破解預(yù)算執(zhí)行難題

陳敏

近日，重慶市人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)發(fā)出了“預(yù)警”：截至2019年11月14日，有13個(gè)市級(jí)部門的當(dāng)年預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度不到40%。隨后，市人大財(cái)經(jīng)委、常委會(huì)預(yù)算工委向這13個(gè)部門發(fā)出“提醒”，要求其說明原因。

為什么這些部門的預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度如此緩慢？市人大財(cái)經(jīng)委相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，主要是粗放式的預(yù)算編制造成。

預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度慢 經(jīng)費(fèi)被砍

重慶市人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)2019年10月舉行啟用儀式，但該系統(tǒng)當(dāng)年初就已開始試運(yùn)行，通過半年多的運(yùn)行，效果初步顯現(xiàn)。系統(tǒng)為常委會(huì)審查批準(zhǔn)預(yù)算調(diào)整方案、開展2020年預(yù)算公開評(píng)審提供了數(shù)據(jù)支撐。

據(jù)介紹，市人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)的關(guān)鍵作用是，發(fā)現(xiàn)年初預(yù)算執(zhí)行到位率不高、預(yù)決算差異大、其他收支占比大、預(yù)決算編制不細(xì)化、部門預(yù)算收入編制不完整、年度數(shù)據(jù)口徑不一致等問題。

而就在近日，市人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)發(fā)出了“預(yù)警”，系統(tǒng)顯示，截至2019年11月14日，有13個(gè)市級(jí)部門的當(dāng)年預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度不到40%。

市人大財(cái)經(jīng)委、常委會(huì)預(yù)算工委向這些部門發(fā)出了《關(guān)于報(bào)送支出預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度緩慢情況的函》，要求其分析說明原因，提出整改措施，并及時(shí)反饋整改進(jìn)展情況。

接到人大發(fā)出的函件后，這些部門對(duì)預(yù)算執(zhí)行緩慢的原因進(jìn)行了說明。如：四川美術(shù)學(xué)院就表示，目前沒有形成支出的財(cái)政資金項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)主要是“雙一流”建設(shè)經(jīng)費(fèi)、國(guó)際化人文特色項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)、智能設(shè)計(jì)國(guó)際學(xué)院項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)等。而尚未支付的主要原因是，這幾個(gè)項(xiàng)目是較大的復(fù)合工程，包括師資隊(duì)伍建設(shè)、學(xué)術(shù)交流、人才培養(yǎng)等，有一定的周期性，以致項(xiàng)目實(shí)施緩慢。

對(duì)于各部門的原因說明，市人大財(cái)經(jīng)委、常委會(huì)預(yù)算工委表示，將持續(xù)跟蹤財(cái)政資金支出進(jìn)度和整改落實(shí)情況，必要時(shí)，將督促市財(cái)政局調(diào)減預(yù)算，收回財(cái)政資金。

預(yù)算的目的在于規(guī)范政府收支行為，統(tǒng)籌管理，實(shí)現(xiàn)對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的調(diào)節(jié)。

目前，一些地方已開始實(shí)踐將預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果作為下一年度部門預(yù)算安排的重要依據(jù)，倒逼部門切實(shí)轉(zhuǎn)變資金管理使用理念，進(jìn)一步提高財(cái)政資金使用效益。

近日，在重慶市北碚區(qū)童家溪鎮(zhèn)就出現(xiàn)了部門預(yù)算被砍的情況。

童家溪鎮(zhèn)城管辦在今年的預(yù)算中申報(bào)了2200萬元資金。鎮(zhèn)人大組織預(yù)算審查小組評(píng)審后，直接砍掉了60%。之所以擠掉這么多“水份”，主要還是該部門在2019年的項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行中存在進(jìn)度緩慢的問題。如：在編制2019年預(yù)算時(shí)，鎮(zhèn)城管辦申報(bào)了30萬元資金實(shí)施“鐵路沿線彩鋼屋頂”項(xiàng)目。2019年10月，鎮(zhèn)人大在例行約談部門負(fù)責(zé)人時(shí)了解到項(xiàng)目進(jìn)度非常慢，這筆費(fèi)用被收回。

而在編制2020年的預(yù)算時(shí)，該部門又在這一項(xiàng)目上申報(bào)了1000萬元資金。審查時(shí)，這筆經(jīng)費(fèi)直接被全部砍掉。預(yù)算審查小組表示，鎮(zhèn)城管辦對(duì)相關(guān)工作不熟悉，工程控制能力差，為了提高財(cái)政資金使用效益，決定砍掉這筆經(jīng)費(fèi)，待項(xiàng)目成熟時(shí)再行申報(bào)。

在童家溪鎮(zhèn)人大主席向文看來，基層普遍存在預(yù)算編制隨意性大的問題，并且基層政府向人大作的預(yù)算報(bào)告質(zhì)量不高，不夠完整、真實(shí)、具體，預(yù)算審查和批準(zhǔn)流于形式，而造成這些問題的原因是對(duì)預(yù)算執(zhí)行缺乏監(jiān)督制約。對(duì)此，該鎮(zhèn)人大及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，制定了《童家溪鎮(zhèn)人大預(yù)算審查監(jiān)督辦法（試行）》，為鎮(zhèn)人大開展預(yù)算審查監(jiān)督工作提供了制度保障。

預(yù)算編制粗放 執(zhí)行難到位

為了避免預(yù)算執(zhí)行不到位，重慶市一些區(qū)縣正在探索對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行過程監(jiān)督。

重慶市江北區(qū)人大常委會(huì)就建立了部門項(xiàng)目支出預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度季度通報(bào)制度，每年的4月、7月、10月上旬，對(duì)上一季度的部門項(xiàng)目支出預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度進(jìn)行通報(bào)， 12月上旬對(duì)10月和11月的部門項(xiàng)目支出預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度進(jìn)行通報(bào)。

具體做法是：對(duì)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度用綠、黃、紅三種顏色進(jìn)行標(biāo)注，預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度達(dá)到正常或低于序時(shí)進(jìn)度10個(gè)百分點(diǎn)以內(nèi)的（含10個(gè)百分點(diǎn)）為綠色;低于序時(shí)進(jìn)度10個(gè)百分點(diǎn)至30個(gè)百分點(diǎn)的（含30個(gè)百分點(diǎn)）為黃色;低于序時(shí)進(jìn)度30個(gè)百分點(diǎn)以上的為紅色。

“在監(jiān)督過程中，我們發(fā)現(xiàn)有的部門存在預(yù)算執(zhí)行慢、資金使用效果差等問題，通過通報(bào)，可以進(jìn)一步提高監(jiān)督的針對(duì)性和時(shí)效性。”江北區(qū)人大常委會(huì)預(yù)算工委主任廖縛彪介紹，在對(duì)2019年第3季度全區(qū)62個(gè)部門項(xiàng)目支出預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度進(jìn)行跟蹤時(shí)，就有18個(gè)單位因推進(jìn)緩慢收到“紅牌”。“項(xiàng)目支出預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度通報(bào)將直接影響各單位下一年預(yù)算安排，如果連續(xù)兩個(gè)季度被通報(bào)為‘紅色，次年部門項(xiàng)目預(yù)算就會(huì)受到影響。”廖縛彪說。

在推進(jìn)人大預(yù)算監(jiān)督向支出預(yù)算拓展中，重慶市人大財(cái)經(jīng)委、常委會(huì)預(yù)算工委也進(jìn)一步強(qiáng)化了對(duì)預(yù)算執(zhí)行過程的監(jiān)督，加強(qiáng)了對(duì)執(zhí)行進(jìn)度、執(zhí)行中反映出的問題的跟蹤。近日對(duì)被“提醒”的13個(gè)部門的原因說明分析表明，一些項(xiàng)目前期準(zhǔn)備不足，沒有充分論證，導(dǎo)致預(yù)算盲目，造成資金閑置浪費(fèi);一些項(xiàng)目未成熟就申請(qǐng)當(dāng)年預(yù)算，讓錢等項(xiàng)目。

據(jù)了解，重慶市部門預(yù)算公開評(píng)審每年10月開始，歷時(shí)1個(gè)月左右，評(píng)審的重點(diǎn)是項(xiàng)目的立項(xiàng)依據(jù)、項(xiàng)目前期工作及可行性、項(xiàng)目預(yù)算的合理性、項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)的科學(xué)性和可評(píng)價(jià)性等。

通過三年的公開評(píng)審，極大提高了預(yù)算單位對(duì)部門預(yù)算編制的重視程度，而公開評(píng)審也有效促進(jìn)了項(xiàng)目?jī)?chǔ)備和項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)，項(xiàng)目預(yù)算合理性明顯提高;優(yōu)化整合了專項(xiàng)資金設(shè)置，基本解決了同類專項(xiàng)多頭安排、交叉重疊等問題，打破了長(zhǎng)期以來形成的“基數(shù)+增量”的預(yù)算分配模式。目前，重慶市38個(gè)區(qū)縣和兩個(gè)開發(fā)區(qū)都已全部開展了預(yù)算公開評(píng)審。

“預(yù)算公開評(píng)審，取得了明顯成效，但通過評(píng)審，我們也發(fā)現(xiàn)，在預(yù)算管理的體制機(jī)制上，仍存在一些深層次問題。”市人大財(cái)經(jīng)委、常委會(huì)預(yù)算工委相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，一些項(xiàng)目的前期論證、儲(chǔ)備不到位，執(zhí)行效率不高、績(jī)效不好、監(jiān)控不到位，執(zhí)行后缺乏矯正機(jī)制;一些部門截至公開評(píng)審時(shí)，當(dāng)年預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度還不到50%，但下一年仍依照此規(guī)模申報(bào)預(yù)算;面對(duì)目前基本支出、一般性項(xiàng)目、重點(diǎn)項(xiàng)目的分類體系，一些部門頻繁調(diào)整，以規(guī)避跟蹤監(jiān)管。

另一方面，很多項(xiàng)目缺乏明確的測(cè)算標(biāo)準(zhǔn)或者測(cè)算標(biāo)準(zhǔn)不一致，且行業(yè)內(nèi)也無統(tǒng)一規(guī)劃和統(tǒng)籌部署，特別是項(xiàng)目評(píng)審細(xì)化到二級(jí)以后，一些領(lǐng)域的項(xiàng)目數(shù)以百計(jì)，專業(yè)性極強(qiáng)，標(biāo)準(zhǔn)不明確，這使得公開評(píng)審成了“看簽批、看文件”，難以從成本角度衡量評(píng)價(jià)，更多只是向被評(píng)審單位傳遞壓力。

“從根源上說，項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度慢與年初預(yù)算編制不細(xì)化、不詳實(shí)有關(guān)，很多部門的編制比較粗放。” 市人大財(cái)經(jīng)委副主任委員、常委會(huì)預(yù)算工委主任毛玉樹表示。

多維度推進(jìn)績(jī)效評(píng)價(jià)

預(yù)算編制是個(gè)細(xì)活，預(yù)算管理也不能粗放。

市人大財(cái)經(jīng)委相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，前幾年，市人大通過公開評(píng)審發(fā)現(xiàn)，一些部門年度間的績(jī)效指標(biāo)缺乏延續(xù)性，無法進(jìn)行比較分析;績(jī)效指標(biāo)多為產(chǎn)出類指標(biāo)，效益類和滿意度指標(biāo)較少，項(xiàng)目缺少量化標(biāo)準(zhǔn);部門整體績(jī)效目標(biāo)編制較粗，未能全面反應(yīng)部門宏觀職能和市委、市政府戰(zhàn)略部署，也未能與部門年度工作計(jì)劃有效銜接。

因此，在2019年的公開評(píng)審中，市人大注重突出績(jī)效導(dǎo)向，開展重點(diǎn)項(xiàng)目事前績(jī)效評(píng)估，將評(píng)估報(bào)告作為公開評(píng)審的重要參考;要求編報(bào)部門整體績(jī)效目標(biāo)，對(duì)接部門職能職責(zé)和重點(diǎn)工作，反映核心業(yè)務(wù)實(shí)施效果;新增編報(bào)以往年度的績(jī)效目標(biāo)自評(píng)結(jié)果和運(yùn)行監(jiān)控情況，全方位、全過程衡量資金使用效益。

全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，是深化財(cái)稅體制改革、建立現(xiàn)代財(cái)政制度的重要內(nèi)容，是優(yōu)化財(cái)政資源配置、提升公共服務(wù)質(zhì)量的關(guān)鍵舉措。

早在上世紀(jì)90年代，浙江溫嶺等地人大就開始探索預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)。近年來，全國(guó)各地各級(jí)人大加大了探索力度，如委托審計(jì)部門、中介機(jī)構(gòu)對(duì)重點(diǎn)專項(xiàng)資金開展績(jī)效評(píng)價(jià)。重慶市一些區(qū)縣也開展了第三方績(jī)效評(píng)價(jià)。其中，很重要的一點(diǎn)是建立了委托第三方開展績(jī)效評(píng)價(jià)制度，對(duì)評(píng)價(jià)項(xiàng)目、評(píng)價(jià)內(nèi)容、評(píng)價(jià)指標(biāo)、評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)、評(píng)價(jià)工作程序、評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用等做出規(guī)定。同時(shí)，有效嵌入了審計(jì)部門的績(jī)效審計(jì)、財(cái)政部門的績(jī)效評(píng)價(jià)，多維度推進(jìn)績(jī)效評(píng)價(jià)工作。下一步，市人大財(cái)經(jīng)委還將把推進(jìn)人大預(yù)算審查監(jiān)督拓展改革與貫徹落實(shí)黨的十九屆四中全會(huì)精神結(jié)合起來，進(jìn)一步完善市人大預(yù)算審查監(jiān)督拓展改革的具體舉措，切實(shí)增強(qiáng)人大預(yù)算審查監(jiān)督實(shí)效。