脫貧攻堅：在發展中消除貧困的創新實踐

[摘要] 新中國成立以后的土地改革、社會主義改造和工業化都可以看作是廣義的扶貧實踐。改革開放以后，中國政府在推動經濟發展的同時，審時度勢地啟動了農村的扶貧工作，將扶貧與經濟建設直接結合的策略奠定了中國其后幾十年農村扶貧工作的基礎。黨的十八大以來，為確保到2020年實現全面建成小康社會目標，中國政府開始實施精準扶貧計劃。脫貧攻堅戰既是在發展中消除貧困的戰略組成部分，同時也是在新的歷史階段最終全面消除農村絕對貧困的偉大創新實踐，對于全球減貧也有著十分重要的意義。

[關鍵詞] 系統扶貧;" 脫貧攻堅;" 全面小康;" 經濟發展

[中圖分類號] D619;F126" " " "[文獻標識碼] A" " " "[文章編號] 0529-1445（2020）12-0039-04

從廣義上講，中國近代以來的社會變革都與擺脫貧困的道路選擇有直接的關系。新中國成立以后的社會主義革命和建設，更可以看作是扶貧實踐。1因為，史無前例的土地改革、農業的現代化改造、工業化以及在教育、醫療等領域的變革都是在制度層面緩減貧困的實踐。改革開放以后，由于工作重點轉向經濟建設，采用了面向市場的改革，勢必形成了發展的差距問題。因此，我國政府在推動經濟發展的同時，審時度勢地啟動了農村的扶貧工作;雖然改革開放初期的農村扶貧工作所包含的區域以及扶貧計劃的規模都比較小，但直接瞄準最為貧困的地區和群體，同時將扶貧與經濟建設直接結合的策略奠定了其后幾十年農村扶貧工作的基礎。從改革開放之初到21世紀，伴隨著高速的經濟增長，我國取得了人類歷史上最大規模的反貧困斗爭的勝利，創造了在發展中消除貧困的實踐經驗。黨的十八大以來，我國的社會經濟格局已經發生了深刻的變化，減緩和消除貧困的基本條件和經濟社會環境也不同于以往任何時期，我國政府開始實施精準扶貧計劃并通過脫貧攻堅戰，在2020年全面建成小康社會之時徹底消除農村絕對貧困。

脫貧攻堅戰的產生背景

改革開放之初，我國人均GDP只有381元，在整體上處于經濟落后的水平，由經濟落后導致的貧困狀態是中國當時經濟社會的主要特征之一。當時中國社會也處于相對平等狀態，基尼系數為0.121，2因此，中國的社會經濟落后且相對平等的狀態是改革開放政策能夠迅速促進中國經濟發展和緩減貧困的重要前提。從1978—1985年，農村社會總產值從2038億元猛增到6340億元，年增長率達15.3%;農村居民人均純收入從1978年的133.6元提高到1985年的397.6元，年均增長14.7%，達到歷史最高水平。3改革開放初期中國90%以上的人口都住在農村，生計都以農業為主。農村經濟改革的政策促進了農業的超常規增長，也促進了農民收入的提升。按照中國政府1986年所設定的農村貧困線，1978—1985年農村貧困人口由2.5億減少為1.25億，一半的農村人口擺脫了貧困。1很顯然，農業增長成為了這個階段貧困減少的重要驅動力。

20世紀80年代中期以后，隨著農業發展進入到常規增長階段，農業年均增長率開始下降，農民來自農業的收入增長速率開始下降。與此同時，中國的農村工業化開始啟動，鄉鎮企業的快速增長直接引發了農村勞動力的轉移和農民非農收入的提升。1985—2000年，農業純收入占農村居民家庭人均純收入比例由66%下降至48%，而同期工資性收入比例則由18%增加至31%。與此同時，新貧困線標準下中國的農村貧困人口由1985年的6.6億人減少到2000年的4.6億人。2顯然，這一階段鄉鎮企業繼農業增長之后成為了中國減貧新的動力。

20世紀90年代以后，城鎮化背景下農村勞動力城鄉流動的減貧效應開始顯現。農村勞動力進入城市從事非農產業并間接減少了農村貧困人口。鄉城勞動力流動人數由1983年的200萬人增加到2005年的12578萬人。3隨著大量農村富余勞動力向第二、三產業轉移，工資性收入成為農村居民收入的重要來源，工業化和城市化成為了改革開放以來帶動中國減貧的最為重要的因素。

貧困不會隨著經濟增長而自然減少，雖然在社會不平等程度較低的情況下，經濟的增長能夠惠及社會大多數群體。這就如同改革開放之后，很長一段時間由于相對公平的社會條件，減貧取得較大的成績。但是，經濟的快速增長一般都會導致不平等程度的上升。中國政府在1986年農業增長開始下降、農民收入增長出現增速下降的條件下，正式啟動了大規模的有計劃的農村扶貧開發工作。1986年啟動的農村扶貧工作首先確定了中國歷史上第一個貧困線，同時確定了國家級331個貧困縣，拉開了中國扶貧開發的序幕。經濟發展、社會轉型與農村扶貧開發共同構成了改革開放以來中國農村貧困人口大幅度減少的重要條件，按照世界銀行1.25美元標準，中國的貧困人口從1981—2010年減少了6.78億，4開放式扶貧是改革開放以來中國依托經濟發展大規模減少農村貧困的偉大實踐，是國際減貧領域的重要創新，也是其后展開精準扶貧和脫貧攻堅戰的重要進展基礎。

脫貧攻堅的創新實踐

進入新世紀以來，中國的經濟社會發展格局開始發生變化，其主要的特點有：一是經濟發展的益貧性特點開始減弱，由于經濟結構的調整和產業升級，產生了對勞動力需求的改變，這改變了中國的就業結構，從而影響到了貧困人口的就業問題。也就是說，類似20世紀90年代大規模城市化和工業化帶動農村貧困人口脫貧的方式已經開始發生改變。二是在經濟快速增長的推動下，區域差異、城鄉差異和不同群體之間的收入差異逐漸擴大，這種加劇反過來又會影響到經濟發展與減貧工作。三是社會服務不均等化的問題凸顯，貧困地區農村的社會公共服務如醫療、教育等逐漸成為了社會和諧發展和建設小康社會的短板。更為重要的是，由于導致貧困的原因越來越呈現出結構化的趨勢，因此僅僅通過一般性的扶貧開發措施，無法解決剩余的貧困問題。

截止到2011年，農村扶貧開發的標準人均年收入從1986年的200元提高到了2010年的1274元。12011年，中國政府根據中國經濟社會發展的實際和參考國際減貧的經驗，調整了中國的貧困線，確定了按照2010年不變價格2300元年平均可支配收入為中國新的農村絕對貧困線。按照2011年新的貧困線衡量，貧困人口由在原貧困線下的2688萬人擴大到新貧困線下的1.28億人。2很顯然，這一數字雖然按照比例并非很大，但是絕對數量依然較多。如果到2020年不能解決這一群體的貧困問題，實現小康社會的目標將會大打折扣。這是中國自改革開放以來扶貧工作由常規性的農村扶貧開發轉入非常規性脫貧攻堅的重要原因。

進入新世紀以來社會經濟結構發生了很大的變化，到2020年徹底消除農村絕對貧困不是僅僅延續以往的扶貧開發政策，而是在新階段扶貧開發政策的創新性實踐。這一創新主要表現在以下幾個方面。一是扶貧領導體制的創新。政府主導、全社會參與是八七扶貧攻堅確定的扶貧領導體制。這一領導體制充分體現了中國的政治體制特色，是中國減貧取得巨大成績的主要經驗之一。進入到脫貧攻堅階段以來，由于貧困的結構性問題比較突出，各種不同類型的結構性因素嚴重影響著貧困地區和貧困人口的資源分配，完全依靠傳統的政府主導不能夠創造出足夠制度性供給的強度，從而確保扶貧資源的分配與調節。因此，脫貧攻堅中的扶貧領導體制由傳統的政府主導進一步強化為五級書記掛帥、第一書記駐村的新型領導體制。這一新的領導體制極大地發揮了中國特色社會主義的優勢，迅速動員人力、財力和物力向貧困地區和人口集中。二是在脫貧攻堅戰中，實行了六個精準。長期以來，扶貧瞄準機制問題導致了大量扶貧資源的偏離與滲漏。在脫貧攻堅戰中，在政府強有力推動下，實行了扶持對象精準、項目安排精準、資金使用精準、措施到戶精準、因村派人精準、扶貧成效精準。這“六個精準”從扶貧機制上解決了長期困擾扶貧瞄準機制的重大問題，確保了最為貧困的地區和農戶成為扶貧行動的最大受益者。這是中國歷史上扶貧機制的重大創新。“六個精準”最為關鍵的是扶貧對象的精準，一般來說只有在西方福利性國家針對非常少數的困難群體，借助于比較系統的工資收入統計系統才可能做到對貧困群體的精準識別。大多數發展中國家尤其是通過經濟發展促進減貧的條件下很難實施瞄準到人。脫貧攻堅戰在強大的行政組織資源支持下，通過貧困戶建檔立卡的機制以及各種不同類型的鄉土識別方法實踐了在經濟發展的過程中，依托瞄準機制幫助貧困群體脫貧，成為中國扶貧史上的一個重大制度性創新。三是脫貧攻堅戰中的扶貧措施無論從系統化還是從綜合化的角度講，都遠比以往任何時期的扶貧措施更加豐富。“五個一批”從提高收入到保障社會公共服務的供給以及收入性轉移等各個方面提供了綜合的相互補充的扶貧方案。在“五個一批”政策的推動下涌現出大量的扶貧實踐創新，資產扶貧、扶貧車間、公益崗位扶貧、電商扶貧、消費扶貧、旅游扶貧等均覆蓋了貧困群體不同需求。更為重要的是，這些扶貧的措施都在很大程度上提升了貧困群體的脫貧意識、技術水平以及進入市場的能力。脫貧攻堅戰各種扶貧措施中，建立合作社是最為普遍的組織創新形式。各種類型的農村專業合作社把農民組織起來進入市場，提高了貧困地區貧困農民的組織化程度，為貧困地區脫貧攻堅與鄉村振興的有機銜接奠定了重要的組織基礎。

脫貧攻堅的全球意義

脫貧攻堅戰不僅確保了到2020年如期實現徹底消除農村絕對貧困的目標，也為到2020年全面建成小康社會提供了重要保障。脫貧攻堅的意義不僅僅體現在對中國現代化建設的推動上，對于全球減貧也有著十分重要的意義。

自第二次世界大戰以來，新興獨立的發展中國家紛紛把擺脫貧困和現代化建設作為國家建設的重要目標。但是半個多世紀過去了，真正達成這一目標的國家非常少。中國作為一個14億人口的大國，能夠在這樣非常短的時間內迅速消除絕對貧困，對發展中國家致力于現代化建設來說是一個巨大鼓舞。中國消除農村絕對貧困的經驗說明，一個發展中國家只要選擇了符合自己發展的道路，就可以在可預見的時間內實現發展。

中國消除絕對貧困的經驗說明，經濟發展是消除貧困的重要因素，但不是唯一因素。中國在1984年實施的八七扶貧攻堅計劃是一個瞄準貧困地區的區域性扶貧模式，也是一個輔助于總體經濟增長的開發式扶貧方案。進入21世紀之后，中國的經濟增長對減貧的作用開始下降，政府相繼出臺了兩個十年扶貧綱領。第二個十年扶貧綱領階段，中國轉向以經濟建設為中心，同時逐步完善保障分配機制的雙重減貧機制。在脫貧攻堅戰中，中國政府將“兩不愁，三保障”設定為扶貧工作的目標，并同步推進教育、醫療和社會公共服務的均等化，逐步形成針對貧困人口的社會服務的保障體系。通過瞄準機制擺脫貧困問題，通過保障性制度防止貧困發生，兩者的結合是中國取得減貧成就的根本所在。因此，基于經濟增長的開發式扶貧和保障分配機制相結合的減貧機制是中國減貧經驗最為突出的特點。如何發育經濟增長的益貧性特點及如何建立與經濟增長相一致的保障分配機制仍是許多發展中國家面臨的嚴峻問題。

在不平等程度不斷上升，經濟發展達到一定水平以后，消除貧困的措施需要更加系統化和綜合化，特別是需要強大的政治領導和政治承諾來突破各種結構性的約束。中國共產黨實施了大量非科層技術理性的舉措，推行了五級書記掛帥、扶貧雙首長負責、資源統籌使用、扶貧成果考核問責等一系列治理政策。這些舉措打破了已有科層理性的制約，重置公平正義的政治議程，將保證脫貧攻堅的質量及最終取得勝利放置在監督和衡量黨和政府工作的重要位置上。也就是說，這些舉措是中國共產黨兌現其解決貧困問題的初心和政治承諾的重要手段。 因此，對于很多發展中國家而言，要想實現大規模的減少貧困，最大的挑戰來自執政黨是否具備領導國家克服利益紛爭的能力，是否具備穩定的政策執行能力，是否具備強大的社會動員能力，形成可持續的經濟發展戰略和分配機制。

脫貧攻堅是中國最終結束農村絕對貧困的戰役。農村絕對貧困的終結并不意味著貧困的消失。貧困還會以相對貧困的形式繼續存在，而應對相對貧困的工作將不會再以脫貧攻堅戰的形式展開，將會主要依靠能夠防止返貧和應對相對貧困的長效機制。

[參考文獻]

[1]中國發展研究基金會.中國發展報告2007：在發展中消除貧困 [M].北京：中國統計發展出版社，2007.

[2]國家統計局住戶調查辦公室.中國農村貧困監測報告2017[M].北京： 中國統計出版社，2017.

[3]國家統計局.中國統計年鑒2019 [M].北京：中國統計出版社，2019.

（作者簡介：李小云，中國農業大學文科講席教授）

責任編輯 / 沈" "聰