大國宏圖：五年規劃與中國發展奇跡

李蘇洋

鄢一龍：

清華大學國情研究院副院長、清華大學公共管理學院副教授

兼任中信改革發展研究院研究員、中央社會主義學院高端智庫特邀研究員、中國電子信息產業發展研究院學術委員會委員、中國青少年研究會青年學專業委員會委員、北京團市委思想引導和網絡引導工作委員會委員。

從1953年至今，中國已經制定和實施了十三個五年計劃（規劃），“十四五”規劃也在前期規劃制定過程中。中國的五年規劃可以說是中國經濟社會發展的“指南針”，是引導各項具體經濟、社會政策的綱領。為更深層次理解國家規劃的歷史定位與發展格局，以及中國規劃對于國家發展的意義，中國經貿導刊記者采訪了資深規劃研究人——清華大學國情研究院副院長鄢一龍。

問：如何認識中國的發展成就，在不同的歷史時期，國家發展規劃起的作用是什么？

答：新中國發展取得了巨大的成就，短短70年里完成了發達國家兩百多年走過的歷程。1952年到1978年間年增長率達到了6.1%，1979—2018年經濟增長率達到了9.5%，創造了人類經濟增長史上規模最大、速度最快與持續時間最長的高速增長奇跡。同時，中國實現了經濟社會政治文化生態的全方位發展，人口預期壽命從35歲提高到77歲，從70多年前的“東亞病夫”變成了屹立世界東方的世界強國。

國家發展規劃在中國發展奇跡中扮演了重要的角色。二次世界大戰以后，發展中國家普遍采用國家發展規劃作為推動工業化的手段，但是大部分國家沒有堅持下來，而中國在其70年發展歷程中，始終堅持國家計劃（規劃）制度，并持續地進行轉型，從而成為推動國家發展的重要手段，當然不同時期國家規劃發揮作用的方式不同。

第一階段，建設時期的五年計劃對于國民經濟社會發展起到了大推動作用。新中國的工業化是從“一窮二白”起步的，中國的人均GDP只有119元，工業比重很低，資本極度匱乏，1952年人均儲蓄只有1.5元，中國不可能走西方發達國家走過的通過殖民、掠奪等方式來完成工業化原始積累的老路，只能依靠計劃體制來集中全社會的有限資金來發動與推進工業化，使得中國經濟發展突破低水平均衡陷阱。這一時期我們保持了很高的積累率，大量資金投入到增長的基礎部門，對基礎設施、工廠建設進行大規模投資，國家大約投入了7000多億元資金，建設了3000多個大中型項目，這消除了增長瓶頸，促進了經濟起飛;超越了簡單的比較優勢發展模式，在西方經濟封鎖的條件下，將重工業作為優先發展部門，建立了具有自主能力的獨立完整的工業體系。 推動了工業化快速發展，1953年到1978年間，工業年增長率達到了11.4%，工業比重每年平均提高1個百分點。最后，計劃體制是“損有余補不足”的反向配置機制，能夠引導有限的社會資源向弱勢群體流動，通過糧食統購統銷、農村合作醫療、普及初級教育等方式，在收入水平較低的情況下，很大程度解決了幾億人民的基本民生問題。

第二個階段是改革開放初期的國家計劃為市場經濟轉型提供了穩定機制。改革開放后，與蘇聯東歐的前社會主義國家的“休克療法”不同，中國走了一條漸進的市場經濟轉型道路。通過指令性計劃、指導性計劃、市場調控三條軌道并行，并逐步縮減指令性計劃與指導性計劃的范圍，擴大市場調控的范圍，逐步減少計劃對于微觀經濟的直接干預，逐步向市場經濟過渡。計劃軌道為經濟體制轉型提供了穩定的機制，保障了關系國計民生的經濟部門的穩定，避免了轉軌國家普遍出現的惡性通貨膨脹、商品短缺、國有資產大規模流失，經濟增長出現漫長衰退期的“淚谷”。

第三階段是進入市場經濟體制時期，五年規劃起到了發展調控的功能。五年規劃不是凱恩斯主義經濟學意義上的宏觀調控工具，而是對于宏觀調控起到戰略導向功能的發展調控工具，為國家發展提供指引與調控的宏觀框架。宏觀調控主要針對的是成熟經濟體的周期性波動，進行相機抉擇的財政政策與貨幣政策調整，而發展調控則是綜合運用目標治理、項目制、政策籃子等一攬子綜合手段，對發展經濟體的發展方向、速度與模式進行調控，以實現特定時期的發展目標。

五年規劃的發展調控功能主要表現為以下三方面：第一，通過制定與貫徹發展理念來引領發展方向;第二，通過制定促進性發展目標、發展政策與發展項目，來推動發展;第三，通過制定限制性發展目標，發展布局，劃定發展底線來管理發展模式。

問：在市場經濟條件下，規劃機制如何與市場機制結合共同促進發展？

答：國家規劃與市場機制一樣，既是信息運用機制，也是資源配置手段。在市場經濟條件下主要發揮三個方面的功能：

第一，規劃對于公共資源配置具有約束性功能。國家規劃有約束性指標是政府履行職責的依據，規劃制定的目標，任務與工程需要國家使用公共資源去推動完成。約束性規劃使得政府能夠優化公共資源的配置。

第二，規劃對于關系公共利益的混合性資源配置具有引導功能。混合性產品雖然企業、個體是生產主體，但是具有國家戰略意義，需要國家戰略引導。例如通過規劃引導基礎設施投資，人力資本開發和產業結構調整等。制造業發展的主體當然是企業，但是規劃制定了國家制造強國的路線圖，并配置了相關資源，這將有力地引導企業、科研機構與個體的行為，形成戰略合力。

第三，規劃對于社會資源配置具有信號功能。五年規劃的信號功能穩定了社會的預期，例如“十三五”規劃出臺之前，社會對于中國經濟中長期增長前景看法很不明朗，規劃一公布不低于6.5%的年經濟增長率，就很大程度穩定了市場信心，因為改革開放以來，中國政府制定的經濟增長指標沒有未實現的。

“十三五”規劃將規劃的定位規定為三個方面：一是市場主體的行為導向，二是政府履行職責的重要依據，三是全國各族人民的共同愿景。這大體等同于我們說的市場經濟條件下規劃的三個功能。

問：規劃干預會不會影響市場自發均衡呢？

答：市場均衡是有嚴格前提的，將時間變量、社會公平、自然環境、外部不確定性等因素加入之后，市場往往是不均衡的，同時均衡與不均衡又是動態轉化、波浪性前進的，中國有國家發展規劃能夠彌補市場失靈，推動發展的更高水平的動態均衡。

綜合平衡是國家計劃的重要指導思想，陳云曾經提出國家計劃需要財政、信貸、外匯和物資各種平衡又統一平衡的“四大平衡”思想。在市場經濟條件下，國家規劃不再進行綜合平衡，但是仍需要考慮市場在宏觀層面的失衡問題，引導推動經濟發展實現更高水平的均衡，主要包括供需、時間、空間、生態、內外五大均衡，我們正在制定“十四五”規劃，市場對于資源配置起決定性作用，規劃要更好起作用，主要也是要把握好這五大均衡。

第一，供需均衡。市場并不能自發地實現總供給與總需求的均衡，這也是資本主義經濟周期性危機的根源。規劃通過發展戰略選擇能夠促進總供給與總需求的平衡，拉動經濟增長，降低經濟增長波動性。改革開放初期，我國處于消費品短缺經濟階段，頭幾個五年計劃大力發展農業、輕工業，滿足了人民的消費需求。上世紀90年代末以后出現了消費品過剩，通過擴大投資，發展重工業，推動了新一輪的經濟增長。“十三五”時期，通過推進供給側結構性改革，削減了無效供給，提升了有效供給，促進了市場出清。“十四五”時期，中國有效需求不足成為突出挑戰，需要通過積極政策擴大有效需求，以實現新的均衡。

第二，時間均衡。短期理性的事情，長期未必理性，反之亦然，短期的消費者利益最大化不等于長期的人民福祉最大化。與市場只關注短期不同，規劃能夠兼顧短期長期，實現時間均衡。規劃體制使得中國政策能夠長遠謀劃、長遠布局，例如，改革開放前30年的一代人通過節衣縮食，艱苦奮斗共同去建設一個強大的國防體系、獨立完整的工業體系與國民經濟體系，這為改革開放后40年的中國成為世界工廠奠定了基礎。“十四五”規劃是強國階段與邁向第二個百年目標的開局規劃，需要前瞻性謀劃一批為實現2050強國目標奠定基礎的重大工程與制度安排。

第三，空間均衡。長期以來，國家計劃就需要考慮人口、產業布局與資源空間分布的均衡，而主體功能區規劃則在更大范圍內考慮人口、產業、資源、生態等要素在空間上分布的均衡，將國土空間劃分為優化開發、重點開發、限制開發與禁止開發。“十四五”空間均衡核心是要充分實現空間規劃的基礎作用，真正將不同類型規劃的空間布局整合到統一藍圖中，實現有序的空間治理。

第四，生態均衡。自然生態系統的均衡經常被破壞，這主要由于人類的過度開發活動造成的，同時也有自然因素自身的作用，在恢復生態平衡上，市場機制是失靈的，需要用規劃之手，積極加以引導。開發活動不能超越自然資源的承載力，逐步由以需定供轉向以供定需，根據水、環境容量等自然要素供給能力來確定開發強度。從擴大生態赤字轉向積極推動生態反哺，通過生態投資，實現生態保護、生態修復與生態建設。推動不同生態要素的均衡，構建山水林田湖草生命共同體。

第五，內外均衡。發展不但是國內市場的小循環，同時還有國內與國際的大循環，需要在全球范圍內考慮供需均衡，外部宏觀條件經常是不確定的，不能只依靠市場的力量，而是需要規劃進行前瞻性地謀篇布局。例如“九五”計劃以后我國就出現了國內資源短缺的約束，由資源凈出口國變為凈進口國，2000年就明確提出了充分運用國內國際“兩種資源、兩個市場”。今天，國內市場已經面臨著嚴重的有效需求不足的問題，需要通過布局國內國際兩個生產、兩個市場，推動國內國際全球經濟大循環：資源品——制造業的大循環，制造業——建設項目大循環，農產品、輕工業品——消費市場的大循環，生產服務業——投資貿易的大循環。

問：2020年我國將制定“十四五”規劃，對于“十四五”規劃的發展思路，您有什么建議？

答：“十四五”規劃是我國邁向強國階段、邁向高收入階段、邁向第二個百年目標的開局規劃。發展是規劃的永恒主題，而全面高質量發展則應是“十四五”規劃的主題，要圍繞著這一主題構思一篇新時代中國發展的大文章。

發展主題是全面高質量發展。不但經濟發展進入高質量發展階段，社會、生態、文化、國家治理體系都進入高質量發展階段，不但宏觀層面需要高質量發展，中觀、微觀層面也都需要推進高質量發展，由規模擴張的發展模式全面轉向更加注重質量、效率、效益的發展。

發展主體是以“人民為中心”。高質量發展前提在于人民的高質量供給與日俱增的需求，動力在于調動人民推動高質量發展的積極性、主動性與創造性，落腳點在于促進人的全面發展。

發展主線是深化供給側結構性改革與創造有效需求相結合。高質量發展需要供給與需求兩側同步發力，從供給側提升供給質量，同時，需要采取更積極政策擴大需求側空間，以持續拉動經濟增長。

發展理念在以創新、協調、綠色、開放、共享五大發展理念基礎上，進一步貫徹高質量發展主題。

發展項目重點要圍繞強筋骨、破瓶頸、補短板、育優勢進行布局。作為強國階段的開局規劃“十四五”項目布局重點要強三大筋骨：經濟發展筋骨、文化軟實力筋骨、現代化治理體系筋骨。補三大短板：重大風險短板、民生短板、生態短板。破三大瓶頸：新舊動能轉換瓶頸、自主創新瓶頸、走出去瓶頸。創四大新優勢：世界一流企業和品牌、世界一流大學和一流學科、世界一流人力資源與人才隊伍、世界一流科技創新體系。