以振興環渤海區域為著力點， 遏止南北發展差距拉大態勢

近一時期，特別是“十三五”以來，我國區域發展中出現一個明顯的態勢，即，東中西部的發展差距有所縮小，而代之以南北發展差距的擴大。表現為，北方多數省區的增長減緩速度比南方省區更為顯著，北方多數省區的人才、勞動力乃至人口都呈現凈流出的態勢。南北發展差距在拉大的跡象有進一步強化的趨勢。

北方省區增長放緩的特征，在環渤海區域表現得最具典型性。近年來，環渤海區域的遼寧省、河北省、天津市、山東省等，都不同程度地存在較大的增長放緩壓力，人力資源和人口凈流出，且一般認為環渤海各省市區普遍存在市場化程度、體制機制靈活性、營商環境、產業結構同質化、生產性服務和社會化服務發展不足等方面的共性問題。可以預計，隨著國家推動粵港澳大灣區、長三角一體化、長江經濟帶、成渝地區雙城經濟圈等區域發展戰略的落實，環渤海區域與這些區域的發展差距預期恐將進一步拉大。由于環渤海區域延伸輻射到東北三省、山西、內蒙古乃至“三北”地區，南北發展差距拉大的趨勢恐難扭轉。

環渤海區域增長放緩的成因和改進方向

環渤海區域各省市出現這一發展狀態，其成因和改進方向，可從以下方面來認識。

其一，缺乏從中小企業、創新型企業發展壯大起來的民營企業，無法起到交替引領發展的作用。

經濟發展歷史及其人文因素等原因導致：傳統企業、國有企業“大而全”的企業特征，限制了因專業化分工而誘導的關聯產業發展，生產性服務業難以在這些區域發展起來;資本、技術成果等要素優先投入于國有企業，民營經濟、中小企業發展空間受到制約，難以壯大;資本、勞動力、技術等要素未經歷市場競爭的歷程，一旦進入激烈競爭情境，就處于競爭劣勢地位。所以，當傳統企業、國有企業發展困難之時，缺乏從中小企業、創新型企業發展壯大起來的民營企業，無法起到交替引領發展的作用。整體而言，其本質癥結是市場經濟機制和理念的缺乏。所以，構建和營造市場經濟理念，是轉型的關鍵性問題。

各個地區如何去發現和選擇可行路徑，關鍵還在于市場機制作用的充分發揮。只要給予企業家、投資者和利益關聯者足夠寬松的探索、試錯、選擇的機會，總能夠發現一些適合當地條件、具有發展潛力的新產業、新業態，在適當時機政府部門予以必要的支持，就有可能“撬動”新產業迅速形成規模、形成示范效應、形成產業聚集，進而形成新的替代產業。與此同時，替代性的民營企業、新興主導產業也會同步發展起來。在通過市場機制發現新的替代產業的過程中，政府部門必須創造良好的營商環境，而市場機制發達地區為企業提供的良好服務的經驗也值得引入和借鑒。

其二，以往的產業優勢未能積累形成可持續的創新發展能力。

環渤海區域的振興，根本的出路在于創新。但是，要客觀認識到，強調該區域過往的產業優勢，沒有現實意義，時過境遷。只有在當前背景下的創新領域，才有可能形成新的產業優勢。環渤海各省市，并不缺乏潛在的技術創新成果，關鍵性的問題還在于將技術創新轉化為市場創新的條件（包括，人才條件、適應創新的體制機制條件、資金支持條件等），而在市場機制發達地區成長壯大起來的企業更具有發現創新機會的能力。所以，引入市場機制發達地區的先進企業，是激發創新能力的重要途徑。

而目前尚有一定競爭優勢的傳統產業，也存在相當程度的隱憂。應充分認識到：在產能過剩的背景下，即使當前有一定優勢的產業，其他地區也很容易形成與之匹敵甚至超過其競爭力的產能。所以，要著力防范環渤海區域的體制機制因素、人文因素和營商環境吞噬了某些尚存的產業的競爭力優勢。

其三，缺乏鼓勵外來人力資源流入并有效融入的經濟活力和機制。

市場機制發達地區還有一個重要特征，那就是外來人力資本、勞動力、人口流入順暢，既有經濟體系激發的活力，也有體制機制靈活的吸引力。因為，一個地區如果能夠保障其外來人力資源和人口有一定規模的流入且能夠使之融入，就表明這個地區具有較高的經濟活力和創新能力，對流入人力資源能夠形成良好的預期。因此，環渤海各省市必須在保障外來人力資源和人口流入方面積極作為。培育和發展替代性產業，對落后產能重新配置，優化營商環境、與發展地區的企業有效合作，積極融入多方協作的“一帶一路”項目、“自貿區”建設，都是促進外來人力資源和人口流入的有效途徑。

政策建議

基于此，本文提出以下政策建議：

一、“遏止南北發展差距拉大”是推動區域平衡發展的重要主題，應作為 “十四五”國民經濟和社會發展規劃的重要目標之一納入其中。而“振興環渤海區域”是推進這一目標的重要抓手，因此，“振興環渤海區域”也應作為目標之一納入到“十四五”等中長期發展規劃之中。

鑒于環渤海區域各省市在企業股權結構及運行機制、市場化程度、體制機制完善、營商環境等、社會化服務等方面存在的問題，與東北老工業基地存在諸多共性問題，可將“振興東北老工業基地”的相關戰略和政策，進一步擴展至“振興環渤海區域”。針對環渤海區域的企業股權結構、市場化、體制機制、營商環境、同質化產業、非合作競爭等共性問題，專門研究并出臺相應的改革發展方案，促進該區域發展的質量變革、效率變革、動力變革。此外，還要針對環渤海區域人力資源和人口凈流出的問題，研究出臺行之有效的相關激勵政策，實現創新性人力資源與創新性產業的良性促進。

二、大規模推動混合所有制改革，制度性地推動環渤海區域傳統企業與發達區域先進企業之間的融入性合作，讓潛在的戰略投資者參與體制機制改革方向的設計和改造。加速處置“僵尸企業”，對無效的國有資產“擠水分”，使有效資產良性運行。

環渤海各省區，面臨著城市經濟活力缺乏、整體上“占劣”競爭地位的矛盾。在這一狀況下，其產能、要素應盡可能地轉由具有較強競爭力的經濟體去配置。亦即，由競爭力較強的先進地區先進企業來兼并環渤海區域的傳統企業。能否有效地實現這種兼并，必須先行解決：一是理念問題。落后產能由戰略投資者來兼并，首要目的是使既有資產能夠有效地運轉起來，而不是所謂的“資產保值增值”。因為，如果資產不能有效運轉起來，其資產根本無價值可言，甚至是負價值。更多的資產運轉起來，才是最大效益和收益;二是改革負擔問題。歷史上由落后體制機制和落后產能所累積的各種社會負擔，不能由承接企業來負擔，否則無法實現既有資產有效運轉。混合所有制改革過程，必須遵循市場規律、尊重市場價格，各種歷史包袱和社會負擔，都應當經由其他途徑解決，而不應混雜在“混改”之中。

首先，要通過適當的制度創新，讓潛在兼并者、戰略投資者，成為改革方向的設計者、參與者、利益分享者。因為，未來的發展主體是這些新進入的企業。所以，宏觀上的制度構建，微觀的規劃、投資建設、經營模式設計的各個過程，應采取適當的方式吸引相關企業參與，要通過制度改革參與機制、權利分享機制和利益分享機制來充分調動他們的積極性，以使改革方向得到廣泛認同基礎。還要借助互聯網、大數據、人工智能等新技術和互聯互通的技術應用平臺，為行政管理變革賦能，對政府行政管理流程優化重構，“倒逼”改革那些不適應市場經濟和新時代發展特點的行政管理體制機制，打破部門間、部門內部的壁壘。

其次，要想形成新的競爭優勢，就必須解決現有的各種瓶頸，如制度成本和社會交易成本偏高等，且必須避免重蹈覆轍，著力防范固有的體制機制因素、人文因素和營商環境吞噬了先進企業帶來的發展活力。“混改”之后，必須逐步改造原有的營商環境和“潛規則”，實現市場化、契約化、制度化、法治化，大幅降低其經營過程中的交易成本。否則，一旦加重承接企業的成本負擔，則承接企業很快就將陷入難以為繼的困境。

再者，傳統企業的資本所有權人和職工，既作為過去發展歷史累積負擔的權利人，又作為未來制度改革之后的資本及勞動要素的擁有者，如何讓他們參與并認同未來的改革方向，也是改革成功與否的重要條件。可考慮將現有資產以適當的方式向職工分配股份，由職工對自己擁有的股份作出理性的處置選擇。如果，承接企業與職工之間能夠達成一致性的發展方向，則有望使相關經濟活動走向良性運轉。這樣一來，承接企業需要支付的資產價格相對較低，而原企業職工又可對未來收入有一份預期，改革成效產生后，他們能夠首先分享到相應的利益分紅。

三、以環渤海區域的污染治理為先導，以生態環境的協同治理為基礎，推動形成實質性的經濟協作機制。

環渤海各省市之間，面對南北發展差距難題，面對諸多共性發展難題，有必要形成“抱團取暖”的合作意愿，構建能夠良性運行的長期協作機制。毋庸諱言，目前環渤海區域各省區之間，一方面實質性的產業聯系和實質性的產業協同并未形成，另一方面環渤海沿海區域的污染治理，亟待區域之間形成有效的協同治理機制。有鑒于此，建議：以環渤海污染治理的協同為著力點，努力促成形成以環渤海生態聯系為紐帶的區域有效協作、利益共享的區域長期合作機制。在環境治理和保護合作機制逐步形成的基礎上，“倒逼”形成環渤海區域實質性的經濟協作機制和發展利益共享機制，同時借鑒粵港澳大灣區、長三角一體化等區域行之有效的體制機制。

環渤海區域的產業發展中，還應充分考慮該區域的生態承載力及其環境容量。理論和實證表明：中國地理版圖上，“胡煥庸線”以南區域，離“胡煥庸線”垂直距離越遠的區域，生態承載力及其環境容量相對越大;離“胡煥庸線”垂直距離越近的區域，生態承載力及其環境容量相對越小。由于環渤海各省市，地處離“胡煥庸線”較近的區域，其生態承載力及其環境容量相對長三角、珠三角區域明顯偏低，在環渤海區域產業結構調整和新產業的形成過程中，應充分考慮到這一基本條件，尤其是要以生態效率較高的產業去逐步替代傳統產業。環渤海區域應形成一個產業替代和產業重構的中長期規劃。

協作機制形成的過程中，環渤海區域內部，應著力打造若干產業聯系緊密，人流、資金流、物流緊密，相互融合并朝著一體化方向發展的都市圈。如，京津冀都市圈、沈陽都市圈、大連都市圈、青島都市圈、濟南都市圈等。都市圈以交通等基礎設施同城化為方向，城市功能互補、產業錯位布局，公共服務共建共享、各類經濟政策和社會政策協同。

四、通過政策性反哺，使環渤海區域的改革創新能夠輕裝前行，對振興發展起到“撬動”作用。

環渤海區域的多個城市是老工業基地，從其對國家發展的歷史貢獻而言，有必要對其進行一定程度的政策性反哺。政策性反哺，最根本的不是反哺資金本身，而是反哺資金的有效利用。即，能夠通過資金的反哺恢復其經濟體系的“造血”功能。反哺資金所起的作用，一是減輕歷史包袱和社會成本壓力，以使改革創新能夠輕裝前行;二是對替代性產業的形成、市場機會的把握，起到“撬動”作用。如，對大量國有企業退休職工的社會化管理;對“去落后產能”過程中形成的失業勞動力、貧困人口，予以社會保障資金、教育培訓資金予以必要的財政支持;對替代性新興產業的發展初期，予以稅收優惠等政策性支持;對基礎產業產品（如電力、電信、水資源）實行差別定價，以提升營商競爭力;在同等條件下，政府采購對起步階段改制企業產品予以適當支持。

（鐘茂初，南開大學經濟研究所教授，全國政協委員/責編 劉玉霞）