區域協同發展時代福建省兩大協同發展區發展現狀與策略研究

張 利

(福建省城鄉規劃設計研究院 福建福州 350007)

1 協同發展背景

區域協同指由城市及城市之間的人流、物流和信息流等構成的開放系統[1]，突破行政區劃制約，與外界進行物質、能量交換，發揮初始稟賦與比較優勢，實現發展要素和資源的優化配置，自發形成時間、空間和功能上的有序結構，進而實現區域整體利益最大化，推動共同發展[2-3]。

實施區域協調發展戰略是新時代國家重大戰略之一，是應對區域發展不平衡不充分問題的戰略舉措，我國經濟由高速增長階段轉向高質量發展階段，對區域協調發展提出了新的要求。黨的十八大以來，國家層面相繼提出了京津冀協同發展、長江經濟帶發展、共建“一帶一路”、粵港澳大灣區建設、長三角一體化發展等新的區域發展戰略。2018年，中共中央國務院發布《關于建立更加有效的區域協調發展新機制的意見》，明確提出“建立以中心城市引領城市群發展、城市群帶動區域發展的新模式”，旨在建立更加有效的區域協調發展新機制，促進區域協調發展向更高水平和更高質量邁進。

習近平總書記在福建工作期間，親自指導閩東北經濟協作區五設區市協作，對推動區域協調發展具有重要意義。經過多年的區域協作，區域之間要素流動日趨頻繁，區域協作日趨緊密。2018年，為適應高質量發展目標，省委十屆六次全會明確把“經濟協作區”上升為“協同發展區”，其中，福州、莆田、寧德、南平、平潭納入閩東北協同發展區，廈門、漳州、泉州、龍巖、三明納入閩西南協同發展區，從而實現雙輪驅動、南北互動、協調推進、統籌發展的良好格局。下一步，如何在兩大協同發展區的框架下進一步深化、細化區域協作，在體制機制創新、重點項目策劃等方面加強研究，以更加緊密的合作提升區域整體競爭力，提升在全國發展版圖中的地位，是一項重要研究課題。

2 現狀基礎與問題

區域協同發展總體態勢良好，但發展不平衡、不充分問題依然突出。區域協同發展機制不斷完善。省級層面成立了兩個協同發展區建設領導小組和工作協調小組，統籌抓好需要省里協調的事項；市級層面，兩大協同發展區分別建立了聯席會議制度，設立了協同辦公室，并建立了對口部門常態化對接協調機制。各發展類、空間類規劃中均或多或少體現了區域協同發展相關內容，協同發展理念深入人心。但是，南北之間、山海之間、城鄉之間發展不平衡、不充分問題依然突出。南北之間，閩西南協同發展區在GDP、固定資產投資等指標上均高于閩東北協同發展區，整體呈現“南強北弱”的發展態勢；山海之間，山區發展動力不足，部分山區市縣產業項目支撐不足、民生配套滯后，沿海地區人均GDP指標與內陸山區的絕對差異不僅沒有下降，還呈現出擴大趨勢[4]。城鄉之間，鄉村人口外流明顯，基層人才緊缺，鄉村基本公共服務水平與城鎮差距較大,如表1所示。

表1 福建省兩大協同發展區主要經濟社會指標比較(2019年)

注：數據來源于2019年福建省統計年鑒

協同發展重點領域持續突破，但重產業和基礎設施，民生服務合作仍然不夠。全省交通基礎設施主干道基本實現互聯互通，達到市市通快鐵、縣縣通高速、鎮鎮通干線、村村通客車，為兩大協同發展區協同發展提供重要的交通支撐；產業協作持續加強，新能源汽車等重點產業鏈群實現全省布局，并在兩大協同發展區之間形成互采互購新格局；生態共建持續推進，閩江、九龍江等重點跨市流域綜合治理和閩江流域山水林田湖草生態保護修復試點有序推進，區域環境污染聯防聯治進一步加強。但是，教育、醫療、養老等領域系統性的合作還不夠深入，有強校帶弱校的成功案例，但未形成系統、長效的制度保障。醫療、養老資源共建共享案例不多，醫療機構之間數據共享、雙向轉診仍在起步推進中。

協同發展重大項目加快推進，但接續項目乏力，缺乏一批“引爆點”重大項目。近年來兩大協同發展區積極推進一批重點項目建設。福廈客專、福平鐵路、雙龍鐵路等加快建設，南三龍鐵路、廈漳同城大道、福州長樂國際機場第二輪擴能工程等建成投用；城際軌道交通、廈門新機場等跨區域重大交通項目正在加快推進前期工作。冠城瑞閩動力鋰電池、莆田華佳彩高世代面板、金龍汽車漳州龍海異地遷建、上汽集團乘用車寧德項目、中鋁寧德銅冶煉、泉州芯谷、三明陸地港、福建信息職業技術學院平潭校區、福州大學晉江科教園等一批項目建成或部分建成。但目前兩大協同發展區由于缺乏政策約束力，尚未形成穩定的制度結構，也缺乏區域長期緊密合作的積極性，推動協同發展區新生成的大項目、好項目較少，協同發展重大項目接續不足。

3 區域協同發展思路

福建省閩東北、閩西南兩大協同發展區的研究，應注重對福建省情的把握，因地制宜的制定發展策略和區域政策。按照全省“一盤棋”的思路，著眼生產力和生產要素合理布局，著眼人口和產業有效集聚，充分發揮福州、廈門的牽頭作用和泉州、漳州、寧德、莆田、南平、三明、龍巖、平潭的主體作用，著力推進基礎設施互聯互通、產業發展分工協作、社會事業便利共享、生態環境協同保護、區域市場互惠互認，建立更加有效的區域協同發展新機制；即打破行政區域的“墻”，又打破陳舊落后思想的“墻”，優化各地市功能定位，合理分工，實現特色發展、錯位發展、差異化發展，促進優勢互補，在更高層面上推動閩東北、閩西南兩大協同發展區朝著更深、更廣、更緊密融合的方向前進，實現更高質量的一體化，形成解決發展不平衡不充分問題、深化山海協作、推動城鄉統籌的“福建方案”。

4 區域協同發展策略

分別從空間格局、基礎設施、產業發展、社會事業、生態環境、區域市場等重點領域，聚焦當前我省區域協同發展存在的重點問題，制定針對性策略和舉措。

4.1 優化發展格局

當前，福建省已經明確了“兩極兩帶六灣區”的區域發展格局，以福州都市區和廈漳泉都市區“兩極”作為區域發展的引擎，以“六灣區”建設為抓手壯大灣區經濟，以沿海城鎮發展帶和山區綠色發展帶“兩帶”實現對外承接長三角和粵港澳，對內串聯大中小城市、輻射帶動廣大鄉村地區，進而形成全域協同發展的新格局。但反觀現狀，福州和廈門兩個龍頭城市的輻射帶動能力仍然偏弱；全省六大灣區與粵港澳等國內一流灣區比，整體發展層次仍不高，灣區之間在規劃、產業發展、項目落地等缺乏統籌協調。下一步，關鍵要在做強福州都市區和廈漳泉都市區兩個核心引擎、壯大灣區經濟等方面實現突破，增強我省整體競爭力。

提升中心城市輻射帶動能力。兩大協同發展區的高質量發展，核心在于兩大中心城市能否提升輻射帶動能力，代表全省參與全國、全球的競爭與合作，吸引更多資金、技術、人才等高端要素進入都市區，并通過內部合理分工，共同做大做強，提升協同發展區整體水平。而中心城市帶動能力的提升，關鍵在于“提升服務、構筑樞紐、做大體量”。因此，首先要進一步強化福州和廈門的科技創新、大數據服務、總部經濟、教育醫療、商貿會展等職能，在全國發展版圖中構筑服務高地、形成優勢，加快提升對國際國內高端戰略資源的集聚集成能力，進一步增強對全省其他區域的輻射帶動能力，高水平打造引領全省發展的龍頭。同時，鼓勵企業在協同區內組織生產和協作，以產業集群為載體將行政邊界模糊化，帶動其他區域共同崛起；其次要打造區域性綜合交通和信息樞紐。加快完善公路、鐵路、水路、航空、管道、信息等網絡建設，構建以福州和廈門為核心、便捷聯系各節點城市、縣、開發區的綜合運輸和信息網絡體系；三要適時調整中心城市范圍，福州市區管理范圍向閩侯縣和連江縣拓展，廈漳泉首先加快同城化，對同城化區域實施統一規劃、統籌建設。

做強灣區經濟，形成新的增長極。占我省22%國土面積(以沿海縣級行政單元計)的環灣地區匯聚了全省68%的GDP、57%的固定資產投資額和68%的城鎮人口，是全省先進臨港制造業、重要港口、交通樞紐、科研機構和創新人才高度集聚的區域，對全省具有很強的引領示范作用，也是我省未來發展潛力最大的區域。同時灣區之間和灣區內部均涉及跨縣市協調問題，因此灣區的協同開發與保護也是加快兩大協同發展區建設的重要抓手。為推動灣區高品質開發建設,首先，要加強規劃引導，明確灣區發展定位和發展方向，在產業發展、重大項目選址方面實現合理分工與協作，避免同質化競爭；其次，要形成灣區常態化協調機制，加強對三都澳、閩江口、湄洲灣、泉州灣、廈門灣、東山灣六大灣區在招商引資、規劃建設、環境保護等的協調；三要注重港產城融合，涉及灣區的各類規劃建設按照以港聚產、以產興城、以城育港的良性互動模式合理安排；同時加強城市、產業園區、港口之間的交通、通訊等基礎設施建設，從硬件方面做好港產城融合的保障，如圖1所示。

圖1 兩大協同發展區總體發展格局示意圖

4.2 基礎設施互聯互通

基礎設施互聯互通對降低區域協調成本、提高區域合作效率、促進區域經濟增長起著巨大的推動作用。下一步要聚焦關鍵通道和薄弱節點，加快互聯互通交通基礎設施建設，構建網絡化現代化綜合交通運輸體系，將我省打造成為連接“陸絲”“海絲”，串接沿海、聯通兩岸的十字型樞紐地區。

4.2.1建設疏港大通道

全省對外綜合運輸通道的運輸能力不足，難以適應城市群經濟社會發展需要[5]。因此，一要強化高鐵關鍵區段建設，銜接國家高鐵主通道。加快福州至溫州、漳州至汕尾高鐵的規劃建設，實現全省沿海350km/h的貫通，并與杭州、廣州兩個相鄰省會的高鐵直聯；加快規劃建設南昌經南平至福州(廈門)高鐵、贛州經龍巖至廈門高鐵，實現我省與江西、湖南等內陸省份的高鐵聯通；加快實施龍梅龍鐵路，規劃研究福州至龍巖鐵路，構建福州至廣州聯系新通道。二要打通疏港大通道，拓展內陸腹地。國家鐵總批復福建省白馬港、可門港、江陰港、湄洲灣北岸、湄洲灣南岸、漳州港尾等6條支線鐵路，目前已建成4條，但基本上只銜接到福廈鐵路，與峰福、鷹廈、向莆等后方干線鐵路接駁不便，由于福廈線客運繁忙，貨運只能利用夜間“窗口時間”運輸，制約了港口集疏運能力，限制了海鐵聯運功能的發揮。因此，在戰略層面考慮樞紐港口直連兩條以上后方貨運鐵路大通道，確保樞紐港口集疏運的戰略穩定性。福州江陰港和羅源灣港應盡快連通峰福鐵路、向莆鐵路；湄洲灣南北岸港以向莆鐵路、漳泉肖鐵路為主，預留支線接入興泉鐵路；廈門漳州港以鷹廈鐵路、漳龍鐵路為主，預留支線接入興泉鐵路。盡快建設江陰港區至向莆鐵路連接線并延伸至平潭，為國家中長期京臺貨運鐵路預留通道和接口。同時，盡快整合貫通沿海貨運鐵路，適時推動福廈鐵路客貨運分流，保障海鐵聯運暢通。此外，適時開展鷹廈鐵路、峰福鐵路提升改造研究，提升閩新歐貨運通道通行能力。

4.2.2推動港口資源整合

我省除廈門港外(2018年集裝箱吞吐量1070萬標箱，全國排名第7，世界排名第14)，其它港口全國競爭力不明顯。要加快全省港口資源整合，集中優勢資源參與全國競爭。鼓勵港口企業跨行政區的資產并購、重組，建議按照“兩步走”戰略有序推動全省港口企業整合。第一步，全省按照閩東北協同發展區、閩西南協同發展區兩大板塊，分別集中培育龍頭企業，閩東北以建設福州港為核心，集中扶持壯大省交通運輸集團；閩西南以建設廈門港為核心，集中扶持壯大廈門港務控股集團，鼓勵兩大集團交叉持股，為整合全省統一的港務資源奠定基礎。第二步，組建全省統一的港務控股集團，引導全省港口在資產、人員、品牌、管理等方面的深度整合。全省港務控股集團下設3個港口子集團，分別管理集裝箱、大宗散貨、液體散貨三大業務的全省統籌經營工作，加快推進港口綜合規劃、基礎設施建設、重點港區開發、海事航運服務、口岸監管等5個一體化，減少重復建設和資源浪費，促進港口良性互動，實現全省港口“一盤棋”統籌，共同打造“中國東南部深水樞紐港”。

4.2.3構建現代物流體系

積極培育和引進大型物流集團，打破地區封鎖，搭建覆蓋全省的物流信息數據庫、物流公共信息平臺和物流標準服務平臺，著力簡化手續，提高物流效率，加大補貼力度，降低物流成本，形成更有吸引力和競爭力的港口服務環境。加強周邊省份陸地港建設，重點拓展南昌、鷹潭等地陸地港，并進一步向長沙、貴陽、重慶和昆明等中西部中心城市延伸，將內陸省市納入我省港口進出口貿易的重要物流節點。加快建設區域性國際航運物流中心、大宗商品分撥和倉儲中心，形成一批包括陸地港在內的綜合物流園區和物流節點，提升樞紐港輻射帶動能力。

4.3 產業配套協作

福建省在集成電路和光電、計算機和網絡通信、高端裝備、汽車制造、石油化工等工業領域產業集群產值超千億元，福建省針對產業集群培育也已經制定了系列政策文件和行動計劃，著力推動優勢產業集群做大做強、傳統產業集群提檔升級、新興產業集群發展壯大。下一步，要進一步理順產業分工和發展鏈條，突出產業鏈條延伸、產業集群共建，促進產業協同配套和融合發展，推動產業跨區轉移集聚和上下游聯動，突顯我省產業優勢與特色，增強經濟綜合實力和核心競爭力。

(1)共同壯大產業集群

產業集聚發展有利于降低企業成本，優化資源配置，提高協作配套效率。福建省比較有影響力的優勢產業集群還相對缺乏，目前全省還未有產值規模超5000億元的產業集群，規模最大的現代鋼鐵產業集群2018年規模僅3800億元左右。因此，要進一步整合優化產業集群，加強全省范圍的規劃布局，強化龍頭引領，突出強鏈補鏈，共同培育世界級產業集群，分重點、分層次打造一批國家級、省級重點產業集群，形成產業集群梯度發展格局。考慮由閩東北、閩西南兩大協同發展區合力推進，整合不銹鋼等合金新材料，力爭通過若干年的努力，打造出產值規模近萬億元的世界級新材料產業集群，成為全省新的主導產業。在國家級產業集群培育方面，重點整合福州紡織化纖、莆田紡織鞋服、泉州紡織服裝、制鞋產業集群，打造紡織鞋服國家級產業集群；依托京東方、天馬微等重點企業，打造集成電路和光電國家級產業集群；依托寧德時代新能源，寧德上汽、金龍等重點企業，打造國家級汽車產業集群；在省級產業集群培育方面，重點培育計算機和網絡通信、高端裝備等N個省級產業集群。同時，要為企業跨區域協作配套創造條件，鼓勵龍頭企業牽頭組建技術聯盟和產業聯盟，形成龍頭企業為支撐、“專精特新”中小企業協作配套的產業鏈條；支持龍頭企業跨城市進行并購重組和混改，推進沿海企業與山區企業雙向流動。

(2)共建共享各類支撐平臺

一是科技創新服務平臺。引導省級制造業創新中心、行業技術開發基地、企業技術中心等創新平臺向企業開放共享。打造一批省級重點實驗室和新型研發機構，提升一批眾創空間、星創天地和科技企業孵化器。特別是支持龍頭企業做大做強研發平臺，鼓勵企業間協作開展行業共性技術研發與推廣應用，加快實現成果轉化和產業化，并在全省布局生產配套項目。二是采購營銷服務平臺。共享購銷信息，共拓營銷市場，實現企業跨區域聯動發展。三是政務商務服務平臺。推動現有政務、法務、商務等資源整合，打造“一門式”企業全生命周期的“政務+商務”服務，營造一流營商環境。四是工業互聯網平臺。支持企業上云平臺，鼓勵具有互聯網基礎的龍頭企業整合利用其在不同領域的平臺工具，先行建設一批基于智能研發、生產智能管控、產融對接、數據分析服務的基礎平臺，加快推動傳統制造業數字化、服務化發展。

同時，還應加強旅游業、農業、海洋產業等領域的協作，依托我省獨特的生態資源優勢，共同做強現代特色農業、休閑旅游業和海洋產業。

4.4 社會事業便利共享

協同發展的目的，不僅是帶來經濟發展的快速提升，更重要的是通過協同聯動、資源共享、優勢互補，切實把發展紅利惠及更多老百姓。要聚焦教育、醫療、養老等老百姓息息相關的民生性合作項目，使廣大群眾更多的享受區域協同發展帶來的切實利益，增強民眾對區域協同發展的認同意識，自下而上的形成區域合作的社會輿論氛圍。

(1)醫療方面

堅持醫療、醫藥、醫保“三醫”聯動，研究建立網格化醫聯體，適度打破行政邊界，按照醫療資源分布情況劃分服務網格，建立健全醫聯體之間的技術協作、分級診療責任體系和費用結算機制，建立健全醫聯體內醫療機構間檢查檢驗結果實時查閱、互認共享。加強全省遠程醫療服務網絡建設，開展雙向轉診、遠程會診、遠程檢查，推動形成有序的分級診療格局。建立健全重大傳染病聯防聯控機制，逐步建立資源共享、優勢互補的疾控機構實驗室檢驗檢測網絡，提升疾病預防控制服務能力。

(2)教育方面

通過組建教育集團、教學聯盟等形式，推動教育資源共享。以教育集團為媒介，將發達地區優質學校的先進經驗和優秀人才引入欠發達地區。鼓勵在高校集中區組建教學聯盟，促進高校互認學分和課程，共享實驗實訓資源和師資。立足各地產業需要，鼓勵以專業建設為紐帶，組建應用型本科專業類教學聯盟，推進高校本科專業對口幫扶和協同創新。推廣中等職業學校與高等職業院校分段實施、聯合培養的“三二分段制”五年制高職模式，培養更多符合本地產業需要的技術技能人才。加快發展現代遠程教育與網絡教育，開放公共數字化優質教學資源，構建全民共享的終生學習網絡和服務平臺。

(3)養老方面

要充分利用山區生態優勢和沿海醫療資源優勢，探索山海合作的健康養老模式。鼓勵沿海康養、養老、醫療等機構在山區建立分支基地，推動資質互認、標準互通、監管協同。搭建養老服務信息網絡共享平臺，實現養老服務信息資源實時發布、同步共享、遠程獲取。

4.5 生態環境共保共治

針對流域、海域等跨區域的生態環境問題，很大程度上需要突破現有的行政區劃分割體制，實現跨區域聯合保護與治理。要堅持綠水青山就是金山銀山理念，深入實施生態省戰略，加快國家生態文明試驗區建設，推動生態環境高顏值和經濟發展高素質協同共進。

(1)加強流域上下游生態系統協同保護

制定跨行政區域河流交接斷面水質保護管理規定，以交界斷面水質監測數據為依據，逐步建立下游對上游水資源、水環境保護的補償和上游對下游超標排污或環境責任事故賠償的雙向責任機制。鼓勵流域上下游市縣除采取資金補償形式外，根據實際需求及操作成本，協商選擇對口協作、產業轉移、人才培訓、共建園區等方式實施橫向生態保護補償。

(2)強化海灣生態環境協同保護

福建省六大灣區——三都澳、閩江口、湄洲灣、泉州灣、廈門灣、東山灣，均涉及跨市縣協調問題。因此，要建立完善以海灣為單元、跨行政區域的海洋環境保護綜合協調管理機制，實施灣區污染物排海總量控制試點，統籌規劃福建省六大灣區產業布局，形成兼顧環灣產業發展與生態環境保護的最優格局。研究實行海灣生態環境管理的“三線一單”制度，以“三線一單”制度作為海岸帶、濱海濕地、海域和海島綜合治理的重要抓手，打造高效率的陸海統籌管理平臺和決策機制。加快制定跨部門、跨區域的海洋環境聯合執法機制，加強監測資源共享，強化聯合執法力度，嚴格查處海洋環境污染和生態破壞違法行為。

4.6 區域市場互認互惠

按照建設統一、開放、競爭、有序的市場體系要求，加快探索建立規劃制度統一、發展模式共推、治理方式一致、區域市場聯動的市場發展新機制，共同打造區域一體化大市場。

(1)推動要素市場一體化

培育發展各類產權交易平臺，推動技術、林權、礦權、金融資產、大宗商品、農村產權以及非上市公司股權等產權交易，加強各地產權市場溝通聯系，加強多邊合作，促進以產權為紐帶的跨地區資本有序自由流動。

(2)打造統一市場監管體系

打破區域市場壁壘和行政性壟斷，推動實施市場流通領域的國家、行業和地方標準，加強標準與產業政策、市場準入、監督管理等有效銜接。推動監管互認、執法互助，共建區域信用體系，依托行業協會，建立行業誠信公約、企業誠信守法等級評估互認制。

5 結語

區域協同發展是解決當前全省發展不平衡不充分問題的重要舉措，是全面建成小康社會進而實現全體人民共同富裕的內在要求。結合福建省發展實際情況，應按照全省“一盤棋”的思路，即打破行政區域的“墻”，又打破陳舊落后思想的“墻”，在兩大協同發展區的總體框架下， 推進基礎設施互聯互通、產業發展分工協作、社會事業便利共享、生態環境協同保護、區域市場互惠互認，建立更加有效的區域協同發展新機制，引導生產力和生產要素合理布局，推動區域之間更深、更廣、更緊密的融合協作，實現全省更高質量的一體化，形成解決發展不平衡不充分問題、深化山海協作、推動城鄉統籌的“福建方案”，為政府及相關決策部門制定積極穩妥的區域協同發展政策提供研究依據。