城鄉關系視角下的水利工程移民規劃研究

陸非 蔣建東

摘 要：分析目前水利工程移民工作方式后發現，計劃經濟下的城鄉二元思維邏輯導致了農村移民安置規劃中的諸多問題，例如對移民發展權益考慮不足，農民身份固化和移民安置點規劃中靜態思維等。進而指出改革開放以來，我國城鄉之間逐步走向融合發展的形勢，農村移民的安置理念、安置方式和空間需求面臨著新的挑戰。最后從移民安置的參與機制、制度基礎和調配機制的角度，對現行水利工程移民工作提出建議。

關鍵詞：水利工程;城鄉二元;農村移民;安置方式

中圖法分類號：D632.4? ? ? ? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? ? ? ? ? DOI：10.19679/j.cnki.cjjsjj.2020.0113

水利水電工程移民是指因水利水電工程建設用地需要，必須離開原居住地遷移到新居住地定居謀生人口和需要進行生產安置的農業人口（《水利水電工程移民術語》）。這一定義的前半句話對工程移民身份產生的原因進行了解釋，即是因“水利水電工程”而產生的移民;后半句話界定了對移民的影響包括生產和生活兩個方面，即因工程建設對原住民生活環境和生產設施帶來影響，而這一影響要達到必須離開的程度，才被確認為工程移民，對移民的處理必須采取到“新居住地定居”的方式來解決。最后，定義的主體落腳到“和”字前后的謀生人口和農業人口，通過查閱相關資料可知，農業人口是指居住在農村或集鎮，從事農業生產，以農業收入為主要生活來源的人口。將農業人口和謀生人口并列，說明以農業謀生和以其他行業謀生在概念界定上是平行關系。本文以此為切入點，探討現行水利工程移民的思維邏輯，檢析其與當下城鄉融合發展背景的不符合之處，并基于城鄉關系提出相應建議。

1? 城鄉二元的水利工程移民規劃邏輯

1.1? 水利工程移民的城鄉分異

工程移民是由工程建設所引起的非自愿人口遷移及其社會經濟系統恢復重建活動。自新中國成立以來，我國由各類工程建設帶來的移民總數已達4 500萬人，涉及水利、交通、城建、農業、林業、環保、能源、航空等部門，其中水利水電工程建設涉及的移民人數眾多，如：黃河小浪底工程移民人數20萬、三峽工程移民124萬以及南水北調中線工程移民33萬人。這些工程不僅移民的數量巨大，而且移民搬遷的時間跨度較長，移民工作極為復雜。

從空間分布來看，我國水利資源分布呈南方優于北方、中西部優于東部的空間態勢，大量的水利水電工程都分布在中西部地區。截至2017年底，全國城鎮化率為58.52%，戶籍人口城鎮化率為42.35%。中西部省份除重慶市的城鎮化率達到了60%～70%，其他省份均等于或低于全國平均城鎮化水平。水利水電工程分布集中的區域是城鎮化率較低的區域。例如，三峽工程移民集中在湖北、重慶兩省市，南水北調中線工程移民在湖北、河南兩省，黃河小浪底工程移民在河南、山西兩省。

從城鎮化率的分布情況來看（如表1），水利工程移民的范圍以中西部鄉村地區為主，主要搬遷對象是農村人口。以南水北調中線丹江口水庫加高工程為例，工程建設和水位抬高淹沒影響涉及河南省淅川縣，湖北省丹江口市、武當山特區、鄖陽區、鄖西縣和張灣區等6個縣（市、區），實際搬遷安置移民33.79萬人，其中農村移民30.88萬人，占到移民總數的90%以上。

綜上所述，我國以鄉村為主的空間分布特征會對工程移民規劃產生主要影響。因此，在保證工程建設順利推進的同時，重點解決農村移民問題是移民規劃主要工作思路。在長期以來的以城鄉二元結構為特征社會組織管理模式下，移民問題、農村問題和工程建設之間的協調平衡是工程建設的重點。

1.2? ?水利工程移民的規劃體系

作為工程移民中的重要環節，工程移民規劃是移民安置實施的基礎，是科學實施移民安置的依據。工程移民規劃經過數十年的發展，逐步建立起了較為完善的規劃編制體系和內容體系。包括《水利水電工程建設征地移民安置規劃大綱編制導則》《水利水電工程建設征地移民安置規劃設計規范》《水利水電工程建設農村移民安置規劃設計規范》，以及涵蓋實物調查、監督評估、工程驗收和后期扶持等相關內容。從工程移民規劃的內容上來看，建立了從確定工程移民的影響范圍到工程移民實施階段在內的工作內容體系，如表2。

通過分析工程移民規劃編制體系和內容體系，可以發現兩個體系在內容上是對應的，即編制體系為內容體系提供工作依據，內容體系指導移民工作的開展，實現了對工程移民工作的全覆蓋。尤其是針對農村地區移民的相關規劃設計規范，規定了農村移民安置規劃的流程和標準，為農村移民規劃工作的展開奠定了基礎。

但是，移民工作的特殊性決定了移民安置規劃的多重屬性，現行的工作邏輯是通過構建完善的移民規劃體系，在保證移民工作順利開展的前提下，盡可能的以工程推進為主要目標。而對移民尤其是農村移民的實際問題，并不能完全做到根據社會經濟發展的實際情況而適時調整，這就勢必會產生問題。

2? ?現行農村移民規劃的內容檢析

2.1? ?農村移民發展權益的缺失

水利工程是為解決水利資源時空分布不均的工程措施，具有明顯的公益屬性，這種公益性工程是以犧牲部分人利益為代價，實現水利資源的時空調配，顯示出了社會主義集中力量辦大事的優勢。而農村移民作為利益犧牲者，為整體利益放棄了自身部分權益，在移民規劃中沒有得到足夠重視。

國務院2006年頒布的《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》中明確規定，征地補償和移民安置資金的對象包括土地補償費、安置補助費，遷建或者復建補償費，個人財產補償費和搬遷費，庫底清理費，淹沒區文物保護費和國家規定的其他費用。從資金的補償對象可以看出，其補償是以工程建設對移民產生的影響為出發點，對移民現有生產生活環境等物質層面重新安置所需的資金進行補償，而忽略了工程對移民其他權益帶來的負面影響，尤其是生存環境改變對發展權益的影響。

農村移民的發展權益可以從兩個方面進行分析。首先是工程建設對原有環境的改變，使得移民不僅失去了原有的物質生產資料和生活環境，而且對于移民而言，伴隨著水利工程淹沒的還有自己世代生活的家園、原有較為穩定的鄉村社會組織結構。這些移民心理層面的負面影響，無法通過簡單的移民生產生活環境重建，而移民對于新生活環境的適應程度同樣值得引起足夠的關注。

另一方面，移民無法享受到水利工程建設對原有生存環境改善帶來的正效應。以三峽工程壩區為例，三峽工程正常蓄水之后，形成了“高峽平湖”的世界級景觀，搬遷離開故土的移民是無法享受到這一景觀和旅游業發展帶來的經濟效益。移民為服從更大層面的發展權益調配，協調空間資源配置，放棄了工程可能產生的正效應，而只得到了遠離故土、重新安家的負效應，這些內容是現行的移民安置規劃中沒有涉及的。

2.2? ?農村移民的身份固化

《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》規定：“農村移民安置應當堅持以農業生產安置為主，合理規劃農村移民安置點，有條件的地方，可以結合小城鎮建設進行”。《水利水電工程建設農村移民安置規劃設計規范》中明確規定：“農村移民生產安置應以農業安置為主，有條件的地方可采用農業與非農業安置相結合的方式進行安置”。也就是說，對于農村移民的安置方式，相關規定明確要以農業生產安置為主，這其中隱含著很深的城鄉二元體制背景。

一方面是對城鄉之間人口流動的限制。新中國成立以來，為了在盡可能短的時間內，建立起足以自給自足的現代工業體系，我國實行了統購統銷的計劃經濟政策和人民公社的社會組織形式。在這樣的社會背景下，各地的人口和社會資源在很大程度上得到了集聚，為國家的經濟社會建設作出了很大的貢獻。伴隨著這一政策的是，對社會資源自由流通的極大限制，要求人們在生產生活得到基本保障的前提下，按照計劃進行流動。

另一方面是對農業生產的高度依賴。在農業生產水平和市場發育程度處于較低狀態的情況下，為了維持社會的長久穩定，必須保證個人擁有必要的生產資料，也就是土地。通過加大對農業生產的投入，保證糧食供應，實現對穩定的訴求。

水利工程的農村移民安置正是遵循這樣的思路，移民的安置方式選擇以受到工程影響之前原有的生產方式為依據，在環境容量容許的情況下，盡量選擇就近安置的方式。這樣就可以保證農村移民在搬遷之后，仍然擁有足夠的人均耕地，而且在很大程度上，依然繼續從事農業生產活動，對保證農村移民的穩定發揮著積極作用。這同時也實現了對農村移民身份的固化，移民搬遷以前是農民、從事農業生產的，搬遷完成之后依舊是農民、繼續從事農業生產。

階層固化不利于社會階層之間的人口流動，社會缺乏公平的競爭、選拔和退出機制，對社會是潛在的風險。農村移民身份的固化意味著移民將有更大的幾率被束縛在土地上，移民只能繼續從事生產效率較低的農業生產，要實現身份的改變需要花費更多的努力，對農村移民而言是很大的不利因素。

2.3? ?移民安置點規劃中的靜態思維

移民安置點規劃包含確定移民安置規劃人口、移民安置環境容量、安置方式和安置點的選擇等內容。

移民安置環境容量是移民安置區能接納的移民人口數量，其分析遵循著以農業為基礎，本區域優先考慮的原則。在分析方法上，第一產業容量分析根據規劃目標和安置標準，在安置區的相關農業規劃以及經濟社會預測的基礎上，分析土地資源能供養和接納人口、移民數量。第二產業和第三產業移民安置容量，在已有項目和擬開發項目的基礎上，分析可安置的移民數量。

作為移民安置的基礎性工作，環境容量分析是確定安置區接納移民能力的重要保障，現有的分析方法很好地考慮了以農業生產為主的安置方式，但對其他安置方式的考慮較為欠缺。在相當條件下，一個地區的農業資源尤其是可耕地面積是較為確定的，在進行生產用地土地開發整理之后，增加的耕地面積也是明確的。

因此，第一產業可安置的人口總體而言是明確的，并在農業生產相對獨立的情況下成立。以農業為主導的生產組織和城鄉二元的社會組織可以通過明確的農業生產安置完成安置任務。但事實上，隨著社會經濟的發展，鄉村地區的第二產業、第三產業發展逐漸在改變著原有的結構。現有的容量分析以現狀的產業基礎和擬開發的項目作為依據，缺乏對產業發展的統籌考慮。其后果為實施過程中，為了項目而項目的短視行為，對國家的投資造成浪費和移民的發展帶來負面影響。

在確定安置環境容量的基礎上，搬遷安置方式分為就近安置和遠遷安置，具體形式有集中居民點安置、分散安置和進城安置。安置點的選擇在保證環境容量許可的前提下，地方政府的建議、移民和安置區的意愿作為主要參考。

這樣的安置方式雖然考慮到了實施過程中的操作性，對各相關利益主體的意愿進行了兼顧，但是缺乏區域城鎮體系指導。這樣以安置點為出發點的安置方式，沒有將安置點的長期發展作為規劃目標，對安置點的產業、人居環境、文化建設和鄰里空間等內容缺少必要的考慮。對周邊城鎮、村莊的空間、產業、交通、文化特色等發展要素缺少系統考慮，對安置點的長遠發展缺少謀劃布局。

3? ?城鄉融合發展對水利工程移民的影響

改革開放以來，人口的自由流動和社會經濟結構的調整，對原有農村移民安置規劃的社會背景帶來極大的改變。

3.1? ?城鄉二元的安置理念有待調整

城鄉二元結構的制度基礎發生改變。改革開放以前，通過統購統銷、人民公社和戶口制度“三位一體”對人口城鄉之間的流動加以限制，改革開放以后，實行計劃和市場相結合的方式，鼓勵人口向城鎮集聚的城鎮化戰略。不再強調將人口限制在原地原籍的屬地化管理，而實行城鄉雙軌制在保證城市獲得勞動力的同時，確保社會的整體穩定。對于脫胎在計劃經濟背景下的農村移民規劃而言，就近農業安置的思路符合原有的社會現狀，但對社會制度發生的變化響應不足。

一方面，隨著城鎮化的推進，人口存在著從農村到城鎮集聚的過程，農村移民安置中的就近安置、后靠安置、本鎮本縣安置所隱含的對人口自由流動的限制，不符合城鎮化趨勢。另一方面，在農村移民安置點選址過程中，將城鎮和鄉村以安置為主、分開考慮、雙重標準的安置方式，與基于城鄉一體化背景下，對城鄉空間進行統籌規劃、合理布局的理念不相符。

3.2? ?農業為主的安置方式不合時宜

現行的農村移民安置規劃遵循的是“農業安置農業”的思路，以移民安置環境容量為基礎，對農村移民進行農業安置。隨著改革開放以來國家經濟結構的不斷調整，農業在國民經濟中所占比重不斷下降，大量的勞動力從土地的束縛中被解放出來，從事第二和第三產業，農業也朝著高標準、專業化、合作化的方向發展。水利工程主要分布的中西部地區是我國勞務輸出的主要地區，大量的農村勞動力進入東部沿海地區從事非農產業，在這樣的背景下，繼續按照人口指標，測算生產用地配置和臨時用地復墾等生產安置配套設施，與移民的現實需求不符。另一方面，我國傳統的農業耕作方式是以小農經濟為特色的家庭生產，生產分散、效率較低，難以適應現代農業的發展趨勢。以個體為單位的農業生產安置方式，延續的是傳統的農業發展思路，與社會經濟現實脫軌。

3.3? ?移民的多元化空間需求難以兼顧

我國的農業生產在改革開放以前是以糧食種植為主，對耕作的精細度要求相對較高，農民的居民點與農業生產地之間的距離較近，隨著農業耕作技術、種植管理技術的提高，農業生產需要的勞動時間相對減少，勞動強度也大大降低，農民的居住地與農業生產地之間的距離相對變遠。這樣一來，總體用工量的相對降低，使得農民對村莊的農業生產需求降低、生活需求變大，傳統的農業耕作半徑發生改變，對村莊的生活功能需求增加。現行農村移民安置規劃中，安置點的規模尺度測算沒有考慮跟周邊發展環境相協調，根據農業生產的類型，確定合適的安置點規模;選址缺少對區域社會經濟發展背景的研究，對移民的生活需求研究不夠;規劃內容僅停留在水電路等基礎設施方面，生活所需的公共服務設施配套不足。

4? ?水利工程移民規劃的反思與應變

4.1? ?鼓勵多元主體的移民安置參與機制

水利工程是關系到國計民生的大型基礎設施，具有很明顯的公益屬性，一般由中央財政直接投資興建。各級政府和項目法人在工程建設、運營管理過程中扮演著主導者的角色，通過對移民進行一定的補償，讓移民讓渡部分自身權利，推動工程建設。移民安置規劃編制單位從業主利益出發，根據業主提出的建設目標，按照相應的設計規范和建設程序，為移民工作的開展提供專業服務。

在此基礎上，應鼓勵將移民的被動搬遷變為主動參與，實現移民對水利工程的長期利益分享。在移民安置方案制定階段，充分尊重以村委會為單位的移民的意見，在政府提供多元化的安置方案選擇基礎上，滿足移民的不同需求;在工程收益機制方面，通過對農村移民資產的置換等多種形式的探索，引導移民進行城鎮化轉移，建立長期收益機制。

對于移民安置規劃編制單位而言，要轉變業主服務者的身份設定，建立利益協調方的身份定位，成為溝通業主、移民之間關系的紐帶。水利工程的公益性決定了移民工作不同于一般的商業行為的社會屬性，規劃編制機構要立足于各方利益訴求，從國家投資、社會管理和移民的穩定和諧、長期發展兩個方面出發，在移民工作中發揮更為積極有效的作用。

4.2? ?構建城鄉融合的移民安置制度基礎

構建城鄉融合的移民安置制度，應該在逐步破除城鄉二元體制的同時，調整農村移民安置規劃。首先在移民安置工作中要建立區域城鄉一體化發展的安置思路，水利工程建設是對現有的空間利用格局進行調整。工程本身的社會經濟效益對區域發展而言是一大調整，工程建設對區域城鄉土地資源的利用方式進行了改變，因此農村移民安置應跳出傳統的“移民思維”，就移民論移民、就農村論農村，而從區域整體發展環境出發，做出相應安置處理。

其次，建立健全農村移民社會保障機制，為移民的生產生活提供可靠保障，解決移民的后顧之憂。在大規模城鎮化背景下，出現了大量農村人口往城鎮集聚的趨勢，對于“失地失房”的農村移民而言，與其他農民相比，除了會有城市生活難以融入的問題之外，而且還有失去農村生活基礎的顧慮。因此，可以考慮將對農村移民的安置方式與城鄉居民基本生活保障制度相結合，消除城鄉居民保障制度的雙軌制帶來的城鄉壁壘，為農村移民在城鄉之間的自由流動減少后顧之憂。

4.3? ?倡導市場主導的移民安置調配機制

市場主導的調配機制是指通過市場方式對補償標準、移民就業與創業等方面做出安排，采取多樣化的安置方式。在這一過程中，要明確政府的職責邊界，即政府要有所為有所不為，政府的主要責任在于對移民安置活動的規則制定和監督規則的執行，為移民的安置提供公共產品，協調區域社會經濟發展，為移民安置提供前提和保障。而像移民安置標準與方式、移民后期扶持中的就業與創業，這些需要通過更為靈活處理方式解決的問題，更有利于通過市場手段來解決。

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Study on Resettlement Planning of Water Conservancy Projects from the Perspective of Urban-rural Relations

Lu Fei? ? Jiang Jiandong

（Yangtze River Survey Planning Design Research Co.，Ltd.，Wuhan 430010，China）

Abstract：By analyzing the current water conservancy project immigration work，the article believes that it still follows the urban-rural dual thinking logic under the planned economy，which makes the rural resettlement planning have insufficient consideration of the rights of immigrant development，the peasant identity solidification and static thinking in resettlement site planning. Furthermore，it is pointed out that since the reform and opening up，China's urban and rural areas have gradually merged and developed，which puts forward new requirements for the resettlement concept，resettlement mode and space demand of rural migrants. Finally，from the participation mechanism，institutional basis and deployment mechanism of resettlement，the current water conservancy project immigration work is recommended.

Keywords：water conservancy project，urban and rural dual，rural immigration，resettlement