地方債發行與防范地方債風險研究

付 琳/文

一、文獻綜述

2015年1月1日起施行的新《預算法》賦予省級政府發行地方公債的權限后，我國地方債發行規模由2015年的3.2萬億增至2018年的超過4萬億，截至2019年8月，全國地方政府債務余額214139億元，我國地方債規模在穩步上升。地方債規模的擴大一方面為固定資產投資提供了有效支撐，也加快了一些補短板、污染治理等重大公益性投資項目進度，另一方面，除了顯性的地方債務，地方政府債務中還有一類不屬于財政部確認的地方債，但是地方政府確實對其負有間接償還義務或救助，這類債務也造成了地方政府的壓力，加大了地方政府的債務風險。2016年6月15日，國際貨幣基金組織（IMF）對我國地方政府債務也發出了警示。如何使地方債的發行向有利于解決地方債務問題的方向發展成為學術界廣泛關注的問題。這方面的研究主要包括地方政府發債及擴大發債規模的合理性、地方債務規模擴大和債務問題的原因及控制地方債務風險的措施等方面。

從地方政府發行債券是否具有合理性即對經濟社會發展的作用來看，存在三種有代表性的觀點：新古典主義的債務“有害論”，凱恩斯主義的債務“有益論”以及李嘉圖債務“無影響論”。支持新古典債務觀點的文獻認為，公共債務的增長使儲蓄減少而擠出私人投資，在未來可能扭曲稅收，不利于經濟增長。支持凱恩斯主義債務觀點的文獻認為，逆經濟周期實施的舉債效果應考慮國家異質性以及時期的差別。凱恩斯主義認為在市場總需求不足時，政府可以通過舉債增加政府購買支出，通過“乘數”效應成倍地擴大有效需求，快速促進未來經濟的增長。支持“無影響論”的文獻認為在某些條件下政府發行債務和征稅對經濟的影響等價。我國主流的觀點認為地方發行具有合理性和生產性，張銳（2018）、王麗英、胡尹燕（2012）認為地方政府發行債券是擴投資與穩增長的重要支持力量，也是推動加強基礎設施建設和補短板的重要手段。

從我國地方政府債務問題的成因來看，這方面研究的結論較相似，且都從多角度進行分析。郭琳和樊麗明（2001），賈康和白景明（2002）認為1994年分稅制改革后，財權重心上移、事權重心下壓的情況不斷強化，造成地方政府財政支出的壓力，迫使地方政府不得不負債維持運轉。李林和湯林閩（2017）認為地方債務問題的根源在于收支的不平衡，地方政府存在不合理的支出如貪腐和收入相對較少的情況。周春利（2016）認為地方財政問題與一直以來的“唯GDP論”的政府績效考核機制有關。國世平、張智川（2016）認為地方政府債務管理缺乏有效的監督是一些地方政府債務問題嚴重的重要原因之一。預算軟約束管理導致地方政府并不需要承擔項目的風險，導致某些官員的盲目行為。

二、我國發行地方債的理論依據

我國發行地方債的理論依據主要包括公共財政理論、代際公平理論、政府職能理論、分稅制理論和公共財政理論。

根據公共財政理論，公共財政是政府為公共產品提供資金保證的財政分配模式。在公共財政模式下，地方政府提供公共產品需要融資。代際公平理論主要是說應該使當代人和后代人在自然資源使用、自身利益訴求和生存發展謀求上擁有均等的要求權。在財政方面，由于公共產品具有較強的非競爭性和非排他性，因此也有著較強的代際外部性。政府修建大型公共設施的建設周期長，對于這一類公共產品的提供，為避免代際不公的問題，政府可以進行發債融資。

政府是一個具有多層級組織結構的行政機構，層級不同，政府所承擔的職能也就存在諸多差別。對于地方各層級政府機構，主要提供本區域內的公共產品和服務，建設地方公共基礎設施。但大部分地方政府由于財力有限，僅僅依靠財政收入難以完成公共基礎設施的建設和提供充足的公共服務，因此地方政府可以通過發行地方政府債券籌集必要的建設資金。

分稅制理論是當前市場化國家財政管理體制的基礎理論，它要求在明確每級政府事權的基礎上劃分各級政府的財力收入。我國在1994年進行分稅制改革，使中央財力所占比重大大提升，但地方財力沒有與地方事權相匹配。允許地方政府發債籌集必要財力，是我國分稅制改革實踐過程中的現實性要求。

三、現狀描述及我國地方債務成因分析

從我國的情況來看，目前地方債務風險總體是可控的。2016年以來我國對地方債務的限額逐年提高，同時在2016年地方債發行額逐年下降，地方債發行給地方債務的壓力有所減小。截至2018年年末，我國地方債務余額為18.39萬億元，債務余額和綜合財力比例是76.6%，遠低于國際通行100%—120%警戒線。加上納入預算管理的中央政府債務余額14.96萬億元，全國政府債務余額是33.35萬億元，政府債務和GDP相比，負債率是37%，遠低于歐盟60%的警戒線。2018年全國政府債務余額是33.35萬億元，限額是36.69萬億元，不管是中央還是地方，實際的法定債務余額都低于法定限額。因此，總的來看我國地方債務風險可控。但地方政府隱性債務的存在和化解債務余額的挑戰，仍是不可忽視的問題。

我國地方政府債務問題的形成是一個長期積累的過程。我國財政體制改革中分稅制改革的不徹底、受美國2008年金融危機和經濟建設的需要等影響，我國開始實行積極的財政和貨幣政策、我國地方官員的考核注重其任期內的地方GDP、預算軟約束等因素都促成了地方債務問題的形成。同時對政府負債本質的認識不明確也是產生地方債務問題的原因之一。1998年世界銀行將政府債務分為包括顯性債務在內的四大債務，但在實際記賬中，地方政府往往忽視隱性債務，從而對債務的管理不到位。

附圖 2016—2019年我國地方債發行額及債務限額變化圖

四、發行地方債對防范地方債風險的作用

根據國務院43號文件，發行政府債是地方政府舉債的唯一來源。通過發行地方政府債可以填補一定的資金缺口。同時，地方政府自行發債使地方政府的舉債行為市場化，讓市場行為約束地方政府的舉債額度，可以將隱性的政府債務轉為顯性的債務，提高政府債務的透明度，加強對債務的市場監督和政府監管，從而可以控制地方政府債務風險。在經濟發展新常態下，更應促進政府發展市場化、透明化，讓地方政府債務的發行向良好的方向發展，推動國民經濟穩步發展。因此要處理好地方政府通過發債舉債和控制地方債務風險的關系，不可盲目限制地方政府發債以減小債務規模，也不可為緩解債務問題而盲目舉債。要給地方政府債務戴上“緊箍咒”。鼓勵合法合規的融資、化解債務存量、推動融資平臺市場化轉型、健全監督問責機制、優化債務的利率和期限結構是充分發揮地方政府發債作用，緩解地方債務問題的重要舉措。堅持中央不救助、誰舉債誰負責的原則，整治違法擔保，糾正政府投資基金、PPP中的不規范行為等，同時還要堅決查處和問責違法違規行為。

五、防范地方債風險的措施

針對地方債務問題的成因，可以從以下方面防范地方債務風險：一是完善分稅制財政體制。根據財權與事權必須統一的原則，合理劃分各級政府之間的財權。二是要積極合規引入民間資本，合理運用PPP模式。三是盤活國有資產，這些資產的價值因為大多為基礎設施項目和土地，會隨著城市化的進程持續升值，如果能很好地利用盤活這些國有資產，能為地方政府創造一筆可觀的現金流，從而緩解償債壓力。四是應逐漸提高財政的科技投入規模并優化政府官員的考核機制。財政的科技投入對地方稅收收入的影響更多是長期性的，因此，要避免地方政府通過土地財政進行短期投入，摒棄唯GDP增長的激勵機制，促進地方經濟持續健康發展。五是完善地方債相關法律法規，硬化預算約束，建立地方財政風險預警體系。明確地方發債的責任，并加強預警體系的建設可以有效識別和防范地方債務風險的發生。

六、結語

目前我國地方債務風險仍在可控的范圍內，但地方顯性特別是隱性債務存在的風險不可忽視。地方政府發行地方債是緩解地方債務壓力，減小債務風險的重要手段。要規范地方債券的發行，使其經濟發展新常態的需要，為加強基礎設施建設等提供支持，推動國民經濟的持續健康發展。同時，中央和地方政府也應通過體制改革、加強地方財政風險預警等手段防范地方債務風險。