鄉村振興背景下的美麗鄉村建設組織機制研究
——以福清市美麗鄉村建設為例

陳凱芳 姜 紅

(福州市規劃設計研究院 福建福州 350001)

1 研究背景

鄉村是具有自然、社會、經濟特征的地域綜合體，兼具生產、生活、生態、文化等多重功能，與城鎮互促互進、共生共存，共同構成人類活動的主要空間。鄉村興則國家興，鄉村衰則國家衰[1]。

2014年，美麗鄉村建設工作在福建省提出后，一直被作為農村人居環境提升的重要抓手持續推進。至2018年年末，福州市共完成了 679個美麗鄉村整治、59個美麗鄉村示范村建設工作。2018年年底，鄉村振興戰略提出了“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富?！钡目傄?，仍將農村人居環境提升作為重要內容之一。

為貫徹落實黨的十九大提出的鄉村振興戰略，加快推進城鄉統籌，持續提升人居環境，補齊農村民生短板，福州市提出“美麗鄉村三年行動計劃”,整合美麗鄉村和幸福家園工程項目，以“美麗鄉村”建設為抓手，按照“村莊規劃好、環境治理好、設施建設好、便民服務好、長效機制好”等“五好”標準，全面實施美麗鄉村建設，助力鄉村振興。全市2191個行政村，扣除已實施美麗鄉村和幸福家園工程的1018個行政村(行政村美麗鄉村建設覆蓋率46.46%，全省排名第一)與列入城區規劃建設范圍或短期有拆遷計劃的399個行政村，對剩余的774個行政村實施美麗鄉村建設，到2020年，在全省率先實現美麗鄉村建設全覆蓋；此外，在已實施美麗鄉村或幸福家園工程的村莊中選擇300個行政村進行再提升，按照美麗鄉村示范村的標準進行優化，打造一批可學可復制的示范典型。

2 美麗鄉村建設中存在的問題

福州市美麗鄉村建設經歷了發展前期的摸索階段和發展中期的“回頭看”階段，積累了一定的、寶貴的建設經驗，但在建設過程中仍存在一些共性問題。

(1)美麗鄉村規劃的科學性有待提高

鄉村與城市的最大區別在于原生態環境和鄉村氣息的保留，包括順應地勢的村宅和公共活動場地，富有時代印記的石板路和自由生長、自然成趣的野生花草和瓜果蔬菜。但許多美麗鄉村規劃照搬城市建設手法：破壞水體的自然形態，建設生硬的水塘駁岸；種草代替種樹，復制城市的規則式綠化工程；拆除石板路，鋪設水泥路；硬性植入雕塑、噴泉等元素，建設大面積硬質鋪地的公園廣場。缺乏科學性和可實施性的規劃最終將導致鄉土特色的喪失，建設項目也將由于維護資金不足而成為爛尾項目。

(2)美麗鄉村規劃的落實度低

段德罡教授曾運用綜合評價從產業、文化、環境和人居4個層面對村莊建設規劃實施效果進行聚合評價，認為：整體情況均不理想，成效集中在人居建成環境提升上，文化層面和環境層面落實度均較差，產業層面未能落實[2]。其實，在美麗鄉村建設過程中，也依然存在規劃落實度低的問題，許多村干部反映規劃成果都是“鎖在柜子里的”。如何讓規劃發揮應有的作用，如何提高規劃在民眾心中的地位，是設計團隊與管理部門在美麗鄉村建設過程中應思考的問題。

(3)美麗鄉村建設的可持續性低

由于我國村莊數量巨大，依靠自上而下的獎補資金進行建設的可持續性較低，如何借助政府的短期幫扶激活村莊的內生動力，是美麗鄉村建設與發展過程中面臨的共同問題。

(4)美麗鄉村建設的村莊參與主動性差

由于美麗鄉村的建設及考核工作均要求在同年內完成，在建設過程中，資金能否及時到位，技術問題能否及時得到解決，建設項目的招投標手續能否順利開展，都將影響村莊的年度考核成績。尤其對于首次開展美麗鄉村的新建設村，在工作推進過程中將面對大量超出村莊解決能力的問題，從而影響村莊的主動參與性。

以上所述的三大問題，筆者認為，究其因在于美麗鄉村建設的組織機制不妥。

3 鄉村治理的組織機制改革思路

“鄉村治理”“鄉村建設”抑或是“新農村建設”是現代國家自上而下對農村進行宏觀管理和傳統鄉村自下而上實行自我改造相結合的農村改革策略。鄉村治理對于維護農村穩定和社會和諧發揮著關鍵性的作用，鄉村社會能否實現善治，在很大程度上影響著國家治理體系和治理能力現代化的實現進程[3]。

中共十八屆三中全會提出了“國家治理體系與治理能力現代化”課題，鄉村治理是國家治理體系中基礎的、重要的環節，毫無疑問也是最弱的環節之一。多年鄉村的衰敗致使鄉村治理落后，逐漸失去了主動發展的能力。國家社會對鄉村治理的重視希望通過治理，借助外部資本來充分激發鄉村自發發展的能力，從而對鄉村生態環境、基礎設施、公共服務等資源進行合理配置和生產，帶來鄉村復興[4]?？梢?，鄉村治理能力與自生發展能力是目前鄉村發展的重要瓶頸。

反觀發達國家的“多中心治理”方式，主要依托本地自然環境、資源稟賦、政府推動、經濟水平、城鄉合作、發展機遇等優勢，形成了多樣化的鄉村治理模式，產生了客觀的經濟效益和社會效益?；诙嘀行闹卫砝碚摰囊暯?，從政府部門、農民協會、鄉村精英、普通村民、城市、學校、企業、金融機構等參與主體的角度，對發達國家鄉村治理模式的成功經驗總結如下：(1)政府作為鄉村治理的主體，提供法律支持和資金保障；(2)農村協會是農村自治組織，改善村民的弱勢地位；(3)城市、企業和學校作為農村發展的支持者，推動鄉村的發展與繁榮；(4)村民尤其是鄉村精英作為鄉村建設的帶動者，加快農村改革的進程[3]。

因此，由發達國家鄉村治理經驗可知，政府部門的參與是鄉村治理的重要保障，政府投入的資金與管理雖不可持續，但對于村莊發展起著不可或缺的作用。

其次，由管理部門為統領，專家技術團隊提供技術保障、設計團隊提供有效陪伴式服務，鄉鎮級管理部門保障落實、村兩委與村民共同參與美麗鄉村建設的組織機制。總之筆者認為，在鄉村振興戰略背景下，國家層面的鄉村發展理念和話語體系不斷重構，鄉村發展與規劃研究成為學界關注的熱點[5]。 有效的美麗鄉村建設組織經驗對于鄉村的可持續發展及振興，具有一定的參考價值。基此，下文擬總結福清市美麗鄉村“多方參與組織機制”以供參考。

4 福清市美麗鄉村建設經驗

福清市位于福州市南翼，是第三批國家新型城鎮化綜合試點城市，也是全國綜合實力百強縣市，同時還是一座著名的僑鄉。福清市共有7個街道，17個鄉鎮，鄉村類型多樣。自2014年美麗鄉村建設任務下達，福清市共完成了76個美麗鄉村整治、8個美麗鄉村示范村建設工作，在全福州市美麗鄉村建設工作中名列前茅，打造了一批頗具特色的村莊，包括產業發展型、生態環保型、城郊集約型、文化傳承型、休閑旅游型等類型。在實踐中摸索并積累了經驗，內化為與當地情況相融合的發展力，逐步形成具有福清特色的組織機制與發展模式。

4.1 組織機制構建

從2018年開始，福清市在完成福州市分派的美麗鄉村工作任務基礎上，啟動了新的發展模式探索。首當其沖的是機制的構建。由福清市美麗鄉村辦公室牽頭，構建了由專家技術團隊、設計團隊、鄉鎮一級管理部門、村兩委、村民等多方參與的組織機制，形成福清市層面的組織系統。于“鄉村系統”本身而言，管理部門、專家技術團隊、設計團隊、鄉鎮一級管理部門的參與原本都屬于“他組織力”，但經過整合，都成為系統的組成部分，分別形成“二級子系統”，再以共同目標帶動各方形成同向復合力，相互影響、相互促進(圖1)。

圖1 福清市新型組織機制探索

4.1.1市級管理部門的統領工作

除了完成福州市年度考評工作之外，福清市美麗鄉村辦針對本市的實際建設情況，組織市、鎮兩級管理部門，專家技術團隊、設計團隊、村兩委共同開展季度考評工作，以更好地跟蹤美麗鄉村建設過程與成效，并及時發現問題、改正問題，避免不可逆轉的破壞性建設。

福清市的美麗鄉村考評，分為鄉鎮一級工作組織考評及村莊的美麗鄉村建設考評兩個層面，考評結果與鄉鎮年終績效及美麗鄉村建設的資金發放掛鉤，并設定獎懲機制，從而促進村莊乃至鄉鎮之間的良性競爭。村莊層面考評的重要內容之一為“設計團隊應提供全過程陪伴式服務”，此項考評結果決定了設計團隊次年能否繼續承擔福清市美麗鄉村設計工作。以上考評構架的設置，體現了市級管理部門對鄉鎮、村莊及設計單位的統領性。通過“市級組織系統”構建，賦予鄉鎮管理部門、專家團隊、設計團隊“二級子系統”的定位，激發各個子系統的自我發展。

4.1.2專家團隊的技術支撐

專家團隊對于“市級組織系統”而言，是最重要的 “二級子系統”。它既是美麗鄉村考評和專家技術服務工作的主體，也是協助管理部門制定考評標準和提供美麗鄉村改進建議的主要參與者。換言之，專家團隊在福清市美麗鄉村自組織發展中，同時承擔著“裁判”和“顧問”雙重角色。

專家團隊的“二級子系統”的主要任務在于運用專業技術，對美麗鄉村建設產生正向引導力。其主要任務有以下3項。

(1)考評標準制定

福清市美麗鄉村的建設周期按年度計算，而增設的考評工作分四季度開展，因此專家團隊針對每個季度的不同工作重點，制定針對性的考評標準，與時提高考評的客觀性、公平性與科學性，既突出了分季度考評的意義，又調動了村莊的持續積極性。比如，在第一季度考評中落后的村莊，通過努力有可能在第二、三季度扳回一局。各季度的考評重點如表1所示。

表1 四個季度考評重點

(2)考評工作開展

考評團隊由美麗鄉村辦工作人員和專家團隊組成，要求鄉鎮管理部門、村兩委及設計團隊均要到場。從表1中可知，四個季度的考評均包含了內業考評與現場工作開展情況考評兩大部分，并針對各鄉鎮及村莊兩個層面進行考評。

考評工作由內業檢查、現場調研、拍照取證、考評打分、形成考評報告等幾項內容組成，以發現美麗鄉村建設中存在的問題與不足為主要任務。最終將鄉鎮得分(占30%)和村莊平均得分(占70%)進行加權得到最終鄉鎮考評分數和排名。村莊排名以專家團隊對標給分為準。由于考評結果同時影響著各個“二級子系統”，所以考評在建設過程也無形中增加了村民與鄉鎮、專家團隊及設計團隊之間的粘性。

(3)專家技術服務

誠然，考評工作只是手段而非目的，因此，結合季度考評，福清市美麗鄉村辦還聘請專家團隊為村莊提供技術服務，既讓村莊通過考評獲悉建設過程中存在的問題，即“不足之處”，也讓村莊及時地通過專家技術服務，得知“如何改正，如何提升”。

4.1.3鄉鎮管理部門的組織落實

鄉鎮是村莊的直接管理者，與村莊建設有著密切聯系，除了美麗鄉村建設工作，還有各項日常工作的管理。因此，鄉鎮層面的美麗鄉村管理工作實際上是建立“鄉鎮二級子系統”的過程，也是市級美麗鄉村管理工作的細化和落實。福清市鄉鎮一級管理工作的重要經驗，就是在市級考評制度下，建立次一級的評比系統，以村莊在鄉鎮中的排名決定各類鄉鎮層面的建設補助發放的優先順序。另一方面，從鄉鎮層面出發，統籌考慮村莊的發展定位，有助于鄉鎮全域村莊特色的選取與打造。

4.1.4設計團隊的陪伴式服務

如果將村莊比作布匹，那么，規劃設計師充當的就是裁縫的角色。每個村莊具體狀況各不相同，但各具特色。設計團隊能否充分挖掘村莊的特色，結合村民的需求，編制村莊需要的、適合該村莊的、經濟且可實施的規劃，是村莊能否脫穎而出的基礎。當然，規劃設計單位與施工單位的技術交底與配合也至關重要，因此，建設過程的陪伴式服務，是美麗鄉村建設效果的保證。

設計團隊的 “二級子系統”發展動力來源于3個方面，一是優秀設計團隊推薦機制，獲得村莊、鄉鎮及市級管理部門一致認可的美麗鄉村規劃設計團隊，可由福清市向福州市乃至福建省申報優秀設計團隊；二是“市級組織系統”制定的設計團隊備選庫淘汰機制，若設計團隊的陪伴式服務及設計成果未能達到要求，次年將無法參與福清市美麗鄉村規劃設計工作；三是設計師情懷及設計師代表作打造。在鄉村振興的大背景下，村莊的各類規劃是未來規劃市場的主要業務之一，村莊也是設計師規劃理念得以實現的重要載體。以上3點相互作用，促使設計團隊由“任務完成式”向 “讓村莊滿意”轉變，為每個美麗鄉村規劃負責，力爭編制可用、實用、好用且有特色的規劃，并與村民、鎮接管理部門之間形成良好的互動。

4.1.5村兩委與村民的自我參與

村兩委與村民是美麗鄉村建設的主體，也是“市級組織系統”中美麗鄉村建設專業知識最薄弱的子系統。村兩委構建“二級子系統” 的動力主要來自于設計團隊對村莊可塑性的信心，市級、鄉鎮一級給予的外部肯定、資金獎勵、資金使用政策支持，以及村民給予的內部肯定與工作支持。而村民對于美麗鄉村工作的支持度及參與積極性，則主要源于規劃建設給村莊生活環境帶來的實際變化及外界對村莊建設的肯定(圖2)。

圖2 二級子系統之間的關系

綜上可見，福清市美麗鄉村組織機制是由市級管理部門主導，專家技術團隊、設計團隊、鄉鎮管理部門與村民等多方共同參與構建的，并通過考評、獎懲等制度，加強各方之間的相互帶動，正向復合。

4.2 組織資金模式

完善的多方參與組織機制是美麗鄉村建設的基礎，但資金的投放及使用規則是各項建設項目按照計劃推進的重要保障。

4.2.1市級組織資金模式

由于美麗鄉村建設是以年度為驗收周期的，因此工程進度是年終考核的重點。通過總結歷年美麗鄉村建設經驗，為了節省工程前期招投標時間，保證工程進度，福清市財政局、市美麗鄉村辦結合福清市的實際情況，聯合制定了《福清市美麗鄉村建設專項資金管理暫行方法》，創建了福清市美麗鄉村組織資金運行模式。

(1)界定美麗鄉村建設資金的使用范圍。

該界定“第十二條明確指出，美麗鄉村建設資金屬于財政專項資金，必須專款專用，主要用于編制村長規劃、處理生活垃圾、治理生活污水、實施廁所革命、規范農房建設、保護傳統風貌、防治兩違建筑、保障飲水安全、配套便民設施、制定長效機制等10個‘必選項’建設項目和建設美麗庭院、整理房前屋后、規范村莊桿線、改造休閑場所、改善交通條件、提高參合參保、引導產業發展、打造特色亮點等8個‘子選項’建設項目，其中‘必選項’應優先保障。此外，原則上各級美麗鄉村‘以獎代補’資金不得用于大廣場、大公園、大村莊標志、大亭子(牌坊、門口、棧道)、河道邊石欄、鋪大理石等形象工程建設”。

(2)明確規定美麗鄉村建設資金的撥付與美麗鄉村考評結果掛鉤。

該規定“第十三條明確指出，福清市本級補助資金，市美麗鄉村辦、市住建局和市財政局按市相關會議要求，將具體補助金額及時足額下撥到各鎮(街)。①基礎獎：市美麗鄉村辦公布年度美麗鄉村建設名單后，撥付第一批基礎獎，各建設村的項目進度達到50%以上后撥付剩余基礎獎。②考評獎：確定各建設村的季度考評排名后撥付考評獎。③配套獎：建設村通過省、福州市級、福清市級年終考核驗收，及時上報驗收、總結材料；審計部門牽頭負責督促鎮(街)開展委托審計，各建設村提供審計報告后，市美麗鄉村辦根據實際情況撥付配套獎。④示范獎：被福州市級或福清市級選為現場會示范點的行政村，市美麗鄉村辦年終予以撥付示范獎”。

(3)分類管理美麗鄉村建設項目。

該規定“第十四條明確規定，美麗鄉村建設項目發包管理：①項目單項合同估算價在5萬元以下的美麗鄉村建設項目，經村民會議或村民代表會討論通過，報所在鎮(街)審核確定后，可由鎮(街)或村自行委托建設；②項目單項合同估算價在5萬元(含5萬元)以上30萬元以下的美麗鄉村建設項目，應制定實施方案，并按相關規定進行預算編制、預算審核。經村民會議或村民代表會議討論通過，報所在鎮(街)審核確定后，可由鎮(街)或村自行委托建設；③項目單項合同估算價在30萬元(含30萬元)以上50萬元以下的美麗鄉村建設項目，應制定實施方案，并按相關規定進行預算編制、預算審核。經村民會議或村民代表會議討論通過，報所在鎮(街)審核確定后，組織簡易招標。④項目單項合同估算價在50萬元(含50萬元)以上400萬元以下的美麗鄉村建設項目，應制定實施方案，并按相關規定進行預算編制、預算審核。經村民會議或村民代表會議討論通過，報所在鎮(街)審核確定后，按《福清市人民政府關于印發福清市政府投資非已發必須招標小規模工程非招標方式采購簡易抽取辦法的通知》文件執行，組織簡易招標；⑤項目單項合同估算價在400萬元(含400萬元)以上的美麗鄉村建設項目，試行依法公開招投標。”

美麗鄉村年度建設資金有限，建設項目多為5萬元～50萬元的小型工程，《福清市美麗鄉村建設專項資金管理暫行方法》的出臺，大大縮短了工程的招投標時間，保證了項目建設時間和建設進度，組織資金模式得到村莊的一致肯定。

4.2.2村莊組織資金模式

在資金籌措方面，除了依靠上級政府投入，村莊層面的資金組織也至關重要。福清市在村莊資金組織方面有兩點經驗可供借鑒。

(1)鼓勵村民投工投勞建設美麗鄉村，節約美麗鄉村建設支出。根據福建省住房城鄉建設廳聯合發改委等部門下發的意見，支持村民參與整治建設范圍包括：實施村莊污水處理時，在技術人員指導下砌筑或修建三格化糞池或氧化塘、人工濕地；裝飾、修繕加固或清洗一般性建筑；拆除房前屋后及村莊周邊簡易搭蓋；房前屋后、村道兩側、山體坡面用鄉土樹種綠化美化等。通過投工投勞，調動村民參與美麗鄉村建設的積極性。當地工匠的參與，也保證了美麗鄉村建設的鄉土特色和效果。

(2)福清是全國著名的僑鄉，華僑人數多，財力厚，鄉情重。鄉賢捐資或直接認領美麗鄉村建設項目也是村莊組織資金籌措的重要方式之一。因自上而下的美麗鄉村建設資金有限且不可持續，鄉賢參與對于村莊建設及發展發揮了積極的推動作用。

5 結語

鄉村振興戰略的總要求是產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕，農村人居環境仍是鄉村振興戰略的重要組成內容，但鄉村振興不僅僅是人居環境提升，還應包括產業振興、人才振興、文化振興、生態振興、組織振興的全面振興。美麗鄉村建設工作應在機制構建和資金使用方面持續優化完善，以更好地對接鄉村振興戰略，并與新一輪的國土空間規劃結合，讓產業在空間上得到落實，將行之有效的組織機制與資金使用模式從人居環境提升向產業層面延伸，為村莊構建內生動力，實現產業振興；向文化層面延伸，實現文化振興與傳承。鄉村興則國家興！