政府文件管理的數字轉型框架研究

周文泓 劉靜 向宇 文傳玲

摘要：政府文件管理數字轉型框架的研究旨在推進電子文件管理實踐與理論的發展。文章以文本分析方法對澳大利亞與美國文件管理數字轉型政策與報告予以調查歸納，由此形成政府文件管理數字轉型框架。進而提出了我國政府文件管理數字轉型策略：從立足整體情境完備數字基礎配置、面向業務與信息融合再造流程、完善頂層設計、基于需求開發數字工具、多元主體協同充實組織架構、規范持續性全面評估六方面予以建議。

關鍵詞：政府；電子文件；檔案管理；數字轉型

分類號：G279.29

Research on the Framework of the Digital Transition of Governmental Records Management

Zhou Wenhong1， Liu Jing2， Xiang Yu1， Wen Chuanling1

（1.School of PublicAdministration of Sichuan University， Chengdu， Sichuan， 610064；2.School of Information Management of Wuhan University， Wuhan， Hubei， 430072）

Abstract：The research on the framework of the digital transition of governmental records management aims to advance the governmental digital transition practice， and to promote the enrichment and expansion of the theory and connotation of information and electronic records management. Through text analysis， the paper investigates and summarizes the digital transition policies and reports from Australia and the United States to integrate the framework of the digital transition of governmental records management .Finally， the following six aspects are proposed to improve the digital transition of Chinese records management： completing digital infrastructure based on the overall situation； reengineering process oriented to business and information integration； improving top-level design； developing digital tools based on demand； enriching the organizational structure by multi-agent collaboration ； standardizing continuous and comprehensive evaluation.

Keywords：Government；ElectronicRecords；ArchivesManagement；DigitalTransition

全球諸多國家與地區正倡導文件管理數字轉型，以實現在數字環境中僅以電子方式生成、辦理、歸檔管理、移交、保存和利用文件，不再同時生成、辦理和保存紙質文件[1]。例如，我國通過《全國檔案事業發展“十三五”規劃綱要》《國家電子文件“十三五”規劃》明確數字轉型導向；澳大利亞基于數字轉型與數字連續性政策要求政府在2020年以前實現信息管理在基礎設施、流程、對象、系統等全方面的數字轉型。多元化實踐從頂層設計、標準規范、流程設置、系統開發、評估反饋等多方面提供了數字轉型策略，但均處于不同進度的探索中。

隨著電子文件管理要求以全數字的形式呈現，數字轉型的導向日趨深化，亦倒逼研究領域在關注轉向的情境中考慮政府文件管理的發展問題，即從模擬態環境向數字態甚至數據態環境轉型[2]。一方面，從概念層探討數字轉型所映射的轉向的具體內涵。例如，“軌”主要指文件運行的狀態、“套”主要指文件保存的狀態；數字轉型，其本質是轉軌；[3]數字連續性則是在信息的持續運動中構建信息管理的能力和系統性的框架以確保數字信息的長期可信、可用。[4]由此，也延伸出為什么要轉型的討論，立足全球信息化、數字政府建設、網絡強國戰略等提倡數字轉型[5-6]。另一方面，數字轉型如何實現亦有探索。綜合層面已識別數字轉型中的戰略框架、體制、業務、系統、能力與責任等關鍵要素[7]，且通過數字連續性展開的實施與保障框架[8]指導數字轉型；具體實現層面則提出單軌制背景下電子簽名的歸檔保存方案[9]、面向數據連續性的電子文件管理系統[10]、機構組織、責任體系與人才培養等[11]。綜合來看，研究所設定的變量與研究結果對如何實現數字轉型缺乏充分說明，對實踐經驗的梳理與分析不足導致缺失系統可行的框架。

因而，本文以引領數字轉型前沿的澳大利亞與美國電子文件管理實踐為案例，對近20個最新實踐報告與政策文本進行分析，采用文本主題分析法從中提煉出具有共性的數字轉型框架，以期形成完備的多維度框架來解答當前對于數字轉型如何入手、開展與實現的問題。

1數據收集與方案分析

本文采用文本分析法提煉數字轉型框架，分析的數據源主要是兩國發布的政策、制度規范、報告等文本材料，分析策略：（1）限于美國檔案與文件署（NARA）未提供評估工具，將從其評估報告《2017年聯邦機構文件管理年度報告》[12]中提取涉及數字轉型的基本內容，由此同澳大利亞的評估工具Checkup Plus（2018年）[13]對照整合，形成政府文件管理數字轉型的維度與要素。（2）分析評估工具或報告中提及的政策與制度依據如《成功管理永久電子文件的標準》，對此前所形成的框架在內容層予以印證和補足，并對整體框架進行闡釋。（3）立足中國國情提出數字轉型框架的應用策略。各政策的分析主要參考了質性文本主題分析法的具體步驟：創建主類目、用主類目編碼所有的文本、歸納式地創建子類目、二次編碼、二次編碼后對數據進行系統化架構。由此，確定數字轉型框架的主維度、組成要素及每個要素對應的具體內容。

2數字轉型框架：基于美澳的調查發現

基于上述分析策略，從兩個國家數字轉型相關評估、實踐報告與相關政策中可發現以下六大維度及其相應的組成要素與內容：

2.1基礎配備

基礎配備維度是指文化環境和軟硬件設施的支持。它的功能在于為文件管理數字轉型提供全方位的運行環境，包括在設施上確保數字轉型所需要的軟硬件配置；也包括形成數字文化氛圍，使得所有層級的人員具有相應意識與能力以數字形式管理文件。

第一，文化環境要素主要體現為機構整體偏好使用數字技術且認同以數字形式記錄、管理、保存文件并高效服務各項業務，認可數字原生信息的價值并倡導建構相應信息管理方法與能力，具體呈現為：（1）合規意識，指機構在設計和實施文件管理數字轉型過程中，從制度、系統到具體行為都要主動了解和遵守信息、文件、檔案的相關法律法規。如美國要求機構在文件公開上實現對《信息自由法》關于信息開放、安全與個人隱私保護等要求的遵從。（2）資產意識，指機構將數字信息、文件視作戰略資源和經濟資源，進行資產化管理。例如，澳大利亞要求機構做好信息盤查工作，增強對電子文件的存儲空間、類型、數量的識別與維護意識。（3）風險管理意識，指機構文件管理采納風險管理的方法與模式。例如，澳大利亞與美國同時明確系統開發貫通風險管理思維，熟練應用相關工具應對信息安全與隱私問題。

第二，支持數字轉型的軟硬件基礎設施。硬件基礎設施包括獨立的專業服務器、計算機、存儲設備、網絡基礎架構等支持業務數字化運營和信息管理的物理配置，如美國《信息資源管理戰略》提到機構需要有滿足巨大電子文件增量的網絡基礎架構；軟件基礎設施在此維度主要指業務開展要使用全數字的系統軟件與應用軟件，如澳大利亞《管理信息》提到存儲電子郵件的電子文檔系統、文件管理系統。

2.2流程

流程維度指文件管理數字轉型的具體環節與過程，這是為了保障在數字轉型的過程中確定文件管理工作如何開展、從哪兒開展、開展過程與工作內容是什么，流程的完備在于：

第一，明確流程再造的方向與思路。一是互通互聯互信，要求立足整體政府的視角對共性業務的文件流進行設計和調整，實現文件流程對各業務連通、交互、決策、授權和信息保存的支持。二是可問責，審查和審核文件管理實踐和流程是否包含信息治理要求和規范，確保信息、系統和服務符合文件管理制度要求，且流程所涉及的相關崗位界定、責任判斷、工作內容等必須予以記錄，以保障流程的執行落實和可追溯。三是高效率，非線性的數字流程得到提倡，如跨時空流程部署以促進信息能夠被高效與低成本地檢索、管理、共享和重復使用。

第二，通用環節的明確與關鍵環節的識別。一方面，依據調查，文件管理在數字情境下主要體現為形成、捕獲、整合、鑒定、描述處置、保存、存儲、利用、保護環節。如美國的《文件與信息管理系列》對文件與信息管理相關職業進行職責審查、評級與頭銜確定，以明確機構對各級各類具體的文件與信息管理人員的準確需求，并支持各工作環節特定目標的實現。另一方面，識別關鍵環節以提挈流程再造，如數字創建、數字授權、鑒定、處置在美國的《永久保存電子文件管理標準》與澳大利亞的《信息管理標準》中均得到凸顯。

2.3制度

制度維度從規則層面對文件管理數字轉型的目標定位、管理規則、實踐行動等方面進行指引與規范，從本質上解決數字轉型方向、內容與要求，即如何做的問題：

第一，制度參照指數字轉型立足于對國家已出臺相關制度的參考與遵從，從國家大政方針出發設計與落實文件管理制度。例如，美國頒布的文件管理數字轉型政策制度得益于對《開放政府指令》《提供21世紀的政府解決方案：改革計劃和重組建議》的解讀。

第二，制度建設指形成具體制度對數字轉型進行指導與規范，為明確“如何做”提供內容支持。需建設的四類制度包括：一是全局性制度，針對不同形式、內容、背景的文件制定通用性制度，從中觀層為具體制度規范提供導引。例如，澳大利亞的信息治理框架與《數字連續性2020戰略》就是對文件管理的目標與要求進行通用設定。二是文件管理數字轉型相關環節的制度。如在創建環節的數字簽名規范、處置環節的保管期限表、移交環節的格式與要求規范。三是面向業務、信息、系統互聯互通的標準，包括文件管理系統功能需求、元數據、信息共享的標準等。四是其他制度。數字化、員工賬戶管理、規劃與預算等相關規定不可或缺，如美國的《信息資源管理戰略》中IT投資與管理政策也是支撐文件管理的重要內容。

第三，制度貫徹指促進制度理解并開展有效行動，主要體現為制度傳播。一是對于機構整體與其他利益相關者，確保制度通知到位且為相關人員提供培訓；二是要求各利益相關者著手對文件形成、收集、使用、處理、保存、存儲、維護、披露、處置、利用等方面的反饋予以規定。例如，澳大利亞《信息管理標準》中提到制定和傳播政策，為員工創建和管理業務信息提供指導。

2.4管理工具群

管理工具群是支持文件管理數字轉型的數字工具的統稱，保障信息以數字形式形成且在全流程得到可信管理，包括：

第一，系統，即文件管理數字轉型的業務操作載體。要求：一是標準化，即系統建設及系統提供的服務符合國家、行業、機構內的信息治理要求和標準規范，參照美國與澳大利亞的專門標準規范。二是不重復建設，考慮現有的技術資源與系統解決方案對機構文件管理的適用性與滿足程度，避免重復對文件管理系統與技術投資。三是長期可用，遵循系統長期可用的原理、概念、方法和技術，保證在軟件和通信平臺網絡之間的互操作性、應用程序可移植性和可擴展性以確保系統的長期可信賴。四是安全，將信息安全和隱私完全集成到系統開發過程中，達到必要的可信度、安全防護和恢復能力。五是做好系統管理與維護，定期檢查系統是否能有效管理文件以支持業務需求。六是要認識和應用多元化的系統類型，如澳大利亞提到管理信息的系統有形成與創建信息的業務系統、電子郵件管理系統、電子文件和檔案管理系統等，多個系統關聯構成實現數字轉型的基礎。

第二，其他工具，主要用于某類環節或某個管理內容。例如，描述與識別信息的分類工具、確定信息使用方式和保管期限的智能工具、數據集登記器等。

2.5組織

組織維度指對照文件管理數字轉型需求建立主體機制，促進有意識、有行動、有能力的主體力量能夠在權責明晰的前提下落實數字轉型，包括：

第一，組織架構建設，包含兩方面：對機構整體而言，體現為主導機構與協助機構多部門配合，如澳大利亞《數字連續性政策2020》政策要求機構在2016年6月30日前制定以信息治理委員會為主導，與政府信息管理辦公室、澳大利亞信息專員辦公室、公共服務委員會等其他部門合作的數字轉型計劃。同時，對相關職位職責進行劃分。如美國設置的職位大致分為機構高級官員、高級文件管理官員、首席信息官員、高級機構隱私官員、高級機構信息安全官員、區域/項目主管、一般文件管理人員、信息技術人員以及一般員工九大類。

第二，人才建設主要體現為能力構建。一是明確能力要求，主要涉及對文件與信息資源的管理、利用和維護的適當知識和技能。如美國《文件與信息管理系列》將偏重信息資源開發的文件專家的能力確認為管理、監督、領導、開發、交付和支持IT系統和服務并需要了解IT原則、概念和方法的知識。二是能力培訓，既包括對所有員工實施的對應角色和職責的技能培訓，也包括領導力培訓。如美國的機構建設與澳大利亞的能力矩陣中都強調開設有利于員工領導力與職業發展的課程。

第三，社會協同，即圍繞文件管理數字轉型建立并維護機構與公眾、企事業單位的互動關系。一是與企事業單位合作。一方面，制度合作，促進機構基礎設施、辦公產品以及服務的合規與標準化，如美國聯邦文件管理要求的制定過程要同業務服務供應商溝通；另一方面，技術合作，如與企事業單位合作形成經濟可行的自動化文件管理解決方案。二是重視與用戶的合作及聯系，既重視改進和設計用戶的文件利用體驗功能，又增強并充分發揮用戶參與的能力。例如，澳大利亞在信息治理中提到要針對公眾隱私數據保護做好共享與開放中的風險管控工作，這需要及時收集公眾反饋。

2.6評估

評估是指依據一定目標和標準，通過多種評價手段與方式對文件管理數字轉型進展進行有效把握與衡量，包括：

第一，關于評估主體，明確由誰評估。目前有兩種方式：一種是由已有部門或官員進行評估，如美國部分機構由監察長辦公室、文件管理評估項目組進行評估；第二種是建立一個專門的監察機構。

第二，關于評估頻率，依據機構文件管理政策和程序制定。如美國《2017年聯邦機構文件管理年度報告》顯示：45%的機構每年評估一次、12%的機構每兩年評估一次、13%的機構每三年評估一次。

第三，關于評估方式，當前主要包括兩種方式：（1）專門的文件管理評估方法，如澳大利亞的Check-up Plus工具、美國的文件管理自我評估報告；（2）使用其他適用的評估方式來評估機構信息資源管理，如美國部分機構使用由CIO領導的TechStat審查（對IT投資的審查問責制）來評估機構所獲得的信息技術和服務的標準與要求等。

3啟示：政府文件管理數字轉型的策略構建方向

政府文件管理數字轉型是人類世界向數字空間拓展的共有趨勢，在我國亦有顯著體現，檔案領域的規劃與前沿探索主動將數字轉型作為關注和貫徹的重點。《全國檔案事業發展“十三五”規劃綱要》將加快提升電子檔案管理水平明確為主要任務之一，《國家電子文件管理“十三五”規劃》更是立足黨政事業的整體從各個層級與各個系統予以統籌布局。同時，我國政府文件管理的數字轉型正處于建構之中，在自主探索的前提下，上述框架從經驗角度提供了一定的完善方向：

第一，數字轉型在意識層面的不足是我國政府文件管理升級優化的主要障礙之一，在以提升國家治理能力為目標的信息化建設已為政府提供較完備的硬件設施且國家層面已明確單軌制轉向的前提下，如何驅動各層級與各系統的政府機構認識與認可數字轉型是關鍵。那么，需要著重關注的問題是如何嚴格落實全數字的業務環境建設以提供培育數字轉型意識的基地，從而形成信息的合規、資產和風險管理意識。

第二，如何能夠將美澳實踐中的面向業務與信息融合再造流程的方法論予以進一步提煉，并立足我國情景進行適應性的方案設計？在這其中，可思考的要點在于：明確業務開展的方法、流程發生了什么變化，即確認業務源于什么職能、具體內容、環節以及利益相關者；明晰對接的文件對象、信息流的具體表現及利益相關者，具體包括內容、背景、形式等要素的具體形態與特征，信息流涉及的信息、向度、責任人和具體路徑、同文件管理產生關聯的利益相關者；對業務需求與文件管理要求的關聯分析達成集成流程，進而具體設計文件管理數字轉型的流程。

第三，制度建設非一蹴而就的結果，而是系統化的過程。尤其是澳大利亞的信息治理實踐提供了整體建設制度的方向：建立包含高層的、跨部門的、且由信息管理、業務、法務等不同職能人員的文件管理委員會，確保對外圍環境政策有全面解讀與關聯，對機構各方面需求有深入了解與統籌，對機構信息及其管理的現狀、風險、方向以及要求有明確調查與認識，從而使文件管理數字轉型制度能得以全面落實；建立信息治理框架，即對機構有哪些信息、其價值與管理要求、相應匹配的管理制度形式（如戰略、標準、規范、指南、規劃等）如何協同、每種制度的具體內容設計進行統籌；在建立文件管理數字轉型統一框架和通用制度的同時，針對不同門類、業務、價值、流程、形式的信息制定特定制度。

第四，技術和工具的輔助效能如何充分發揮。美澳的經驗顯示，工具開發以提升管理自動化程度來解放各類人員的工作負擔是關鍵策略。技術與工具得到充分利用的前提是對管理需求充分理解，管理為核心的理念應貫通全程。同時，強化技術能力及同技術部門的協作，以明確需要怎樣的技術和工具。整個開發過程機構除了由信息、文件管理部門提出需求外，還應對使用怎樣的工具提出技術視角的要求。

第五，在數字轉型作為復雜任務的現實中如何借助主體協同實現多元力量的集聚。美澳在組織架構方面的設計和調整顯示出幾類主體應在數字轉型中貢獻重要力量，可供一定程度的借鑒：高層級主管，確保機構能從頂層與整體理解文件管理數字轉型的戰略價值與行動內容，保障數字轉型通過統籌、監督和協調得以在機構內被全程遵循和推進；機構業務部門主管，幫助理解和優化文件管理數字轉型同業務數字轉型的融合，使實踐落實于機構日常業務活動；信息、文件管理部門，提出文件管理數字轉型專業要求，主導形成具體制度與方案；信息技術部門，從技術層落實文件管理數字轉型的實現方案、工具的開發或采購的審核。

第六，評估工作如何部署以實現有效監管。在這其中，如何將評估工作納入文件管理數字轉型的整體內容、如何將制度要求轉化為評估指標、如何提供有效機制確保評估行動的持續和良性循環都是需要重點考量的問題。

*本文系國家社科基金項目“基于多元數字技術的網絡空間參與式歸檔研究”（項目編號：18CTQ037）階段性研究成果。

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