義務教育優質均衡發展：教育現代化發展的新目標

【摘 要】義務教育從基本均衡發展轉向優質均衡發展，是教育現代化發展的新指向，著眼于實現教育的高質量發展。面向2035教育現代化，教育的“優質均衡發展”成為教育發展的重心和新命題，對于什么是教育的優質均衡發展，如何理解教育優質均衡，如何實現教育現代化發展重心的轉變，需要我們持續探討和思考。

【關鍵詞】教育發展;教育現代化;優質均衡

【中圖分類號】G521? 【文獻標志碼】B? 【文章編號】1005-6009（2020）18-0057-03

【作者簡介】孫軍，南京市江寧區教育招生考試中心（南京，211100）主任，教育博士，高級教師。

義務教育均衡發展作為政策目標是在我國社會經濟高速增長時期的教育發展方式，隨著中國社會從“高速增長”向“高質量發展”的轉變，作為政策目標的義務教育均衡發展也需要調整重心，轉向“優質均衡”發展。

一、義務教育均衡發展作為政策目標的實現

義務教育的均衡發展在《中華人民共和國義務教育法》2006年首次修訂做出了明確的表述：“國務院和縣級以上地方人民政府應當合理配置教育資源，促進義務教育均衡發展，改善薄弱學校的辦學條件。”以法律的形式提出了“義務教育均衡發展”的規定，為義務教育基本實現均衡提供了法律的保障。

《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》（以下簡稱《綱要》）指出：“均衡發展是義務教育的戰略性任務。建立健全義務教育均衡發展保障機制，推進義務教育學校標準化建設，均衡配置教師、設備、圖書、校舍等資源。”要求“切實縮小校際差距，著力解決擇校問題”;要求“加快縮小城鄉差距”;要求“到2020年，全面提高普及水平，全面提高教育質量，基本實現區域內均衡發展”。

《綱要》明確提出要組織開展義務教育均衡發展改革試點。關鍵舉措有四點：建立城鄉一體化義務教育發展機制;實行縣（區）域內教師、校長交流制度;實行優質普通高中和優質中等職業學校招生名額合理分配到區域內初中的辦法;切實解決區域內義務教育階段擇校問題等。

提出教育要均衡發展，說明當前教育的整體發展水平還存在發展不充分、不均衡的問題。衡量義務教育是否已經達到基本均衡或相對均衡，其依據就在于教育機會、教育資源和教育質量是否在城鄉之間、區域之間、學校之間和班級之間獲得了均衡的配置。

均衡發展與其說是一種發展目標，不如說是一種發展過程，追求的應是一種理想、公平、高效、優質的義務教育。例如，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出要“統籌城鄉義務教育資源均衡配置，實行公辦學校標準化建設”，而學校標準化建設的過程正是義務教育均衡發展的過程。

二、為什么要提出實現義務教育優質均衡發展

江蘇等發達地區隨著社會高質量發展的進程率先提出了“優質均衡”的訴求，在江蘇教育現代化建設的過程中，江蘇省政府早在2010年5月就發布了《關于江蘇省義務教育優質均衡改革發展示范區建設的意見》（蘇政辦發〔2010〕65號），要求加快放大并合理配置優質資源，深入實施素質教育，全面提升教育質量，大力推進區域教育一體化和教育公平，基本消除區域內城鄉、學校間差距，基本解決義務教育擇校過度等難點問題，使適齡兒童接受更加公平更高質量的義務教育。該文件要求深化五項改革重點任務：入學制度、教育教學、人事分配制度、辦學體制機制、投入機制，更新思想觀念，辦好每所學校，要求達成七個目標：校園環境一樣美、教學設施一樣全、公用經費一樣多、教師素質一樣好、管理水平一樣高、學生個性一樣得到弘揚、人民群眾一樣滿意。

2012年3月，江蘇省頒布《縣（市、區）義務教育優質均衡發展主要指標》，圍繞城鄉學校辦學條件均衡、骨干教師均衡配置并按比例流動、公辦學校控制擇校生比例、就近入學均衡編班、實施義務教育質量和學業負擔監測評價、義務教育經費保障等熱點難點問題，進一步明確了優質均衡發展的目標和任務，力圖引導地方政府不斷強化“改革”的意識、緊緊圍繞“發展”的目標、深刻理解“義務”的內涵、準確把握“優質”的標準、始終堅持“均衡”的方向。

2017年，教育部為鞏固義務教育基本均衡發展成果，進一步縮小義務教育城鄉、校際差距，整體提高義務教育標準化建設水平和教育質量，決定開展縣域義務教育優質均衡發展督導評估認定工作，包括資源配置（7項指標）、政府保障程度（15項指標）、教育質量（9項指標）、社會認可度四個方面的內容。至此，義務教育優質均衡發展的理念得以在全國推廣開來，隨著《中國教育現代化2035》戰略目標的提出，教育的優質均衡發展便成為全國各地教育的重點發展任務和優先發展工程。

三、對于“義務教育優質均衡發展”的再認識

（一）“教育優質均衡發展”作為一種表述

“義務教育優質均衡發展”一詞出現以來，國家層面一直沒有給出一個權威的、官方的概念界定，是重在“優質發展”，還是“均衡發展”優先，還是兩者并行不悖？從詞語的順序來看，應是優質為先、均衡兜底，如果沒有均衡為基礎，優質的教育發展就可能是一種失衡的發展狀態，因此，教育的優質均衡發展又是以均衡發展為基礎的，以優質發展為目標的。

2017年4月，教育部頒布了《縣域義務教育優質均衡發展督導評估辦法》，正式提出了這一表述;2019年2月，《中國教育現代化2035》提出要：“建立學校標準化建設長效機制，推進城鄉義務教育均衡發展。在實現縣域內義務教育基本均衡基礎上，進一步推進優質均衡。”2019年6月，《中共中央國務院關于深化教育教學改革全面提高義務教育質量的意見》特別強調要“促進縣域義務教育從基本均衡向優質均衡發展”。在這些正式文件中，都出現了“優質均衡”，但是都沒有對這個概念做出明確界定，但從提出“均衡發展”到“優質均衡發展”的政策指向上看，這標志著教育現代化的本質規定性和我國教育發展的未來走向。

（二）對教育“優質均衡”的兩種理解

“均衡”可以理解為“均等、平衡”，而“優質均衡發展”則可以有兩種理解：一是將“優質”理解為“更優品質的”，詞性為形容詞，“優質均衡”可以理解為達成義務教育“初級均衡”的基礎上又有所進展，獲得了更優程度的新發展，靜態地體現了“均衡”的程度。二是將“優質”理解為“更優的教育質量”，詞性為名詞，“優質均衡”可以理解為“更優的質量”獲得了“均衡”，動態地體現了“優質”的狀態，突出強調對于更優教育質量的關注。

兩種理解，折射出兩種略有差異的教育發展價值追求。

一是重視均衡，體現出對于公平的追求。2006年修訂通過的《中華人民共和國義務教育法》明確提出了“促進義務教育均衡發展”的正式表述，以法的形式確立了國家層面對于教育公平的價值追求。教育公平包括起點公平、過程公平、結果公平，教育法更加重視起點公平和過程公平。遵循法的規定，從實現“初級均衡”到實現“優質均衡”，總體上表現出穩步發展、循序漸進的樣態，逐步實現均衡從低層次向高層次的發展，外顯為平衡狀態的底部穩健提升。

二是重視質量，體現出對于公平與效率的并重。在家長重視起點公平、學校重視過程公平的同時，政府和社會更加重視結果公平。這里的“優質均衡”更多指向教育結果的均衡。《綱要》的出臺將義務教育均衡發展的要求提到了新的高度，而在此之前，江蘇省為了更高水準推動義務教育均衡發展，已經提出了創建“優質均衡改革發展示范區”的意見，力求“使適齡兒童少年接受更加公平更高質量的義務教育”，對于提高辦學質量提出了更高要求。這項創建引領了義務教育的高質量發展，更多體現了公平與效率的并重，更加注重引領從“資源均衡”向“質量均衡”的發展，更好地響應了人民向往更高教育質量的新時代需求，充分契合了“強富美高新江蘇”的經濟與社會事業發展愿景。

（三）以適合的教育助推優質均衡發展

從全省來看，各區域之間的經濟與社會事業發展仍存在一定的差異，這是不可回避的事實。在這樣的一種狀況下，優質均衡發展絕不是在大范圍內搞義務教育的平均主義，而是要根據所在區域的實際情況，實事求是、因地制宜、適合發展;在區域內盡可能縮小城鄉之間、學校之間、班級之間的發展差距;不斷抬高底部、盡量減少甚至消除低水平的學校，讓優質教育資源得到迅速發展，從而實現教育的優質均衡發展。

我們強調要辦“適合的教育”，從時間的角度來說，就是要契合當下，或者是即將到來的教育現代化的要求;從服務對象來說，就是要適合少年兒童（包括留守兒童、隨遷子女、特殊兒童）的發展需求;對于政府來說，就是要提供足夠豐富的、多樣化的教育資源。而對于學校來說，則是要努力確保每一個少年兒童通過學校的優質教育獲得充分的發展，這正是義務教育優質均衡的應有之義。