“十四五”時期我國市場監管的形勢與任務

張林山

加強和改善市場監管是新時期我國政府職能轉變的重要方向，是國家治理體系和治理能力現代化的重要任務，是改善經濟發展環境、推動地方經濟繁榮發展的重要保障。“十三五”以來，我國政府不斷推進市場監管體系建設，完善頂層設計，加大改革力度，創新工作機制和方式，持續營造寬松便捷準入環境，著力優化公平有序市場競爭環境，全力打造安全放心消費環境，市場監管工作取得顯著成效。

一、“十三五”以來我國市場監管改革進展

（一）頂層設計明確，全國市場監管進入新時期

《“十三五”市場監管規劃》（下文簡稱《規劃》）是我國第一部市場監管領域的中長期規劃。《規劃》貫穿了有效市場與有為政府相結合的主線。明確把營造寬松便捷的市場準入環境、營造公平有序的市場競爭環境方面和營造安全放心的市場消費環境作為“十三五”時期市場監管工作的重點。同時，為了適應市場經濟發展變化趨勢，提高市場監管的科學性和有效性，《規劃》明確了市場監管的體制機制，特別是明確提出了新的監管理念和監管模式，包括強化競爭政策實施、健全企業信用監管機制，加強大數據監管等，為“十三五”時期及今后一段時期的市場監管工作提供了方向指引。

（二）商事制度改革全面深化拓展，營商環境持續改善

“十三五”期間，商事制度改革全面深化拓展，企業準入更加寬松，產品準入更加快捷，知識產權創造更加活躍，營商環境國際排名大幅提升，為經濟持續健康發展提供了重要支撐。2018年末全國市場主體總量約為1.1億戶，其中企業3474.2萬戶。2018年度我國營商環境世界排名上升至46位，比上年度提升32位，其中開辦企業便利度排名28位，比上年度提高65位，是商事制度改革以來提升幅度最大的一年。2019年再度上升15位，超過法國排第31位，彰顯了我國營商環境的扎實進步。

（三）深入推進競爭執法，市場競爭環境持續改善

“十三五”以來，著眼于打造公平有序市場競爭環境，市場監管部門深入推動公平競爭審查，強化反壟斷和反不正當競爭執法，維護市場公平競爭，為企業優勝劣汰和經濟健康發展營造了良好環境。截至2018年年底，全國對31萬份新制訂文件進行公平競爭審查，修改完善1700余份;立案調查涉嫌壟斷協議和濫用市場支配地位案件32件，結案15件;查處電力、房地產、醫藥、新興行業等重點領域價格案件1.8萬件;查處反不正當競爭案件1.1萬件;過去5年，共查處專利侵權假冒案件19.2萬件，商標侵權假冒案件17.3萬件。

（四）全力打造安全放心市場消費環境，市場消費環境不斷完善

“十三五”以來，市場監管部門切實加強食品、藥品、特種設備等安全監管，強化執法稽查和消費維權工作，人民群眾滿意度不斷提高。在化解消費糾紛、加強消費教育引導、履行社會監督責任等方面取得了積極進展，切實保護消費者合法權益，進一步營造了安全放心的消費環境，對打造多點支撐的消費增長格局、發揮消費的基礎作用作出積極貢獻。2018年，全國消費維權指數平均為91.53，保持在高位，表明在我國經濟總體平穩、穩中有進的發展態勢下，消費環境持續向好。

（五）扎實推進質量監管，產品和服務質量不斷提升

“十三五”時期，質量監管工作扎實推進，貫徹落實質量提升行動指導意見，開展名牌評選認定活動清理，整合質量品牌示范區。加強質量安全風險和傷害監測，推行“抽檢分離”和抽樣全程可視化。加強質量工作改革創新，深化質量基礎設施建設，完善計量技術體系建設，2018年我國校準與測量能力躍居世界第3位。促進我國產品和服務質量穩中向好，為深入貫徹落實質量強國戰略提供了有力支撐。

（六）改革創新市場監管手段和體制，監管效能有效提升

著力夯實市場監管基礎，提升了市場監管科學化和信息化水平。整合制定隨機抽查事項清單，基本實現日常監管“雙隨機、一公開”全覆蓋。信用監管機制取得重要進展，全面建成國家企業信用信息公示系統。扎實推進企業年報和信息公示，年報公示率為91.5%。與海關總署等部門推進“多報合一”。完善涉企信息歸集共享機制，強化協同監管和聯合懲戒。制修訂公司法、消費者權益保護法、特種設備安全法、商標法、廣告法等，積極開展修改《反不正當競爭法》相關工作細則，不斷提高系統依法行政能力和水平提供制度保障。

二、“十四五”時期市場監管形勢分析

（一）推進國家治理體系和治理能力現代化要求推動市場監管現代化

黨的十九屆四中全會強調，要堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化。國家治理現代化的本質是處理好政府與市場、政府與社會的邊界關系，通過激發政府權威、市場效率和社會活力，使利益相關方協作提升治理效能。市場監管是政府的重要職能之一，市場治理是國家治理體系的重要組成部分。越是發展市場經濟，越是需要加強市場監管，越是需要構建完善的市場監管機構和監管體制。多年來，我國市場監管體系已經有了質的躍升，但在處理政府與市場關系、政府職能轉變、監管手段與機制等方面依然與國家治理現代化的要求不相匹配，需要以更大的改革勇氣從理念、手段、機制等方面進行根本性轉變，推動市場監管的現代化。

（二）經濟高質量發展需要高質量的市場監管體系保駕護航

我國經濟已由高速增長轉向高質量發展階段，不能再依靠政府主導的傳統粗放的增長模式、發展路徑，關鍵要發揮市場機制的作用，激發市場的活力和創造力。改革開放實踐表明，越是市場競爭充分的領域，產品和服務的質量就越好，就越具有國際競爭力;越是市場競爭機制完善的區域，經濟發展就越有活力，整體經濟素質和經濟發展質量就越高。這就需要通過持續深化市場監管領域改革，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，更多引入市場機制和市場化手段，提高資源配置的效率和效益，充分發揮市場和政府各自優勢，以市場內在動力深化供給側結構性改革，構建市場機制有效、微觀主體有活力、宏觀調控有度的經濟體制，為高質量發展提供制度保障。

（三）適應開放型經濟新趨勢需要構建與國際經貿規則對接的市場監管制度

盡管近年來全球貿易形勢不斷變化，單邊主義有所抬頭，沖擊多邊機制和國際規則，給全球治理和國際關系帶來挑戰。但習近平主席在多個國際場合闡明中國堅定奉行多邊主義的重大主張，發出中國支持多邊主義、踐行多邊主義的明確信號。“十四五”時期，以習近平同志為核心的黨中央將深入推進中國特色多邊主義，進一步擴大對外開放，推動經濟高質量發展。從全球來看，市場監管理念、監管規則是影響國家競爭力和國際影響力的重要因素，是構建全面開放新格局的重要基礎。伴隨著我國經濟與世界經濟的深度融合，我國市場監管體系迫切需要與國際規則接軌，對標最優、最先進，構建符合國際慣例的市場監管運行規則和制度體系，營造法治化、國際化、便利化的一流營商環境。

（四）滿足人民群眾對美好生活向往需要新時代市場監管堅持以人民為中心這個根本著眼點

當前，人民群眾對加強市場監管，釋放市場活力、維護市場秩序、改善消費環境的愿望十分迫切。同時，“十四五”時期消費在支撐經濟發展中的作用更為突出，供給質量和消費環境需要更加適應消費升級的要求。因此，“十四五”時期，市場監管需要堅持以人民為中心的發展思想、服務人民對美好生活向往。通過市場監管體制改革，進一步提升消費環境，滿足廣大人民群眾對市場秩序、商品質量與服務的更高要求和更大期盼，持續創新監管，保護消費者權益，倒逼供給質量提升，不斷增強人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。

（五）新產業、新業態、新模式不斷涌現需要市場監管體系與時俱進

當前，網絡經濟、分享經濟、眾創空間、線上線下互動等新產業、新業態、新模式不斷涌現，顛覆了許多傳統的生產經營模式和消費模式，對市場監管提出了新要求、新挑戰。這就要求“十四五”時期，市場監管體系不能簡單的套用過去適用于傳統經濟、傳統產業、傳統產品的監管規則和制度，需要針對新產業、新業態、新模式發展特點的創新監管體制。在市場準入方面避免以舊思維管新事物，給予新興事物萌發機會，以公平寬松的市場環境激發創新創業的活力;同時，又要能夠及時跟進新產業、新業態、新模式的發展變化，有效防范和化解市場風險，維護市場秩序和消費者權益。

三、“十四五”時期市場監管需要關注的重大問題

（一）如何精準定位市場監管理念，推動高標準建設市場體系建設

近年來，隨著商事制度改革的不斷深化，我國營商環境已經明顯改善，但市場準入仍存在不合理的隱性或顯性壁壘，政府職能轉變還不到位，降低準入門檻與加強事中事后監管的關系還沒有理順等問題。背后的思想根源是市場監管理念滯后。相關部門理念轉變不到位，依然存在重審批輕監管思想，對市場在資源配置中的決定性作用認識不到位，信用監管、法治監管等手段的理解和運用還不夠，工作主動性有待加強。

十九屆四中全會關于推進國家治理現代化的《決定》指出，要加快完善社會主義市場經濟體制，建設高標準市場體系。“十四五”時期，我國市場監管體系需要緊緊圍繞建設高標準市場體系這個目標，推動市場監管理念的根本性變革。要重點消除營商環境中的關鍵制度性障礙，對標國際一流水平，以制度化、系統化、法治化改革推動市場準入環境的持續性改善，促進市場主體擴量提質。市場監管體系建設還需要圍繞強化競爭政策的基礎性地位做好文章，建立健全公平競爭的政策措施，構建打擊侵權假冒工作長效機制。

（二）如何處理好政府和市場、政府和社會關系，建立符合現代政府治理要求的新型市場監管模式

我國既有的監管理念和監管手段，大多是基于傳統線下交易模式而創設的。傳統監管手段通常依賴“市場警察”的主動執法，當遇到問題時，多以人海戰術加以應對。隨著改革進程的深入，一些潛在的問題和深層次矛盾開始浮出水面。目前系統內對既往的工商、食藥監、質監基礎監管模式還有較強的“路徑依賴”，尚未建立系統化的新型市場監管模式。監管方式比較陳舊，市場和社會力量參與監管嚴重不到位。

監管變革的重要目標是由市場監管走向市場治理，從政府為主轉向社會共治格局。“十四五”時期，我國市場體系將呈現主體多元、創新活躍、關系復雜的特征，依靠政府大包大攬的市場監管模式已經無法適應新的市場體系特征。這就需要打破政府單一責任主體的監管格局，通過模式創新和制度重建，充分調動企業、政府、行業、媒體、公眾等社會各方力量參與市場監管，共同致力于維護市場有序運轉，形成社會各方良性互動、理性制衡、有序參與、有力監督的社會共治格局。

（三）如何創新優化市場監管手段，明顯提升監管效能

當前，市場監管制度改革，尤其是商事制度改革后市場主體大量產生，特別是大數據、云計算、互聯網為代表的新一輪科技創新和產業變革，促進了技術、資源和市場的跨時空、跨領域融合，顛覆了許多傳統的產業模式和消費模式。新興產業與新技術的出現，既為監管提供了新工具，也提出了更高的專業要求。傳統的拉網式、運動式、人盯人的監管方式，已不適應市場經濟發展的方向，必須實現市場監管手段現代化。但是監管手段現代化需要建立在監管部門信息融通的基礎上，目前各市場監管部門之間共享程度不高，跨部門調取共享信息還存在口徑不一致、標準不協調等困難，動輒以“內部數據信息保密”為由拒絕公開，甚至需要付費申請，加劇了“信息孤島”現象。

“十四五”時期，我國市場監管體系必須適應形勢發展要求，把握市場規律，始終要把推動監管手段的改革與創新作為重大任務，不斷探索市場監管的新方法，不斷提升監管效能。伴隨著我國社會主義市場經濟體制日漸成熟，信用體系建設刻不容緩。未來一段時期，大數據、人工智能、區塊鏈等新一代信息技術蓬勃發展，以此為基礎，構建智慧監管網絡是“十四五”時期創新市場監管手段、適應新業態新模式監管需求、提升市場監管效能的重要抓手。

（四）如何進一步優化營商服務環境，促進市場主體擴量提質

近年來，隨著商事制度改革的不斷深化，我國市場準入環境有了極大提升。但是，我國的商事制度改革之路仍舊任重而道遠，市場準入制度改革的持續深化、多元市場主體信息完整性準確性的確保、企業退出機制的完善等都是未來亟待解決的重要問題。與國際對標，市場準入制度改革仍存在一定的優化空間，“準入不準營”最后一公里的問題仍有待深入破解，進入容易退出難問題仍然存在，改革落實標準化、規范化程度有待提升，產品準入管理的合理性和科學性有待進一步提升，行業公平和高效準入仍面臨諸多障礙，民間資本投資“隱性障礙”依然不少。

“十四五”時期，需要深化商事制度改革，營造寬松便捷的市場準入環境，持續改善營商環境。深化“證照分離”“照后減證”改革，深化食品、藥品、醫療器械許可審批改革。改革生產許可證制度，形成與國際接軌的管理模式。進一步深化知識產權注冊便利化改革，加強專利的轉化和運用。提高企業開辦效率，企業開辦時間達到經濟合作與發展組織（簡稱OECD）國家先進水平。

（五）如何建立健全公平競爭的政策措施，構建打擊侵權假冒工作長效機制

當前，市場競爭領域依然呈現競爭意識淡薄，焦點問題比較集中等特點，突出問題主要體現于企業、行業、地方三維度。一是企業之間的公平競爭秩序尚未形成。市場主體公平競爭意識滯后;部分地方政策制定機關缺乏專業知識和法律知識，對公平競爭自我審查制度的理解不到位，對基層而言理解和操作難度依然存在。二是產業扶持或補貼政策還比較多。如政府規定的專項貸款、專項資金、對土地的使用方向、使用條件等等，僅在一定程度上有利于明確經濟發展結構性方向，但效果往往是過猶不及。三是地方保護與行政保護主義依然存在。四是知識產權環境仍有待提升，知識產權相關商業環境有待完善。

“十四五”時期，需要強化競爭政策實施，營造公平有序的市場競爭環境，著力維護全國統一大市場。完善公平競爭審查制度，清理廢除各種妨礙統一市場和公平競爭的做法。強化反壟斷、反不正當競爭執法，加強價格、網絡、廣告監管。嚴厲打擊假冒偽劣違法行為，加大知識產權保護力度。

（六）如何營造安全放心消費環境，助力形成強大國內市場

當前，我國消費環境的改善與百姓消費能力的提高還不匹配，消費環境不理想已經成為制約消費潛力釋放的重要障礙。一是消費者至上的理念有待加強。長期形成的重視投資者、生產者利益，忽視消費者權益、忽視消費軟環境建設等問題仍較突出。二是消費維權執法力度不足。消費領域維權執法極易受到弱化、干擾和扭曲，存在執法不嚴、違法不究的現象，監管效力大打折扣。三是消費者協會維權工作存在困境。實踐中，部分地方政府對消協的地位作用認識不到位，不夠重視，導致消協并未獲得與新職責相適應的新增編制及人員經費。四是企業主體責任難落實。部分經營者受利益驅使，怠于培養誠信自律意識、恪守法律準則。五是多方參與的共治格局尚未形成。行業協會、社區基層組織、輿論媒體和專業學者力量等參與消費維權不夠，尚未形成對消費者合法權益保護的有力補充。

“十四五”時期，圍繞形成強大國內市場，著力改善消費環境，進一步釋放消費潛力是做好市場監管工作的重要目標。要將維護人民群眾身體健康和生命安全作為市場監管工作的根本指引，針對重點消費領域和突出問題，實行更加嚴格的監管，保障消費安全，進一步釋放消費潛力。要著力探索信用體系建設，加快完善維護消費者權益的制度體系建設，降低消費者維權門檻，建立起消費者低成本、高效率的維權機制。

（七）如何強化質量監管，為高質量發展提供支撐

當前我國社會的主要矛盾在質量領域具體表現為，人民群眾對高質量產品的需求和不平衡不充分的質量發展之間的矛盾。少數企業鋌而走險，出現低價低質競爭、摻雜使假、以假充真、以次充好、以不合格產品冒充合格產品等質量違法行為。而現行質量監管制度滯后于質量監管改革要求，食品抽檢體制機制梗阻影響檢管協同推進，產品質量監管的職責邊界不清晰標準不明確，質量違法行為多樣化大大增加分類監管難度，質量安全風險分析防范未全面應用新技術新手段，質量監管的全鏈條監管體系尚未建立。

加快建設質量強國，顯著增強我國經濟質量優勢，是推動高質量發展、促進我國經濟由大向強轉變的關鍵舉措。面對新形勢、新任務和新要求，“十四五”時期，市場監管需要進一步強化質量監管，進一步提升產品和服務水平，推動落實質量強國戰略。特別是需要研究如何落實企業主體責任，推動產品和服務質量提升，健全質量治理體系，提升質量治理能力，大力推進質量社會共治;如何完善質量監管制度設計，提升質量監管法治化、科學化水平，加強事中事后監管，加大違法懲戒力度，促進質量監管服務上新水平;如何建立商品質量懲罰性賠償等制度，著力解決違法成本低的問題;如何積極順應消費需求升級，提高質量供給水平，持續開展質量提升行動，激發質量創新活力，著力增品種、提品質、創品牌，更好滿足市場需要。

（八）如何進一步改革完善市場監管體制機制和法治，不斷提升監管能力和水平

構建協同、高效、法治化的市場監管體制機制是形成監管合力、提高監管能力的重要舉措。當前，我國政府監管能力的“有限性”與實際推進中監管需求的“無限性”之間的矛盾比較突出，出現監管內容不清晰、基層監管壓力大、監管精細化程度不夠等問題。例如，在貫徹落實雙告知、雙隨機、信息歸集、聯合懲戒等工作中，省級層面缺乏統一協調，政府部門職責邊界不清晰，任務分工不明確，標準和措施不統一，特別是基層干部普遍關注的“履職免責”制度不明確，影響雙隨機工作有序推進。同時，有關市場監管的法律法規較多，但總體上看法治環境還不完善。立法體系仍存在空白，導致市場監管行為無法可依;不同法律法規之間仍存在矛盾沖突，導致市場監管標準混亂、執法錯落。出現有執法職責但沒有執法依據、有管理職責但沒有具體規范的問題。相當部分監管人員工作方式轉變遇到困難，“本領恐慌”“能力不足”的問題相當普遍。

“十四五”時期，我國需要通過進一步強化法制保障、優化執法機制、深化監管體制改革，形成科學化、制度化、法治化程度高的市場監管體制機制，不斷提升市場監管的科學性和有效性。需要進一步理順市場監管執法體制，需要從點狀、線狀改革推進到綜合性、系統性改革，建立專業化職業化的市場監管綜合執法隊伍。

四、“十四五”時期市場監管現代化的總體思路和目標

“十四五”時期市場監管現代化的總體思路是：建設統一開放、競爭有序、誠信守法、監管有力的現代市場體系;建立權責明確、公平公正、透明高效、法治保障的市場監管新體制;形成政府行政執法、市場優勝劣汰、行業自我約束、社會輿論監督、群眾廣泛參與相結合的社會共治新格局。市場準入開放便捷，市場活力充分釋放，市場競爭公平公正，市場行為規范有序，市場交易誠信放心，消費權益切實保障，到2025年建成體制比較成熟、制度更加定型的市場監管體系。

統一開放、競爭有序的市場環境基本形成。以營業自由為基點、交易安全為保障、交易效率為目標的市場準入體系基本建立，市場準入更加便捷，市場活力充分釋放，市場競爭充分有效，市場行為規范有序，法規體系較為完備，信用體系基本建立，消費環境明顯改善，推動形成市場化法治化國際化營商環境。

質量提升、創新驅動的發展動力更加強勁。通過深入實施質量強國戰略、標準化戰略、知識產權戰略、品牌發展戰略，促進供給側結構性改革，依靠質量提升和創新驅動，經濟發展質量變革、效率變革、動力變革取得顯著進展，為高質量發展打下堅實基礎。

底線思維、風險防控的安全監管體系更加完善。習近平總書記“四個最嚴”要求得到嚴格落實，食品藥品、特種設備、危險化學品、涉及人體健康和人身財產安全產品的監管力度進一步加大，中國特色安全風險預警指標體系和分析系統、發布系統、響應系統和再評估系統初步構建，重大質量安全事件得到遏制。

權責明晰、協同配合的監管體制機制基本健全。監管職責全面厘清，執法力量向基層傾斜，執法資源配置合理，執法職能相對集中，綜合執法改革有序推進。市場監管統籌協調機制更加完善，跨部門跨層級聯動執法響應機制健全，以信用監管為核心的新型監管模式全面建立。

（作者單位：中國宏觀經濟研究院體管所）