防范化解易地搬遷后續風險的對策建議

王哲　譚永生

隨著近1000萬建檔立卡貧困人口逐步搬入易地搬遷安置社區，我國易地搬遷工作逐漸進入下半場。由于搬遷群體來源復雜、地方產業基礎薄弱、貧困戶就業技能低下，易地搬遷地區后續在安置社區融合、配套產業發展、群眾穩定就業等方面存在巨大風險，需要引起重視。政策方面，建議構建社區融合政策體系，幫助易地群眾盡快融入新生活;夯實產業發展基礎，助力易地搬遷群眾穩定增收;強化就業促進政策體系建設，持之以恒做好易地搬遷群眾技能提升工作。

按照《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰三年行動的指導意見》，我國易地搬遷工作已進入沖刺期。目前，絕大多數搬遷群眾已經入住或即將入住新家。當下，必須高度警惕大規模易地搬遷后可能引發的各類風險，做好促融合、謀發展、穩就業工作，切實實現“搬得出，穩得住，能發展”。

一、新時期易地搬遷工作即將進入下半場

2016年以來，新時期易地扶貧搬遷工作大規模展開。作為“五個一批”精準扶貧工程的重要舉措，易地搬遷是從根本上解決居住在“一方水土養不起一方人”地區貧困人口長期發展的重要舉措，是克服貧困地區交通不便、資源環境承載能力差、自然災害頻發等先天不足，進而幫助貧困人口擺脫貧困陷阱的關鍵。

新時期我國易地搬遷工作有兩大特點。一是搬遷人數多。“十三五”時期，我國計劃累計搬遷建檔立卡貧困人口約1000萬人，同步搬遷非建檔立卡貧困人口647萬人。后續工作中，由于部分省市重新對搬遷人數進行了評估調整，實際搬遷人數略超過最初計劃方案數。二是分布不平衡。盡管近1000萬建檔立卡搬遷人口分布在全國22個省（市）的1400個縣（市、區），但98%集中在中西部地區，其中西部地區12個省（區、市）搬遷664萬人，占比超過三分之二（67.7%），中部6省搬遷296萬人，占比達30.2%。此外，大量易地搬遷人口集中在深度貧困地區，僅集中連片特殊困難地區縣和國家扶貧開發工作重點縣內需要搬遷的農村人口就占到72%。

易地搬遷工作牽扯面廣、任務繁重，是一項復雜的系統工程。隨著大部分搬遷群眾入住或即將入住安置社區，易地搬遷工作逐漸進入下半場，開始轉入后續“穩得住，能發展”階段。然而，原本分散居住的1000萬貧困人口短時間內聚居搬遷到新社區，也會帶來社會穩定風險的急劇增加。對此，必須堅持穩字優先原則，高度警惕、提前謀劃設計針對性方案舉措，切實防范化解易地搬遷后續風險。

二、易地搬遷后續會面臨“融合+產業+就業”三大風險

由于多方面的原因，易地搬遷地區后續在安置社區融合、配套產業發展、群眾穩定就業等方面面臨三大難題，容易引發三大風險，需要引起高度警惕。

（一）背景來源復雜，后續社區融合難

社區融合程度高低是影響一個社區長期和諧穩定的關鍵因素。讓背景來源不同的搬遷群眾聚居到同一個社區，會帶來后續社區融合難題。

一是跨群體間融合不易。相比城鎮社區更趨原子化的個體，易地安置社區的群眾因來源地差異，往往會各自抱團形成小群體。不同群體可能在語言表達、風俗文化上存在差別，制約了社區內更大范圍的交往交流。

二是生活習慣需要更多時間養成。易地搬遷對象多數是邊遠山區的貧困群眾，從散居在山間到聚居在社區，他們對于現代社區的生活方式、生活習慣、鄰里界限等都需要一個逐漸適應的過程。

三是社區公共事務參與能力和參與意愿相對較低。多數易地搬遷民眾的文化水平不高，從“熟人村落”到“陌生人社區”，對城鎮社區的運轉方式不夠熟悉，也不愿過多參與社區公共事務，導致居民自治工作難以有效開展。

（二）基礎條件受限，后續產業發展難

發展產業是持續穩定脫貧的根本之策，也是易地搬遷地區持續發展的最終出路。然而，由于自然條件、資源稟賦和基礎設施都存在短板，易地搬遷地區產業發展困難重重。

從內部看，盡管易地搬遷地區在自然資源、人文自然景觀、勞動力資源等方面具備產業發展的必要條件，但也存在基礎單薄、信息阻隔、生態脆弱、物流不暢等問題，資本、技術、人才等都嚴重缺乏，產業基礎相當薄弱，自生能力極為有限，靠自身內部挖潛難以實現穩定發展，對易地搬遷后大批進城上樓的轉移勞動力缺乏本土消化能力。

從外部看，易地搬遷地區在引進外部勞動密集型企業方面面臨“三難”處境。一是“難引進”。由于易地搬遷地區在基礎設施、物流成本等方面都處于劣勢，外部企業大多不愿進入。二是“難發展”。調研顯示，由于本地市場規模較小、勞動力素質偏低，少數引進的勞動密集型企業產品單一、產能不大，后續發展嚴重受限。三是“難滿意”。調研顯示，與發達地區相比，易地搬遷地區在增值稅稅率、稅收返還、教育附加等方面，并沒有特殊優惠政策，引進企業時簽約合同上的“按照最優惠政策執行”時常淪為一紙空文。

（三）職業技能缺乏，后續穩定就業難

具備一定的職業技能是貧困人口穩定就業的基本前提，也是防止返貧的重要砝碼。然而，相當部分的易地搬遷群眾就業技能缺失，缺乏必要的謀生手段和工具，導致搬遷后個人無法實現穩定轉移就業。而當前廣泛開展的大規模技能培訓也面臨三點問題，影響了培訓的效果。

一是內生動力缺乏影響技能學習意愿。調研顯示，一些地區約5%—10%的易地搬遷貧困人口“等靠要”思想嚴重，放任自己成為懶漢“坐等脫貧”，對各級政府部門、扶貧干部提供的寶貴技能培訓機會消極抵觸或者干脆充耳不聞，表現為“不想學”。

二是基礎教育缺乏影響技能學習效果。由于受教育程度和學習能力不高，加之年齡因素，一些易地搬遷群眾參與技能培訓的效果并不盡如人意，表現為“學不會”。

三是培訓內容實用性缺乏影響技能學習效益。部分培訓課程流于形式，內容設計不夠合理，沒有真正基于貧困人口的切身需要設計培訓課程，缺乏針對性和精準性，培訓內容無法體現出實際效益，表現為“用不上”。

三、對策建議

易地搬遷后續工作涉及人數多、社會影響大，解決不好甚至會出現“好心辦壞事”。必須堅持問題導向和穩字優先原則，堅持普惠政策和特殊政策并舉，盡早謀劃設計針對性政策舉措，防范化解社會風險。

（一）構建社區融合政策體系，幫助易地群眾盡快融入新生活

一是探索設立易地安置社區“微項目”，打造社區黏合劑。安置社區居委會在聽取本社區居民廣泛討論的基礎上形成“微項目”申報書，由街道辦或屬地政府進行匯總后進行篩選評估，并配套專門資金，對安置社區申報的小型活動、工程進行資助，豐富社區精神文明生活，提升居民生活品質。

二是強化安置社區事務中的群眾參與度，提升社區自治水平。通過在易地搬遷安置社區設立樓棟長、戶長，組建自治協會等方式，充分調動搬遷居民參與社區治理的主動性和積極性，增強群眾對社區的認同感和歸屬感。

三是開展社區移風易俗行動，引導搬遷群眾逐步養成文明習慣。由居委會牽頭制定《社區居民文明守則》，并做好宣傳普及工作。成立文明習慣幫扶監督小隊，幫助和督促有困難的家庭和個人養成文明生活習慣。開展社區文明個人、文明家庭、和諧家庭創建活動，對評選出的先進個人和家庭給予一定的物質獎勵，形成學先進、改陋習的濃厚氛圍。

（二）夯實產業發展基礎，助力易地搬遷群眾穩定增收

一是進一步加大易地搬遷任務重的地區企業稅收金融優惠力度，提升地區產業投資吸引力。對于符合條件、到這些地區投資設廠且實際開展生產的勞動密集型生態友好企業，可降低增值稅稅率1—2個百分點。對于無違法違規行為、開工達到5年以上且雇傭本地勞動力規模達到一定數量的企業，進一步降低增值稅稅率1—2個百分點。對符合條件參與本地扶貧產業項目、吸納本地就業人員較多的企業，在貸款準入、利率、期限等方面提供優惠政策。

二是強化財政保障力度，加快補齊深度貧困地區基礎設施短板。國家和省級財政要加大對深度貧困地區的轉移支付規模，繼續執行新增脫貧資金主要用于深度貧困地區，新增脫貧項目主要布局于深度貧困地區，新增脫貧舉措主要集中于深度貧困地區等政策。中央財政一般性轉移支付、各類涉及民生的專項轉移支付和中央基建投資要繼續向深度貧困地區傾斜，提升深度貧困地區基礎設施的綜合服務能力。

三是繼續深入推進東西部扶貧協作和中央單位定點扶貧。適當加大對易地扶貧任務重地區的幫扶力度，提高幫扶的針對性、靈活性和實效性。動態調整東西部扶貧協作和中央單位定點扶貧的對象和目標，接續推動幫扶減貧。

（三）強化就業促進政策體系建設，持之以恒做好易地搬遷群眾技能提升工作

一是多舉措拓寬搬遷群眾就業渠道。推進易地搬遷集中安置社區“扶貧車間”建設，確保增值稅減免、就業獎勵等優惠政策按時足額兌現，穩步提升扶貧車間產能規模，促進安置群眾就地就近穩定就業。開發公益性就業崗位，安置就業有困難的搬遷群眾。建立公益性就業崗位退出與補充機制，根據個人實際情況變化動態調整公益性就業崗位人選和名額。

二是完善公共就業服務體系。加快公共就業服務信息化建設，打造線上線下一體的就業服務模式，充分利用網站、手機短信、微信公眾號等渠道發布最新招聘信息和就業政策，提升搬遷群眾就業信息獲取能力。積極搭建平臺橋梁，通過招聘會、宣講會等形式，促進企業與搬遷群眾雙向了解和對接。有條件的地區，可以開辟搬遷群眾就業招聘“綠色通道”，送崗到戶到人。強化貧困人口組織化勞務輸出工作，深化與對口幫扶城市的勞務協作，加強崗位信息交流，積極落實各項勞務輸出補貼政策，樹立勞務輸出脫貧致富模范典型，引導貧困人口積極轉移就業。

三是完善搬遷群眾技能培訓工作，更注重培訓效果提升。繼續開展貧困人口技能培訓工作，實現有培訓意愿和勞動能力的搬遷群眾技能培訓全覆蓋，每人至少接受1次技能培訓并掌握1項職業技能。創新職業培訓方式，更注重實踐技能習得和多種教學手段相結合，增加實地操作機會。培訓課程和內容設置要立足實際，充分把握市場需求、企業要求和個人發展需要，提升技能培訓的精準度。

（本文系2019年云南省人民政府發展研究重大課題“2020年后云南鞏固脫貧攻堅成效的策略研究”的階段性成果）

（王哲，中國宏觀經濟研究院社會所助理研究員。譚永生，中國宏觀經濟研究院社會所研究室主任、研究員）