京津冀教育協同發展的引導機制

[摘要] 京津冀協同發展戰略付諸實施，為三地教育機構跨域合作提供了難得機遇。為此，有必要制定京津冀教育協同發展規劃，發揮政策引領作用，構建政府間協作平臺，提供引導性激勵，支持京津地區優質學校面向河北省重點城區拓展辦學空間，推進三地教育人才交流、優質教育資源共建共享，進一步提升區域教育協作水平。

[關鍵詞] 跨區域教育合作;" 京津冀協同發展;" 優質教育資源共享

[中圖分類號] D616; G527" " " [文獻標識碼] A" " " [文章編號] 0529-1445（2020）09-0058-04

為有效緩解北京“大城市病”，中央提出以有序疏解北京非首都功能為“牛鼻子”，推動京津冀協同發展，優化區域發展的空間布局，支持河北省城市群加快發展步伐。落實這一發展戰略，既要增進理論認知，也要找準實踐抓手，選擇有效的政策工具，力求取得顯著績效。當前，河北省的優質教育資源供給與京津兩地存在較大差距。從人才流動看，京津兩地對河北省高層次人才的虹吸效應明顯。推進京津冀協同發展，既要在交通一體化、生態環境保護、產業升級轉移等重點領域取得突破，也要在公共服務領域構建跨域協作機制，推動優質教育資源共建共享，形成教育協同發展的新格局。

京津冀區域協同對優質教育資源需求緊迫

區域經濟增長通常并不同時出現在所有地方，而是由一個或數個中心城市帶動，并逐步向其他地區傳導。在工業化初期，區域經濟以極化效應為主、擴散效應為輔，經濟發展主要表現為資金、技術、人才等生產要素向中心城市集聚，到工業化后期，經濟增長的擴散效應增強，生產要素開始從增長極向外圍轉移。根據增長極理論，如果政府不采取干預手段，區域經濟的自然發展會導致核心區和邊緣區之間的差距越拉越大，兩者之間的矛盾也會尖銳化。推進區域協同發展，需要通過空間規劃和政策驅動，在更大空間內優化發展布局，支持落后地區培育中心城市，形成新的增長中心，以點帶面，提升落后地區發展能力。城市是優質公共服務資源的集聚地，城鄉之間的公共服務具有顯著差異性。公共服務具有規模經濟效應，與小城市相比較，大城市擁有更為配套、更為優質的公共服務體系。支持落后地區加快發展，需要通過規劃手段，培育新的區域性增長中心，引導優質公共服務資源集聚，形成磁場效應，從而扭轉區域發展的單極趨勢，形成多中心的發展格局。

京津冀三地發展差距較大，如果缺少必要的引導機制和政策支持，三地在優質公共服務資源供給方面的差距將會進一步擴大。為推進京津冀協同發展，中央設立雄安新區，實行高起點規劃、高標準建設，定向承接北京非首都功能疏解，實施以點帶面戰略。以此為標志，京津冀協同發展形成了清晰的路線圖，以政府間合作為主要方式，以重大項目規劃為抓手，支持河北省加快培育新的增長極，合力打造京津冀世界級城市群。優質教育資源對于區域發展具有先導性和關鍵支撐作用。構建政府間合作機制，推進優質教育資源共建共享，是推動京津冀協同發展的重要途徑。一方面，疏解非首都功能需要推進京津冀教育協同發展。當前，京津冀三地教育資源供給存在明顯差距。提升河北省對接非首都功能疏解的吸引力，一條可行路徑是提升集中承載地的公共服務質量，形成可與遷出地大體相當的公共服務環境。如果承接地的教育質量與首都差距過大，即使采取行政動員手段，引導人口跨界流動也會遇到阻力。北京市與河北省建立優質公共服務資源共建共享機制，對雄安新區提供專項援助和支持，支持優質學校面向雄安新區延伸布局，可在較短時期內快速提升當地的優質資源供給能力，從而形成產業轉移升級和人口流動的磁場效應。另一方面，提升河北省創新發展能力也需要京津地區提供優質教育資源支持。當前，京津地區集中了大批一流高校，是我國優質教育資源和創新資源最為集聚的區域，比較而言，河北省的優質教育資源供給則存在斷崖式差距，其創新發展受到嚴重制約。1以高等教育為例，當前北京有8所“雙一流”建設高校，有 21 所“一流學科”建設高校;河北省沒有一所高校被納入“雙一流”名單，僅有兩所高校進入“一流學科”建設名單，即華北電力大學和河北工業大學，華北電力大學的校部和主校區設在北京，保定設有分校區;河北工業大學的校區不在河北境內，而是位于天津市。提升河北省創新發展能力，有必要優化高等教育資源布局，支持京津地區的優質高等教育資源向河北省延伸布局，構建跨域性的共建共享機制，打造協同創新的利益共同體，加強高層次創新人才培養和交流，補齊河北省在高等教育領域的短板。

優質教育資源共享是協同發展的有效抓手

2015年6月，中共中央、國務院印發《京津冀協同發展規劃綱要》，京津冀協同發展戰略正式付諸實施。回顧過去的5年，該戰略總體上處于“謀思路、打基礎、尋突破”的階段。隨著雄安新區進入大規模建設階段，當前和今后一個時期，三地協同發展進入攻堅克難的關鍵階段。在此背景下，實施這一戰略需要找準抓手，為三地協同發展提供可持續的內在動力。

教育是公共服務體系的重要組成部分，在區域發展中發揮著先導性、全局性和基礎性的作用。與京津地區相比較，河北省是優質教育資源供給的洼地，在高等教育領域的短板尤為突出。在非首都功能疏解的背景下，河北省增進對首都疏解產業及人口流動的吸引力，需要通過政府間合作途徑，引入京津地區優質教育資源，提升基礎教育和職業教育質量，增強教育服務的承載力、集聚力和吸引力。大學是城市的思想庫和動力源，對于城市發展具有舉足輕重的重要作用。河北省加快高等教育發展，也要通過政府間合作途徑，引入一流高校建設分校或新校區，推進新校區與主校區共享教學資源、實驗室、實習基地，實現優質教育資源共建共享。

京津冀協同發展戰略實施5年來，京津冀三地簽訂了多項教育合作協議。以京冀合作為例，2017年8月，北京市與河北省簽署《關于共同推進河北雄安新區規劃建設戰略合作協議》。北京市承諾由財政提供專項經費，采取“交鑰匙”工程方式，在雄安新區建設高水平幼兒園、小學、完全中學各1所，建成后移交給雄安新區，由新區委托北京市的教育集團進行管理。2018年3月，兩地開始實施首批援助辦學項目，北京市4所學校通過校對校合作方式，支持雄安新區4所學校提升教育質量。2019年，北京市牽頭起草并聯合天津、河北發布《京津冀教育協同發展行動計劃（2018—2020年）》，印發《2019年教育領域疏解協同工作要點》等文件，著力有效提升三地教育協作力度。

總體來看，當前京津冀教育協同發展尚處于自發合作階段，三地教育合作存在“有片段、無整章”的問題，地方層面的合作較為活躍，自上而下的規劃設計和統籌引領有待加強。1推進京津冀教育協同發展，需要處理好教育資源的行政區內部優化與跨區域協同的關系。對于北京市來講，既要優化城市副中心學校布局，建設一批優質中小學、幼兒園，也要支持雄安新區教育發展，支持有條件的高校通過辦分校、聯合辦學等方式，面向河北省拓展辦學空間。推進京津冀教育協同發展，也需要處理好“點”和“面”的關系，推進基礎教育服務均衡布局，讓集中承接地與一般地區都能分享教育協同發展帶來的紅利。

京津冀教育協同發展的行動路徑

在國家層面實施京津冀協同發展戰略，為三地教育合作提供了難得機遇。將機遇轉化為實際結果，需要進一步突破地方本位主義的利益藩籬，從落實國家戰略和可持續發展的大局出發，基于互利合作原則，構建跨行政區教育合作機制，推進優質教育資源共建共享。具體講來，可從以下幾個方面推進機制建設。

基于互利合作原則，制定京津冀教育協同發展規劃，發揮規劃機制的頂層設計和政策引領作用。《京津冀協同發展規劃綱要》提出，推進部分在京高校和教育培訓機構有序外遷。在京高校和教育培訓機構外遷，不僅涉及具體的辦學主體，還涉及到教育發展規劃、新校區建設用地、建設與運行資金、教師工作生活、學生學籍等一系列問題。推進京津冀教育協同發展，需要立足京津冀全域，在中央政府統一領導下，基于互利合作原則，出臺更為明晰的指導性規劃，為地方政府間合作提供框架性目標，引領京津冀三地開展教育合作，促進三地教育發展政策相互銜接。這種頂層政策設計性質的京津冀地區教育發展規劃，有利于促進優質教育資源向河北省流動，支持河北省重點城市優先發展現代化教育，提升教育質量，吸引高端人才集聚，吸納創新要素資源，發展高端高新產業。

構建政府間協作平臺，發揮跨域合作機制的議事功能，提升三地教育政策制定的協同性。京津冀教育協同發展涉及到三地政府、教育主管部門和各類學校、教育培訓機構，需要構建專門的教育合作平臺，更好地發揮京津地區優質教育資源的催化和帶動作用，支持河北省提升教育質量，完善配套設施。為此，可考慮在教育部統一協調下，建立京津冀教育協同機制，三地的教育部門、發改部門、財政部門共同參加，定期就重要議題和重大問題進行磋商，加快推進教育服務市場化和社會化，合作設立教育發展專項資金，推進優質教育資源共同投資、共同建設、共同享有。

提供引導性激勵，發揮互惠機制的驅動作用，支持優質學校面向河北省拓展辦學空間，設立新校區或分校。作為推動科技發展、傳播思想文化、弘揚人文精神的重要載體，大學與城市發展共生共榮、交相輝映。北京市擁有多所“雙一流”建設高校，集聚了大量優質教育資源。推進京津冀教育協同發展，需要尊重高校的辦學自主權，通過政策手段提供引導性激勵，支持一流大學到河北省建設新校區或分校。例如，通過控制在京高校辦學規模，對雄安新區辦學提供專項指標支持，可引導在京高校優化專業設置，主動拓展新的辦學空間。河北省提升基礎教育質量，也要提供互惠性激勵，支持京津地區派出優秀管理團隊，引入合作辦學、集團化辦學、國際化辦學等方式，改進教學管理，通過教師互派、課程共享、教學資源共享、人才培訓、技術幫扶等形式，提升基礎教育品質。

堅持高點定位，創建一流水平的雄安大學，發揮研究型大學對區域發展的創新驅動作用。雄安新區定位為創新發展示范區，一流創新需要一流大學提供智力支持。作為具有全國意義的新區，雄安新區的高等教育規劃有必要堅持兩條腿走路，既要引入京津地區優質教育資源，通過政府間合作形式，支持一流高校到雄安新區建設分校或分院，發揮優勢學科的孵化和帶動作用，也要立足自主發展，引導河北省“一流學科”建設高校面向雄安新區謀求增量發展，結合新區發展需求推進一流學科建設，高起點創建一所新大學，為城市發展打造一張亮麗的高等教育名片。雄安新區建設一所新大學需要堅持高點定位，堅持小而精，率先培育一批優勢學科和研究中心，發揮其在集聚人才、學科、資源等方面的優勢，形成高端人才集聚效應，為創新發展提供科學和技術支撐。雄安大學在創建階段，需要引入共建和對口支持機制，推進與海內外著名高校的校際合作，構建高水平、開放式的高等教育合作機制，盡快提升辦學和科研水平。

發揮河北省環京津地區的區位優勢，推進普通高等教育、職業技術教育辦學合作。當前，在京高校、職業技術院校獲取新增建設用地的難度越來越大，拓展辦學空間面臨很多剛性約束。在非首都功能疏解的大背景下，在京高校與河北省環京地區開展教育合作具有很大發展空間。當前，一些在京高校已經在河北省毗鄰地區建設新校區，教育事業迎來了新的發展契機。為提升京津兩地的教育資源利用效率，有必要通過頂層規劃的方式，開發相關政策工具，推動京津冀地區建立高等教育、職業教育的跨區域協作和分工，在更大范圍內優化資源配置，形成跨行政區的協作機制。隨著非首都功能向外圍地區疏解，京津冀產業和經濟結構轉型升級，也將為普通高等教育、職業技術教育協同發展提供有力支撐。

增進教育人才交流，為三地教育協同發展提供智力支持和人才支撐。河北省承接非首都功能疏解，推進產業遷入和升級，有賴于高層次人才隊伍建設。京津冀三地推進教育協同發展，既要開展重大項目合作，也要推進教育領域人才交流。從2015年開始，北京市和河北省合作啟動了京冀“雙百”互派干部掛職項目，每年互派百名干部到對方相關部門掛職。除了機關干部掛職交流之外，也要推動教育領域的人才交流，通過校長掛職、人才交流、對口支援、結對幫扶、專題培訓等方式，引入先進教育和管理理念，學習新的辦學模式和方法，為加快發展提供人才支持。根據發展需要，還可通過委托培養方式，依托京津地區一流高校、教育集團及培訓機構，有針對性地幫助河北省培養教育領域的緊缺人才。

（本文是中國人民大學科研基金重大項目“政策試驗模式的國際比較研究”〈項目編號：20XNL022〉的階段性成果）

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（作者簡介：楊宏山，中國人民大學公共管理學院副院長、教授，首都發展與戰略研究院研究員;孫杰，中國人民大學公共管理學院研究生）

責任編輯 / 張蕾磊