(guān)事業(yè)單位填寫調(diào)查問卷，包括有7家中央駐深圳單位、45家行政單位、13家事業(yè)單位。其中，相對(duì)應(yīng)分別有4家、25家和3家單位，嘗試建立了當(dāng)年績(jī)效考核結(jié)果與下一年預(yù)算安排相關(guān)的關(guān)聯(lián)制度，分別占比57%、55%和23.08%。

三、推進(jìn)全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的對(duì)策建議

（一）深入宣傳普及預(yù)算績(jī)效管理理念。預(yù)算管理者應(yīng)從績(jī)效文化著眼，努力通過傳統(tǒng)媒體和新媒體等渠道，以信息公開和業(yè)務(wù)培訓(xùn)為載體，大力宣傳預(yù)算績(jī)效管理，營(yíng)造預(yù)算績(jī)效輿論環(huán)境，引導(dǎo)公眾、職工和干部積極參與其中，真正做到入腦入心、知行合一。同時(shí)，要積極探索“以干代訓(xùn)”，提升預(yù)算管理工作者的專業(yè)素養(yǎng)，掌握工作方法和程序，培養(yǎng)一批高素質(zhì)的預(yù)算績(jī)效管理人才，確保全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理工作有序推進(jìn)。

（二）加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理制度化建設(shè)。一是要持續(xù)優(yōu)化預(yù)算管理流程，研究制定預(yù)算支出事前、事中、事后相配套的制度，注重制度的相互銜接。二是要建立健全預(yù)算績(jī)效管理制度體系，進(jìn)一步明確預(yù)算績(jī)效管理的組織架構(gòu)和運(yùn)作機(jī)制，做實(shí)做細(xì)各方預(yù)算績(jī)效管理職責(zé)，動(dòng)態(tài)界定各方面權(quán)責(zé)邊界，將預(yù)算績(jī)效制度嵌入到單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的全流程。三是要結(jié)合部門、行業(yè)特點(diǎn)，抓緊建立健全定量和定性相結(jié)合的共性績(jī)效指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系，做好指標(biāo)庫(kù)的基礎(chǔ)建設(shè)工作，使預(yù)算績(jī)效管理有規(guī)可循。

（三）提高預(yù)算績(jī)效目標(biāo)的管理質(zhì)量。以績(jī)效目標(biāo)為預(yù)算績(jī)效管理的基礎(chǔ)和核心，著眼于績(jī)效管理的前端。一是編制預(yù)算時(shí)，要將所有入庫(kù)項(xiàng)目都設(shè)置預(yù)算績(jī)效目標(biāo)，并增強(qiáng)編制績(jī)效目標(biāo)的明確度，要求目標(biāo)設(shè)置必須具體、全面、合理、可測(cè)量。對(duì)于部分難以量化的目標(biāo)，則要提高指標(biāo)描述或者解釋的清晰度，細(xì)化任務(wù)。二是強(qiáng)化目標(biāo)審核的規(guī)范性，建立績(jī)效目標(biāo)審核責(zé)任制，明確單位內(nèi)部責(zé)任分工，努力形成績(jī)效目標(biāo)審核和資金下達(dá)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。例如可以采取短時(shí)間集中會(huì)審、多方聯(lián)合審核和紙質(zhì)書面審核等方式，對(duì)被管理部門的各專項(xiàng)資金績(jī)效逐項(xiàng)檢查，尤其是對(duì)未按要求設(shè)定績(jī)效目標(biāo)或?qū)徍宋赐ㄟ^的項(xiàng)目，管理部門可以考慮暫時(shí)不予預(yù)算安排，從而提高預(yù)算績(jī)效管理的權(quán)威性，把預(yù)算績(jī)效管理的導(dǎo)向性“立起來”。

（四）全面構(gòu)建預(yù)算績(jī)效監(jiān)控管理體系。將績(jī)效監(jiān)控融入資金日常進(jìn)度管理工作中，對(duì)績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度進(jìn)行監(jiān)控，做到資金到哪里，監(jiān)控到哪里。依托信息化平臺(tái)，創(chuàng)新績(jī)效監(jiān)控手段，將績(jī)效監(jiān)控規(guī)則和要求嵌入信息化系統(tǒng)中，通過系統(tǒng)提示、自動(dòng)推送、流程控制等信息化手段，實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理全流程的有效監(jiān)控，數(shù)據(jù)的交互共享，工作流程的自動(dòng)控制和風(fēng)險(xiǎn)特征的識(shí)別應(yīng)對(duì)。使用定量和定性分析相結(jié)合的方式，運(yùn)用因素分析法、目標(biāo)比較法、標(biāo)桿管理法等對(duì)相關(guān)監(jiān)控信息進(jìn)行科學(xué)分析和預(yù)警，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題和異常，并進(jìn)行有效干預(yù)和處置。確保預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，落實(shí)支出責(zé)任，更好地實(shí)現(xiàn)績(jī)效目標(biāo)。

（五）完善預(yù)算績(jī)效結(jié)果反饋與整改機(jī)制。堅(jiān)持以結(jié)果為導(dǎo)向，堅(jiān)持以問題為導(dǎo)向，及時(shí)反饋考核結(jié)果，讓績(jī)效管理對(duì)象認(rèn)真整改，從而促進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。一是要堅(jiān)持結(jié)果導(dǎo)向，評(píng)估單位要及時(shí)將績(jī)效考評(píng)結(jié)果反饋至被考評(píng)單位，對(duì)工作成效明顯的預(yù)算部門或單位給予表?yè)P(yáng)，對(duì)工作推進(jìn)不是很好的單位進(jìn)行談話，幫助被考評(píng)單位了解考評(píng)結(jié)果、存在問題和改進(jìn)空間，并責(zé)令限期整改。二是要加強(qiáng)對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果應(yīng)用，落實(shí)績(jī)效責(zé)任。各部門是預(yù)算績(jī)效管理的責(zé)任主體，考評(píng)單位一把手要做好“第一責(zé)任人”，對(duì)項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效負(fù)責(zé)。對(duì)上年度績(jī)效評(píng)估成績(jī)突出的單位給予優(yōu)先支持，對(duì)績(jī)效評(píng)估結(jié)果不佳的單位則嚴(yán)格控制，減少分配的資金總量。

十九屆四中全會(huì)提出，在不遠(yuǎn)的將來，我國(guó)要努力實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理能力和治理體系的現(xiàn)代化。預(yù)算資金的使用效率與績(jī)效管理結(jié)合的好壞，一定程度上影響著這一宏偉目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。要堅(jiān)持用財(cái)問效導(dǎo)向，全面推進(jìn)實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理，為提升政府行政效能奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。